资产收益扶贫——能否改变“富饶的贫困”.doc

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1、资产收益扶贫能否改变“富饶的贫困”作为一种创新的扶贫开发方式，资产收益扶贫正在多地探索。但这种整合扶贫资金和资源的做法，也对村庄结构和治理机制产生冲击和影响。资产收益扶贫能否改变贫困地区“富饶的贫困”难题，仍是一道待解的题。10 月 17 日是我国第三个扶贫日，国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心、华中师范大学、社会科学文献出版社在京联合发布中国精准扶贫发展报告(2016)(下称扶贫报告)。改革开放以来，我国实施大规模的开发式扶贫，近 7 亿农村贫困人口摆脱贫困。截至 2015 年，全国还有 5575 万农村贫困人口，592 个国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入低于全国农民平均水平，其中还有 2

2、000 多万全部或部分丧失劳动能力的贫困人口，将通过实行社保政策兜底。扶贫报告介绍，592 个国家级贫困县中，民族自治区贫困县有 341 个，这些国家级贫困县主要集中在中西部地区，且多集中于革命老区、少数民族地区以及边疆地区。这些地区人口少，自然资源却相对丰富。以民族地区为例，耕地面积、草原面积、森林面积、林木蓄积量、水力资源蕴藏量分别占全国的42.7%、75.0%、42.2%、51.8%、66.0%。贫困村可将公共自然资源纳入资产收益扶贫之中，例如，将水电资源、风能资源、矿产资源等以入股方式获得资产收益。民族地区主要自然资源从绝对占有量来说，在全国的比重都很高。而且，无论自然资源综合优势度、

3、人均拥有量还是总丰度，民族地区都排在全国前 50%以内，西藏、内蒙古、青海、新疆和云南排在前 5 名。民族地区拥有丰富的自然资源，经济发展总体水平却低于全国平均水平，出现“富饶的贫困”局面。扶贫报告介绍，自 1986 年有计划、有组织、大规模地开展扶贫开发工作以来，我国探索了大量扶贫脱贫的方式方法和机制路径。除了产业扶贫、转移就业扶贫、易地扶贫搬迁、教育扶贫、救济式扶贫、生态扶贫外，还逐步形成了资产收益扶贫的新路径。资产收益扶贫是将自然资源、公共资产(资金)或农户权益资本股份化，相关经营主体利用这类资产产生经济收益后，贫困村与贫困户按照股份或特定比例获得收益的扶贫项目。目前已有四川、湖南、湖北

4、、贵州、广西、黑龙江、陕西等省份开展“资产收益扶贫”制度探索。扶贫报告介绍，涉农资金虽然从总体上促进了农业、农村的发展，但具有支出结构偏差和整体利用效益不高的特点;财政扶贫专项资金和项目也存在瞄准偏离和精英俘获的困境。因此，如何统筹使用涉农资金和财政专项扶贫资金，服务于中央的精准扶贫战略，瞄准贫困人口，让贫困人口真正受益，需要在实践中探索新的扶贫开发模式。资产收益扶贫即是在此背景下探索的新方式之一。资产收益扶贫是扶贫开发新模式，目前各地在实践中零星探索，还没有固定的模式。有学者以资产入股合作社为例，认为资产收益扶贫有三种办法：一是将投入合作社的国家财政专项资金和其他涉农资金，全部或部分量化给被

5、识别的贫困农户，贫困农户享有资产产生的收益;二是鼓励合作社积极承担起社会扶贫的责任，将以往财政资金产生的收益或自有资金拿出来，以配股、捐股等形式保证其享有获得相应资产收益的权利;三是鼓励丧失劳动能力和自身耕作效率低的贫困农户将土地托管流转或以入股的形式交由合作社统一经营，贫困户获得相应的资产收益，带动贫困农户增收。2016 年，广西壮族自治区出台的广西脱贫攻坚探索资产收益扶贫操作指南，将资产收益扶贫的模式划分为公共自然资源入股收益模式、农户和村集体自有资源或权益入股模式、财政专项扶贫资金入股经营的模式、财政扶贫资金实施的项目形成资产交由主体经营的模式与扶贫小额信贷资金入股经营的模式。扶贫报告称

6、，财政资金入股收益扶贫中，产权、股权和收益分配机制直接影响到贫困村和贫困户的直接利益。例如，黑龙江省要求专项扶贫资金补助建设项目形成的固定资产，按投资比例确定资产份额;扶贫部分的资产所有权归贫困村集体;经营权归新型农业经营主体，盈余分配权归贫困户和新型主体。贫困户稳定脱贫后，盈余分配权归村集体和新型主体。湖南省郴州市第一个资产收益扶贫项目嘉禾县扶贫产业园采取“公司+基地+贫困户”的运作模式，收益分配方式为贫困户占收益的 65%，合作社占收益的 25%，贫困村占收益的 10%。此外，一些地方也出台了类似的政策。例如，湖北省在精准扶贫中要求探索建立扶贫资源资本化投入机制，推行农村资源变股权、资金变

7、股金、农民变股民的改革试点，开展农村土地经营承包权、村民住房财产权、集体建设用地使用权、林权抵押试点。鼓励贫困户按照量化到户、股份合作、保底分红、滚动发展的原则，抱团入股参与企业、合作社生产经营，最大限度释放贫困村贫困户的资产潜能，增加贫困户的资产收益。甘肃省鼓励培育新型农业经营主体，发展家庭农场、专业大户、合作组织和龙头企业，贫困户以土地、资金、设施设备参股等方式兴办农产品(000061,股吧)加工企业，将分散弱小的贫困户纳入现代产业体系，建立健全“利益捆绑、责任共担”的利益联结机制，促进贫困户在参与中增收，在增收中提升自我发展能力。扶贫报告称，就财政专项扶贫资金而言，2016 年补助地方资

8、金规模达到 660.95 亿元，比上年增长 43.4%。中央试点贫困县涉农资金整合，意味着将有更多的资金和资源输入贫困县和贫困村庄。从资产收益扶贫的角度来看，必将有一部分扶贫资金注入农民合作社、企业，也将有部分农户资源入股农民合作社，形成项目资产。为了保证贫困户能够获得相应的股权及收益，中央要求财政专项扶贫资金和其他涉农资金投资形成的资产可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。扶贫报告认为，“这样，扶贫资金和资源将变为公司化的经营实体，这种公司化的倾向和本土的村庄管理交汇在一起，必将对村庄结构和治理机制产生一定的冲击和影响。”扶贫报告同时表示，资产收益扶贫中部分农户通过资源入股会产生一定的经济收益，增加相应的收入，但也可能对部分农户的积极性产生一定的影响。因此，在资产收益扶贫中应该关注如何激发农户的生产积极性和参与性，在产业发展链条中增强利益联结机制。