事业单位人事制度改革的困境与出路_潘敏毅.docx

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1、 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范（试行 )。 另外，该学位论文为 （ ） 课题 (组 ) 的研究成果，获得 （ ） 课题（组）经费或实验室的 资助，在 （ ） 实验室完成。（请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。） 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交

2、 学位论文 （ 包括纸质版和 电子版 )，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： ( )1.经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于 年月 日解密，解密后适用上述授权。 ( )2.不保密，适用上述授权。 (请在以上相应括号内打 V 或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文

3、，均适用上述授权。 ） 内容提要 历史制度主义是新制度主义的一个重要流派，也是当前社会科学领域的一个重要 研究范式。本文通过对事业单位人事制度的历史演变、改革历程与成效、改革中存在 的主要困境进行阐述，以历史制度主义为主要分析视角，对产生改革困境的制度因素 进行解析，并以构建地方公务员制度作为摆脱困境的一种可能出路进行探讨。 全文分三 5 分： 第一部分：事业单位人事制度改革概述。通过对事业单位人事制度的演变、改革 的历程与改革的成效进行介绍，为随后的分析提供论述依据。 第二部分：事业单位人事制度改革的困境。分析当前事业单位人事制度改革的主 要困境，并运用历史制度主义分析方法，从宏观历史制度环

4、境、制度之间的序列结构、 制度的路径依赖性、制度与政治行动者的行为互动以及制度变迁的关键节点因素等方 面对产生困境的原因进行探讨和分析。 第三部分：摆脱困境的出路：一种可能的制度变迁。在前面分析的基础上，总结 得出我国事业单位人事制度改革的制度逻辑，分析事业单位人事制度改革创新的制约 因素。提出把构建地方公务员制度作为事业单位人事制度改革一种可能的制度创新， 并运用历史制度主义理论就其 可能性进行分析。 本文的构想源于作者通过对公共管理理论知识的学习与思考，对多年来事业单位 人事制度改革工作实践中既有的疑惑、困扰有了新的认识。因此，试图通过对事业单 位人事制度改革产生困境的制度主义原因的探讨，

5、得出制度改革与创新的一般逻辑， 希望为事业单位人事制度改革摆脱当前困境，进一步改革创新提供新的思维视角，同 时也为今后自身工作的仓噺开展奠定基础。 关键词：事业单位；人事制度改革；历史制度主义 Abstract Historical institutionalism is an important school of new institutionalism as well as an important research paradigm in the field of contemporary social science. This essay expounds the historic

6、al evolution, reform process and achievement as well as the main problems existing in the reform for the personnel system of the institutional units, making an interpretation of institutional factors causing the reform problems， exploring a possible solution to these problems by constructing the loc

7、al public servant system. The essay is divided into three parts as follows: Part One: A general statement of the personnel system reform for the institutional units. The aigument of discussion is provide for the subsequential analysis by introducing on the evolution, reform process and achievement o

8、f the persomel system for the institutional units. Part Two: The problems in the personnel system reform for the institutional units. An analysis is made of the main problems in the current personnel system reform for the institutional units, exploring and analyzing the causes for the these problems

9、 by using the analytical method of historical institutionalism in terms of macro-historical institutional situation, structure between systems, path dependence of the system, inter-action between the system and the political actioners as well as the critical juncture factors of the system changes. P

10、art Three: A solution to the problems: a possible system change. On the basis of the above analysis, a conclusion is made on the system logic of China?s personnel system reform for the institutional units, analyzing the binding factors for the innovation of personnel reform of the institutional unit

11、s. A proposal is put forward on making the construction of local public servant system as a possible system innovation for the personnel system reform of the institutional units, and analyze its possibility by using the theory of historical institutionalism. The design of this essay derives from the

12、 author learning and thinking about the knowledge of public administration theory as well as the new insight into the puzzles and troubles perceived in the practical work of personnel system reform for the institutional system for years. Therefore, an attempt is made to achieve a general logic on sy

13、stem reform and innovation by exploring the institutional causes for the problems existing in the personnel reform of the institutional units in the hope of providing a new perspective on solving the current problems of the personnel system reform of the institutional units and furthering the reform

14、 and innovation， laying a foundation for the innovating the fUture job of the author. Key words: Institutional Units； Personnel System Reform； Historical Institutionalism 目录 引言 . 1 事业单位人事制度改革概述 . 3 () 事业单位人事制度的演变 . 3 (二） 事业单位人事制度改革的历程 . 5 (三） 事业单位人事制度改革的成效 . 6 二 、 事业单位人事制度改革的困境 . 8 () 事业单位人事制度改革的主要困

15、填 . 8 (二）从历史制度主义视角看改革困境的成因 . 11 1.制度环境隱 . 11 . 15 3“ 路径纖隨 . 16 4.制度与政治行动者行为互动因素 . 19 5“ 关键节点时期因素 . 20 三、 摆 脱 困 境 的 出 路 ： 一 种 可 能 的 制 度 创 新22 (一） 事业单位人事制度变迁的制度逻辑 . 22 (二） 摆脱困境的出路： _种可能的制度创新 . 23 结束语 . 29 参考文献 . 30 Contents Introduction . 1 I. A general statement of the personnel system reform of the

16、institutional units . 3 A. . The evolution of the personnel system of the institutional units . 3 B. The history of the personnel system of the institutional units . 5 C- The achievements of the personnel system of the institutional units . 6 II. The problems existing the personnel system reform of

17、the institutional units . 8 A. The main problems of the personnel system reform of the institutional units8 B. The causes of the problems of reform from the perspective of historical institutionalism . 11 A) Factors of institutional situation . 11 B) Factors of structure of political system . 15 C)

18、Factors of path dependence . 16 D) . Factors of interaction between the system and the political actioner . 19 E) Factors of critical juntures periods . 20 HI. A solution to the problems: a possible system innovation. 22 A. The system logic for the personnel system change of the institutional system

19、*.*22 B. A solution to the problems: a possible system innovation . 23 Conclusion . 29 References . 30 我国干部人事制度改革已经走过了近 30 年的历程，在这过程中，企业最 先从传统人事劳动制度中分离出来，逐步建立了属于劳动关系范畴的企业劳动人 事制度，基本形成了与现代企业制度相衔接的人力资源管理制度；国家行政机关 于 1993 年开始推行公务员制度，将党政机关人事制度从一体化的机关事业单位 人事制度剥离出去，建立以行政法律关系为基础的公共人事制度， 2006 年 1 月 1 日起正式实施的公

20、务员法，进一步扩大了公务员范围，使公务员制度逐步 正在走向规范化和法制化。而作为干部人事制度改革的重要组成部分的事业单位 人事制度改 革，也推出了许多改革动作，如扩大单位用人自立权，实行专业技术 职务职称制度，专业技术职务评聘分开、建立辞职辞退制度，改革分配制度，并 着力推进聘用合同制、公开招聘考试制度等。这些改革取得了一些积极的成效， 在基本完成聘用合同制的基础上，各级人事管理部门正极力推动着以实施岗位管 理为重点的新一轮事业单位人事制度改革。 与此同时，事业单位人事制度改革的实际效果却受到了不少的质疑。据中 国青年报报道，中国人民大学公共管理学院组织与人力资源研究所与新浪网新 闻频道联合实

21、施了 2006 年中国上班族工作和谐指数调 查 ，调查结果显示，近 七成的上班族都感到工作不和谐。尤其让人惊讶的是， 最不和谐的三大职业 教师、医生护士、编辑记者，均来自社会羡艳度很高的事业单位。国有企业、 事业单位和民营企业，也被评价为 最不和谐的三大单位类型 ，从而引发了 事 业单位的人事制度改革成不成功？ ， 很有必要检讨、反思一下近年推行的事业 单位改革，看看迈出的步子到底走正没有 ， 等广泛的讨论。从建立 政事职责 分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的科学分类 管理体制和有效的竞争激励机制 的事业单位人事制度改革目标看，这场改革 似乎陷入了既定目标与实际效果

22、相互脱节的困境之中。 李松涛 .理想正在职场慢慢失落 N.中国青年报 ， 2006-5-15(2). 徐林林 .为何 最不和谐的三大职业 都在事业单位？ EB/01.人民网 http:/ 2006-5-15. 中共中央组织部，国家人事部 .关于加快推进事业单位人事制度改革的意见 Z.人发 200078 号，2000-7-21. 事业单位人事制度改革的困境与出路 作为新制度主义政治学的一个重要流派，历史制度主义从空间与时间的双 重维度出发，把制度看作是一个动态的发展变化的过程，认为制度在不同的时间 地点，可以有不同的内涵、方式和影响，不仅从制度与国家机构、利益集团和政 治行动者之间的关系研究制度

23、的结构关系，也注重寻找相关制度在历史进程中遗 留的脉络，重视制度在长时间历史过程 中的演变。同时，历史制度主义关注宏观 层面与微观层面的衔接和互动，从中观的角度来看待问题，看待制度的形成和发 展，以及制度是如何受影响和影响其他事物的因变与自变过程。这种分析特点适 合用来观察类似于事业单位人事制度等政治制度的长期发展变革的轨迹，并且历 史制度主义建立在社会学和政治学的立论基础之上，故对于制度问题的阐释能契 合公共行政问题研究的需要。因此本文将从历史制度主义视角出发，把事业单位 人事制度改革放在我国政治经济的大背景下进行审视，探析出现改革困境的制度 原因，并尝试提出今后的事业单位人事制度改革 与制

24、度创新提供新的思考视角。 2 一、事业单位人事制度改革概述 一、事业单位人事制度改革概述 0 事业单位是在我国传统计划经济管理体制下形成的特有的社会组织，其设 立的初衷是，在统一的计划经济体制下，相应地也由国家为改善生产条件，服务 国民经济、提高人民文化生活、增进社会福利等提供统一、必要的服务。经过多 年的发展，据统计，目前我国事业单位数量超过 130 万，从业者 2900 多万，拥 有近 3000 亿国有资产， 95%以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类 事业单位，其经费支出占政府财政支出的 30%以上。 0中国教育、科技、文化、 卫生、休育等公共服务绝大多数是通过事业单位向社会提供

25、的。 (一）事业单位人事制度的演变 事业单位人事制度是与我国经济体制、政治体制和千部管理体制相联系、 与国家事业体制相适应的一系列用人与治事的行动准则、办事规程和管理体制的 总和。在相当长的时间里我国并不存在独立的事业单位人事制度，其历史发展演 变大致可作如下划分： 1. 创建与形成时期 大一统的干部人事制度 (1949 一 1982) 建国初期，我国借鉴了原苏联的模式，建立了高度集中的计划经济体制， 在这一体制下政府以万能管理者的身份出现，成为指挥整个政治、经济、文化和 社会生活的唯一主体，国家为此制定了一系列与此相适应的干部路线、方针、政 策，确立了高度统一的干部人事管理制度。在这一时期，

26、 干部 的范围包括了 机关的工作人员、国营企业中的管理与专业技术人员、事业单位中的管理与专业 技术人员，所有干部都按照党政机关干部的单一模式进行集中管理，没有事业单 位人事制度独立存在的空间。这种集中统一，体现在对千部实施的一系列的具有 人身依附特点的 统一身份管理活动，如统一实施干部的录用、考核、调配、培训、 工资、福利等。 范恒山 .事业单位改革 :国际经验与中国探索 M.北京：中国财政经济出版社， 2004, 15. 3 事业单位人事制度改革的困境与出路 2. 分化演进时期被动形成的事业单位人事制度 （ 1982 1995) 党的十二大以后，我国大一统的干部人事制度逐步被打破。以 198

27、2 年国 务院机构改革为契机，中央组织部先后提出关于干部制度改革的意见等文件， 开始进行干部分类管理探索，根据机关、企业、事业单位不同情 况，探索厂长、 所长负责制相配套的企事业单位人事管理体制，提出放活对专业技术人员管理， 促进科技人员在一定范围内合理流动。 1985 年的工资制度改革，将国有企业与 机关事业单位工资制度脱钩，并引入劳动合同度，使国有企业人事制度与现代企 业制度逐步衔接。党的十三大进一步确立了全面改革干部人事制度的指导思想， 明确 当前千部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度 ，并于 1993 年正 式颁布实行国家公务员暂行条例，同年进行的工资制度改革分别设定了国家 机关

28、和事业单位的工资制度，将党政机关人事制度从一体化的机关 事业单位人事 制度剥离出去。经过上述改革，以市场为导向的企业人力资源管理制度和以行政 法律关系为基础公务员制度逐步建立，而事业单位人事管理上依然沿用着原有干 部体制下的大部分运行机制，被动地了形成了独立的事业单位人事制度。可以说 事业单位人事制度不是积极、主动改革的产物，而是改革的 剩余 、被动的形 成。当然，此一期间事业单位也面临着经济社会体制改革的诸多冲击，其人事运 行制度也进行了一定程度的调适，但总体上，依然在原有的干部人事制度轨迹内 运行。 3. 改革创新时期 发展变革的事业单位人事制度 (1995 至今 ） 如前所述，在企业劳动

29、人事制度、国家公务员制度相继建立后，原来大一 统人事制度剩下的部分，经过单项改革或局调整，构成事业单位人事制度的主要 部分。随着改革开放的深入，经济社会环境不断发展变化，事业单位人事制度缺 乏科学分类，管理制度不健全、管理办法单一，缺乏竞争激励机制、人浮于事、 机构臃肿等弊端也日益显现出来。使得不少事业单位失去应有的生机和活力，严 重制约了事业单位的发展，也无法适应改革开放和社会主义市场经济建设的需 要，改革成了必然选择。在国家人事主管部门的部署下，各地、各系统以及各行 业对事业单位 人事制度改革进行了方方面面探索，职务聘任、合同聘用、公开招 聘、职员制、雇员制等一系列改革举措不断推出，事业单

30、位逐步呈现了岗位管理、 4 _一、 事业单位人事制度改革概述 _ 强化竞争、合同聘用、搞活分配等特点。下文将就事业单位人事制度改革的具体 历程作一简要介绍。 (二）事业单位人事制度改革的历程 总的说来，我国事业单位人事制度改革迄今为止可分为以下三个阶段： (1) 第一阶段，事业单位人事制度改革的准备阶段，从十一届三中全会到 1995年。这一时期处于大一统的干部人事制度的分化演进阶段，虽然国家干部 人事制度改革的重点放在了企业和行政机关，但在这一期间，通过恢复了职称评 审工作，开始推行专业技术职务聘任制；对国家机关所属事业单位进行了清理、 整顿，并实行归口管理，适当下放了事业单位组织人事管理权限

31、；进行工资分配 制度改革，并建立了政府特殊津贴制度；人才市场作为新生事物开始自下而上涌 现，进行了管理人员和专业技术人员辞职辞退制度的试点等，为事业单位人事制 度改革的正式展开奠定了基础。 (2) 第二阶段，事业单位人事制度改革的探索阶段，从 1995 年到 2000 年。 是事业单位改革拓宽范围、探索发展阶段。 1995 年中编办、国家人事部召开的 郑州会议，拉开了事业单位人事制度改革试点的序幕。这一阶段，中央和各级地 方及其有关部门分别就本系统、本部门、本地区的事业单位制定了一系列相应的 配套改革政策和具体改革措施，并进行了大批事业单位改革试点，如试行取消事 业单位行政级别，进一步扩大事业

32、单位的人事管理自主权，在事业单位领导人员 的任用方式上采取委任、聘任、招聘等灵活多样的任用方式，允许事业单位在职 务科技成果转化取得的收益中提取一定比例用于奖励项目等等， 这些试点和试 验，为改革的深入发展积累了一些有益的经验。 (3) 第三阶段，事业单位人事制度的深化改革阶段，从 2000 年至今。 2000 年，中央下发的深化干部人事制度改革纲要针对事业单位用人机制不灵活、 效率不高、存在实际上的干部身份终身制等弊端，提出了以推行聘用合同制度和 岗位管理制度为重点，深化事业单位人事制度改革的总体要求和 脱钩、分类、 放权、搞活 的改革思路。同年，中组部、人事部关于加快推进事业单位人事 制度

33、改革的意见（人发 200078号 )提出了改革的具体要求，对改革进行了部署。 2002 年， 国务院办公厅转发中组部、人事部关于在事业单位试行人员聘用制 5 事业单位人事制度改革的困境与出路 度的意见 （ 国办发 2002 35 号 )，为事业单位试行聘用制度提供了政策依。 2005 年以来人事部又先后发布了事业单位公开招聘人员暂行规定（人事部令第 6 号 )， 事业单位岗位设置管理试行办法（国人部发 2006 70 号 )着力完善以聘 用合同制为基础的各项配套制度。事业单位改革进入到探索建立与社会主义市场 经济体制相配套的事业单位人事管理体制的阶段。 (三）事业单位人事制度改革的成效 经过十

34、多年的改革实践与探索，事业单位人事制度改革从局部走向整体， 逐渐成为干部人事制度改革的重头戏，取得了一定的成效，主要表现在以下几个 方面： 1. 改革成为社会共识。受几十年来形成的传统的人事管理制度、思想观念、 习惯势力的影响，人们认为跨邊了机关事业单位就进了保险箱。因此，在改革初 期，相当一部分职工担心下岗分流，害怕失去工作岗位，担心收入减少，缺乏主 动参与改革的积极性，使得改革初期举步维艰。但在改革开放的大环境下，随着 各项事业单位改革举措的不断尝试，改革观念逐渐深入人 心，人们普遍认识到， 原有制度如果不进行改变，国家事业体制将无以为续，这既会阻碍单位的发展， 更不可避免地会阻碍个人的发

35、展，各地各部门、事业单位及其工作人员的思想观 念逐步转变，拥护改革、支持改革的氛围已基本形成，改革已成为社会共识。对 于改革的争议，焦点只是在于改革的途径、模式和突破口的选择上。 2. 改革目标渐次形成。事业单位人事制度改革之初许多改革措施大多都是 头痛医头 、 脚痛医脚 式的单项或是局部的探索，如针对管理过于集中、工 资分配激励不足、职称职务终身制的弊端进行的管理权限下放，尝试 包干制 、 兼职兼薪 等搞活工资分配，试行职称评聘改革等乖。随着干部人事制度改革 的整体展开，事业单位人事制度改革不断深入，改革措施由单项到综合、由点到 面的逐步深化，改革的目标定位也逐步形成。党的十三大、十四大提出

36、，实行政 事分开，建立科学的分类管理体制的总体要求； 2000 年中央提出， 以推行聘用 制和岗位管理制度为重点，逐步建立适应不同类型事业单位特点的人事管理制 6 一、事业单位人事制度改革概述 度 ； 人事部 2003 年提出，要 通过 5 年左右努力基本建立起以聘用制和岗位 管理为基本内容的事业单位新型用人制度，初步形成以能力和业绩为导向、科学 化社会化的专业技术人才评价体系 ， 事业单位人事制度改革的总体目标逐步清 晰。 3. 制度框架初步呈现。经过多年的改革探索与实践，人事管理部门先后出 台了教育、科研、文化、卫生、广电、新闻出版等七大行业事业单位人事制度改 革实施意见，初步形成了分类推

37、进的整体改革的态势，并积极研究事业单位人事 制度改革与管理体制、机构编制、收入分配、社会保障、财政制度等改革的配套 与衔接。聘用合同制度、公开招聘制度、岗位设置管理、收入分配机制、职称评 聘管理等 制度框架基本形成，在全国较大范围内实现了事业单位由固定用人向合 同用人的转变，人员由身份管理向岗位管理转变，事业单位进人逐步公开、规范， 按需设岗、竞聘上岗、以岗定薪的岗位管理制度初步确立，从而调动了事业单位 职工的积极性，推动了社会公益服务事业的发展。截至2006 年 9 月底，全国有 28 个省（区、市）开展了公开招聘，其中 15 个省公开招聘范围超过 50%,聘用 了约 33 万多人； 至 2

38、007 年底，全国 60%左右的事业单位实行了聘用制度，70% 左右的事业单位工作人员签订了聘用合同。 4. 改革空间逐步打开。经过十多年 的改革经验积累，各地区、各部门在实 行多种形式的选人用人制度、深化职称改革、促进人才流动、搞活工资分配等许 多方面进行了积极探索，如深圳、重庆等地试行职员制度，青岛、厦门等地探索 事业单位养老保险制度，勘察设计系统的转企改制、高校的教师聘任制改革探索 等。这些改革探索既为改革积累了有益的经验，也为改革的进一步深化打开了广 阔的空间。 中共中央办公厅 .深化干部人事制度改革纲要 Z. 2000-6-23. 李斌 .以聘用制和岗位管理为基本内容 一 -新型用人

39、制度五年建成 N.京华时报 ， 2003-12-22(A04). 颛文 .全国 28 省区市事业单位实现公开招聘 N.中国人事报， 2007-10-12. 盛若蔚 . 人 事 制 度 改 革 新 看 点 EB/01.人民网 http:/poH 2007-12-16. 7 事业单位人事制度改革的困境与出路 二、事业单位人事制度改革的困境 (一）事业单位人事制度改革的主要困境 从前文的介绍可以看出，近年来我国事业单位人事制度改革的力度越来越 大，尤其是相关人事主管部门对于聘用合同制度的推行更是不遗余力，改革也取 得了一定的成效。但与此同时，在社会的不同层面对事业单位人事制度改革的模 式选择存在争论

40、，对改革中出现的问题有不同的认识，对改革取得的成效也有不 同的评价。从以聘用合同制为主要突破口的新一轮事业单位人事制度改革的实际 运行看，其客观效果并不容乐观。 1. 聘用合同制深陷 无法可依 制度尴尬 在新一轮事业单位人事制度改革的设计中，聘用合同制既被作为核心制度 安排的放在了改革的中心位置上，同时，推行聘用合同制又被改革筹划者当做改 革的突破口寄以厚望。然而这一制度安排却因人事法律制度建设的缺位而存在 硬伤 。 2006 年全国人大常委会公开在全社会征求对劳动合同法 (草案 )的 修改意见，在征求到的 19 万多条、共计八方面内容的意见中，第一方面意见的 内容就是，要求全国人大常委会以制定劳动合同法为契机，在事业单位等领 域的人事制度改革中， 结束目前聘用制人员 无法 可依 的状态 。 这一信息 让我们直面涉及近 3000 万人切身利益的人事制度变革法制缺位的尴尬。聘用合