来自扶贫前线的思考（五）.doc

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1、关于分层施策精准扶贫的几点思考精准扶贫是实现“第一个百年目标全面建成小康社会”的关键所在。2016 年，海南省全年完成标识脱贫 20.0685 万人，净减少贫困人口 19.0421 万人，实现 100 个贫困村脱贫出列。海南脱贫攻坚首战之年取得了明显成效。扶贫关键是精准，目标是到期全部脱贫，长期实现持续发展。如何精准施策，实现脱贫目标，笔者浅谈几点浅见，抛砖引玉。贫困是有国际标准和各国实际标准的。贫困是有国际标准和各国实际标准的。世界银行（2015）将每人每天收入在 1.9 美元以下定义为贫困；中国（2015）贫困线标准为年人均纯收入 2800 元，约每人每天 7.67 元人民币。截至 201

2、5年年底，全国农村建档立卡贫困总人口达 5630 万，海南贫困人口47.7 万。面对有差异性的贫困户，贫困程度是分层次的。扶贫要对各不同层次的贫困户，实施层次适配的精准扶贫，即要找出引发贫困的深层原因，如远离市场、缺乏资金、缺乏劳动能力、缺乏技术、缺乏水源、脱贫意愿不强等原因，并做到因户分层精准施策，找到各个层次的贫困户的有效脱贫途径。精准关键是鉴别扶贫对象要精准、措施到户要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、因村派人要精准和脱贫成效要精准。精准的本质是扶贫的对策与贫困农户的发展层次适配，扶贫措施有效且高效。分层施策，精准扶贫的思路要从“人盯人、人帮人”细化到“不同人，要有不同盯法、不同帮法

3、”上，即落实到“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何扶”等关键问题与对策上。笔者基于对一些贫困户的调研，从贫困户的脱贫能力与意愿角度出发，建议将贫困户划分为 3 个层次，进行分层施策。第一层次为有意愿和有能力脱贫、能配合政府施策的贫困户；第二层次为脱贫意愿不强、政策理解不清，脱贫能力有限的贫困户；第三层次为基本丧失生产能力的贫困户。首先，针对第一层次贫困户，建议由政府部门直接帮扶，责任到人。关键在于听取贫困户脱贫的实际需要，努力做到“一户一策”。避免“一刀切”扶贫，纠正简单化扶贫做法，如发放一些种苗等做法。掌握其发展经济中缺少的主要投入要素，政府及社会各届提供其所需投入要素等生产资料，协助其发展

4、生产，帮助解决产品销路，促进其增收，实现脱贫目标，并保持其发展的持续性。如乐妹村退伍军人符某某有强烈的脱贫意愿，有意发展养殖业脱贫致富但又苦于没有启动资金时，海南大学表态帮忙解决启动资金短缺问题，提前支付 20000 元家禽订购款给他作为创业基金，支持其创业脱贫致富。其次，针对第二层次贫困户，建议政府帮扶责任人找到能有效影响这些贫困户的核心人物，并与这些能影响贫困户的关键群体研讨，制订这一层次贫困户的扶贫对策。通过“政府责任人+影响人”对贫困户进行思想扶贫，宣讲引导等改变其生存发展理念，形成强烈的脱贫意识和内在的动力。如通过医生体检服务，提出生活方式改进方案，鼓励少饮酒、多劳动、促健康的良性生

5、活方式；通过脱贫成功者，帮助其树立脱贫信心，等等。最后，在实际扶贫过程中，形成“政府帮扶责任人 + 影响人 + 贫困户”三方全程扶贫的对接机制，实时监控扶贫最终效果。这一扶贫建议的目的，是通过具备一定影响力的亲人或族人教育、示范与监督，减少脱贫过程中的交易费用和矛盾摩擦，提高扶贫实际效果。再次，针对第三层次贫困户，建议成立帮扶小组，采取救助式扶贫措施，直接帮助这一层次的贫困户脱贫，即兜底扶贫，直接资助或提供有固定报酬的就业机会等。同时，根据其农业生产资源的拥有量，建立“帮扶责任人 + 互助组 + 贫困户”的帮扶机制，根据其土地资源量，提供生产资料与技术服务，协助其组织生产，帮助其销售农产品增加

6、收益，体现国家关怀和社会关爱。如乐妹村罗某某一家 4 口，户主半边身躯瘫痪，妻子体弱，还有两个不到 7 岁的孩子，属于基本丧失生产能力的贫困户。在第一书记的帮扶下，为全家办理了低保，进行了危房改造，实现了两不愁三保障。2017 年准备通过公司+农户模式，在房子周围养花，逐步提高其生活质量。扶贫工作是针对贫困户发展经济的系统工程，是一项长期发展的任务，需要不断巩固和改进。可建立扶贫定期报告制度，准确掌握脱贫动态。加强帮扶责任人、中间人、贫困户之间的定期交流，不断总结和推广成效明显的扶贫思路与办法。畅通反馈改进机制，有效改进扶贫工作不足之处，提高扶贫效率。同时，建议将持续发展理念融入扶贫工作全过程

7、中。第一，长期对贫困户进行思想帮扶，让其有持续发展致富的欲望；第二，建立健全的农产品生产体系，令农产品供给能力持续不断增强；第三，完善农产品营销体系，促进农产品持续增收；第四，构建针对贫困户的可持续的社会保障体系，防止因病因灾返贫，助贫困群众共享国家深化改革发展带来的一系列成果。作者：傅国华、 李春精准扶贫需创新扶贫模式进入“十三五”规划新时期以来，随着中国经济转型，改革全面深化，经济步入中高速增长的“新常态”。未来中国的进一步减贫工作将受到更大压力和挑战，如何让改革发展的成果更好地惠及贫困人口，进一步消除绝对贫困，扫除全面建成小康社会最大障碍，是未来中国亟需面对的严峻课题。在此情况下，习近平

8、总书记提出了“精准扶贫”的战略目标。2016 年 7 月 20 日召开的东西部扶贫协作座谈会上，习近平总书记指出，“扶贫开发到了攻克堡垒的最后阶段”，为 2020 年实现所有贫困地区和贫困人口共同迈入全面小康社会发出了动员令。【精准扶贫专家谈精准扶贫专家谈】精准扶贫需创新扶贫模式精准扶贫需创新扶贫模式我国国土面积辽阔，各地区在贫困问题上各有特点，现行模式下，仅仅依靠救济式扶贫不能彻底改变贫困人口的处境，要处理好经济开发扶贫与社会救助政策扶贫的关系，明确最低生活保障是消除绝对贫困现象的“兜底性”制度安排，而扶贫开发则要侧重帮助有“造血”功能的贫困人口提高发展能力，实现脱贫致富。“一刀切”的扶贫政

9、策并不能满足所有地区的政策需求，需要多角度，多领域探讨扶贫模式，因地制宜扶贫，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，发挥各地扶贫的“十八般武艺”。在“精准扶贫”实践中，下面的扶贫模式是行之有效的。“互联网互联网+扶贫扶贫”。 互联网的应用和大数据时代的来临为精准扶贫提供了一个新的契机，互联网与大数据的应用一方面为精准识别提供了解决方案，另一方面也是贫困地区产业发展的有效工具。扶贫工作的动态监管是一个难题，现在可以依据互联网和大数据实施有效的监管，通过建立扶贫信息大数据库，实现扶贫信息的全程信息化管理。这个扶贫信息大数据库不仅仅是对贫困人口的录入和建档，还可以进一步对数据背后的有用信息进

10、行提取和分析，及时掌握贫困人口的变化情况，也为进一步了解扶贫工作、开展扶贫研究奠定了基础。“电商扶贫电商扶贫”。电商扶贫是“精准扶贫十大工程”之一。依托互联网开展电商扶贫，汇聚扶贫资金，动员公益组织参与扶贫，为贫困地区农户打开的一条致富之门。随着农村电商的不断发展壮大，产业链的不断完善，发展电商可以让农民通过在网上销售产品来提高收入，带动诸如农业、手工业、物流、网店服务等相关行业以及餐饮、住宿、旅游等服务业的发展，为村民提供就业机会和创业机会。特别是为偏远闭塞的贫困村打开进入市场的大门，电商具有显著的效果。从近年的发展来看，电商扶贫不仅能够扶贫，更有利于精准扶贫战略的真正落实。“绿色生态扶贫绿

11、色生态扶贫”。我国的贫困地区大多生态环境脆弱，其中集中连片特困地区大多生态环境恶劣，自然资源紧张或是人口数量超过了自然环境所能承载的范围，存在人地关系紧张问题。生态脆弱的贫困地区探索生态脱贫新路子，用生态扶贫带动精准扶贫，从开发式扶贫转向保障式扶贫。这些贫困地区在增加农户经营性收入的同时，通过生态补偿、生态保育制度增加农户转移性收入，通过区域特色的生态修复、生态农业、生态旅游实现减贫脱贫和生态文明建设的“双赢”局面。还有些地方雇用农民做森林养护员，由地方财政按月给农民发工资，使农民成为森林的守护者。“特色产业扶贫特色产业扶贫”。贫困地区人口外流、进城务工现象较为普遍，主要原因是这些地区经济落后

12、，产业缺乏，而小规模的农产品收入微薄，以至于一些贫困地区空心化，陷入贫困的缪尔达尔循环累积因果链。因而，鼓励贫困地区引入、培育特色优势产业，充分利用好贫困地区的自然禀赋，发展果蔬、中药材种植加工、畜禽养殖等产业，通过加大实施种养补贴力度，减轻贫困户的经济负担。“资产收益扶贫资产收益扶贫”。拓展农村贫困人群的增收渠道，是实施“精准扶贫”的重要途径。资产收益扶贫是在不改变扶贫资金用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户。这些资产可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营，通过

13、强化监督管理，明确资产运营方对财政资金形成资产的保值增值责任，建立健全收益分配机制，确保资产收益及时回馈持股贫困户。支持农民合作社和其他经营主体通过土地托管、牲畜托养和吸收农民土地经营权入股等方式，带动贫困户增收。总之，贫困不仅是物质贫困，思想贫困也是贫困的重要因素。“扶贫先要扶志”、“治贫先治愚”， 由单纯的“输血”到既“输血”又“造血”，是习近平总书记“精准扶贫”思想的重要内涵。真正意义上的脱贫，是让贫困主体能够真正进入市场，具有持续不断从市场获取财富的能力，并在市场经济发展中能够平等分享市场积累的成果，成为市场主体的一部分。作者：中国人民大学经济学院 孙久文 唐泽地扶贫六大问题 建议民企

14、参与精准扶贫正在召开的海南省“两会”上，民建海南省委的提案指出了海南扶贫工作中存在的六大问题，建议民营企业参与精准扶贫。民建海南省委的调研中指出，海南的扶贫工作对贫困人口识别不够精准，个别贫困户并不贫困。另一种是县市及乡镇村为多争取扶贫项目及扶贫资金，以控制数填报贫困人口，非贫困户进入建档立卡贫困农户系统。而真正贫穷的农户却没有被纳入贫困户，导致在村里群众意见很大，下村总能听到他们哭诉的声音。出现了群众争当贫困户的现象。出现了群众争当贫困户的现象。由于国家对贫困户的帮扶措施较为全面，力度加大，特别涉及产业、教育、危房改造、医疗等项目全部得到帮扶，贫困户得到的实惠大大增加，农户看到了当贫困户获得

15、的政策收益远远大于自己辛勤劳动一整年的收入，因此很多农户出现心理不平衡，所以涌现出一部分农户争当贫困户的现象。比如个别村委会一次性报送 80 多个申请为贫困户的农户名单。因因“满意度满意度”引发的问题突出。引发的问题突出。在帮扶工作中发现有些贫困户以“满意度”作为资本，要求帮扶责任人满足自己不合理的要求。比如有一个贫困户，帮扶责任人在台风灾后去看望慰问，给了 1000 元慰问金，可是贫困户竟要开口要 2000 元；还有一个贫困户，要求帮扶责任人买花生油不能买调和油，想吃鸭肉、猪脚就叫帮扶责任人买，这些例子普遍存在。贫困户不如实反映自己的收入状况很普遍。贫困户不如实反映自己的收入状况很普遍。这个

16、问题在调查和帮扶工作过程中较为突显，由于调查时间短，调查手段有限，调查组能得到的信息往往很局限性很大。农户往往为了得到“贫困户”的好处，隐瞒自己的真实生活生产收入，如在外打工的子女，都说是打零工，一个月只有几百元的收入，而且不提供在外打工的单位、地址和电话。在家打零工的农户，都说没有收入，都是靠借钱度日等。扶贫项目及资金使用不精准的问题依然存在。扶贫项目及资金使用不精准的问题依然存在。一些县市、乡镇领导及扶贫工作人员，未能及时转变思想观念，仍存在惯性思维，打“擦边球”，将扶贫资金投向城镇基础设施建设及招商引资企业上去了。只重视扶贫项目争取，轻扶贫项目实施。只重视扶贫项目争取，轻扶贫项目实施。对

17、整合财政资金用于扶贫的态度不统一，统筹财政资金用于扶贫工作进展较慢。扶贫资金结余数额较大，资金未能发挥应有的效益。其一是市县、乡镇部门之间协调不力；其二是市县、乡镇个别主管部门整合资金实施精准扶贫的负面清单规定失当，难以做到将资金整合用于精准扶贫项目支出；三是对财政资金用于精准扶贫缺乏积极性和主动性，对精准扶贫的资金需求配合不力。民建海南省委的提案中建议，民营企业参与精准扶贫，可以给贫困地区带来资金、技术、管理等先进生产力和先进理念，为贫困地区营造商品生产、市场经济氛围，帮助贫困群众转变发展观念，从根本上激发内生动力和发展活力。提案中认为，现在的贫困户，除了残疾、大病和多子女读书引起的贫困，剩

18、下的有不少是好吃懒做的贫困户，这些贫困户普遍存在不思进取“等靠要”的思想，是在等着政府救济。相比内地而言，海南的自然条件和交通条件不差，贫困的根子在教育，扶贫要注重扶智力、扶志气，转变观念，勤劳致富。对海南农村而言，改变贫困群众的“等靠要”思想，增强脱贫致富的内生动力，是脱贫攻坚战的一大难点。脱贫攻坚最根本的是要充分调动和提高群众发展致富的内生动力。脱贫攻坚最根本的是要充分调动和提高群众发展致富的内生动力。非公有制企业借助人才优势，整合社会各方力量和资源，把精准的要求贯穿到帮扶工作的全过程，同时开展实用技术、生产技能、经营管理等技能培训，提高贫困户自我发展能力，帮助结对村群众更新生产生活观念，提高生产技能和生活质量，能确保中央和省委的各项扶贫政策与部署落地生根、取得实效。