云南省土地利用总体规划（2006-2020年）.doc

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1、云南省土地利用总体规划（2006-2020年） 文本云南省土地利用总体规划（2006-2020年）（送审稿）云南省人民政府二九年九月107云南省国土资源调查和规划修编领导小组组 长： 刘 平副 组 长： 张耀武 王俊强成员：省发展和改革委员会 李承宗 徐 东省财政厅 陈秋生 强清泉省国土资源厅 林耘埜 胡 珀省住房与城乡建设厅 罗应光 刘 学省交通运输厅 吴卫平 赵光曾省农业厅 汤克仁 杜建辉省林业厅 王德祥 王恩庆省水利厅 李 林 傅 骅省人口和计划生育委员会 李善荣 吴 宏省环保厅 杨志强 周 波省统计局 李灿光 陆 浩省移民局 杨灿章 李世明云南省土地利用总体规划（2006-2020）编

2、制委员会总 编：秦光荣主 编：刘 平副 主 编：张耀武 王俊强执 行 主 编：林耘埜执行副主编：杜筑华 李连举 褚中志 余蕴祥 艾远津吴国润 何祝平 陈 刚 胡 珀编 委：胡 珀 马家龙 陈忠松 庄 洁 张其镔 华红生 赵乔贵 耿 弘 柴万宏 周开颜 刘语旺 余 忠 邹 忠 尚 彦 吴乔峰 车学文 张雪岭 聂承伍 王东锋 刘红卫 姜锦云 李建永 陈 俊 张 力 陆宣合编 制 人 员：胡 珀 张雪岭 陈 俊 张 力 赵俊三王经培 严泰来 杨子生 王金亮 吴启焰张 洪 付保红 余建新 黄晓霞 苏远利章正军 徐凝晖 马天泽 张 钒 何 涛周亚丽 孔 丹 吴晓伟 赵生恩 韩宏伟黄 文 孙静聪 杨宏瑞

3、武秋娟目 录第一章 总则1一、规划依据1二、规划期限3三、规划范围3四、规划基础数据3第二章 规划背景5一、区位与资源状况5二、经济社会发展状况6三、土地利用现状7四、上轮规划实施情况8五、土地利用特点16六、机遇与挑战19第三章 指导思想和原则24一、指导思想24二、规划原则27第四章 土地利用战略与政策导向29一、经济社会发展战略与土地利用功能定位29二、土地利用战略37三、规划目标39四、保护和合理利用农用地41五、节约集约利用建设用地46六、协调土地利用与生态建设50第五章 土地利用结构调整方案54一、土地利用结构调整54二、农用地结构调整55三、建设用地结构调整56第六章 土地利用布

4、局优化方案58一、耕地和基本农田布局58二、城镇布局59三、土地整理复垦开发布局60四、跨州市土地利用协调62第七章 土地利用区域调控65一、区域划分65二、区域土地利用调控70三、主体功能区土地利用管理78第八章 重大计划与工程安排81一、区域统筹和综合改革试验区81二、兴边富民工程84三、中低产田改造工程85四、建设用地整理工程86五、土地整理复垦开发工程87六、土地生态整治工程89七、基础设施建设工程90第九章 规划实施保障93一、完善法制措施93二、健全行政措施94三、强化经济措施97四、加强技术措施100五、完善监督机制102六、创新规划体制103附表106附表1 规划目标指标表10

5、6附表2 2005年土地利用现状表107附表3 土地利用结构调整表108附表4 耕地保有量与基本农田保护任务表109附表5 建设用地规划控制表110附表6 新增建设用地及耕地占补计划表111附表7 土地整治计划表112附表8 耕地补充指标表113附表9 园地指标表114附表10 林地指标表115附表11 牧草地指标表116附表12 部分限制/禁止开发区简表117附表13 各分区土地利用现状表（2005年）118附表14 各分区土地利用指标表（2010年）119附表15 各分区土地利用指标表（2020年）120附表16 省级以上重点建设项目规划用地表121 第一章 总则为深入实践科学发展观，实现

6、全面建设小康社会的宏伟目标，贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，进一步加强耕地保护，统筹安排各业各类用地，优化土地利用结构和布局，提高土地节约集约利用水平，促进土地资源的可持续利用，根据中华人民共和国土地管理法等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，按照国务院的统一部署和云南省委、省人民政府的统一安排，依据全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）（以下简称纲要）与云南省经济社会发展总体部署和目标任务，在云南省土地利用总体规划（2006-2020年）大纲的基础上，编制云南省土地利用总体规划（2006-2020年）（以下简称规划或本规划）。一、规划依据（一）法律法规1

7、、中华人民共和国土地管理法；2、中华人民共和国土地管理法实施条例；3、基本农田保护条例；4、云南省土地管理条例；5、云南省基本农田保护条例。（二）规划修编规范性文件1、国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）；2、国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（国办发200532号）；3、土地利用总体规划审查办法；4、省级土地利用总体规划编制要点；5、省级土地利用总体规划技术指南。（三）相关规划1、全国土地利用总体规划（2006-2020年）纲要；2、云南省土地利用总体规划（2006-2020年）大纲；3、西部大开发“十一五”规划；4、云南省国民经济

8、和社会发展第十一个五年规划纲要；5、云南省主体功能区规划；6、云南省城镇体系规划；7、云南省土地利用总体规划（1997-2010年）；8、云南省土地开发整理规划（2001-2010年）；9、云南省生态功能区规划；10、其他相关的规划和计划。（四）规划前期专题研究报告1、云南省土地利用现状研究（“四查清、四对照”专题）；2、云南省土地利用总体规划实施评价；3、云南省土地利用战略研究；4、云南省耕地和基本农田保护研究；5、云南省节约与集约利用土地研究；6、云南省优化城乡用地结构和布局研究；7、云南省统筹区域土地利用研究；8、云南省协调土地利用与生态建设研究；9、云南省土地利用规划实施保障措施研究。

9、二、规划期限本规划以2005年为规划基期，以2020年为规划目标年，其中2010年为规划近期目标年。三、规划范围规划范围为云南省行政辖区内的所有土地，共辖8个设区的市、8个少数民族自治州，129个县市区，土地总面积3831.94万公顷（57479.10万亩）。四、规划基础数据土地利用基期数据：根据国土资源部统一要求。采用云南省2005年土地利用现状变更调查数据，与纲要中云南省基期数据一致，并按照规划土地利用分类标准进行数据转换。1996-2005年国民经济状况数据：使用云南省统计年鉴数据。国民经济和社会发展规划的主要指标：采用云南省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要数据和云南省发展改革委员

10、会提供的数据。其它基础数据：使用各相关部门、行业提供的数据。第二章 规划背景一、区位与资源状况云南省地处我国西南边疆，位于东亚大陆、中南半岛和南亚次大陆的结合部，是国家西南部重要门户。从云南向东可与珠三角、长三角经济圈相连；向南延伸，可直达东南亚；向北可通向四川和中国内陆腹地；向西可经缅甸通向印度洋、连接中东，地理区位优势明显。近年来，云南省积极推进中国通往东南亚和南亚地区国际大通道的建设，连通中国内地和通向周边国家的公路、铁路日趋完善，通往印度洋沿岸的中缅陆水联运通道建设也在稳步推进，云南在我国对东亚、东南亚、南亚大开放中的交通枢纽地位进一步突显。全省地势西北高、东南低，自北向南呈阶梯状逐渐

11、下降。海拔高低差异很大，省内最高海拔6740米；最低海拔76.4米。地处低纬度高原，季风气候极为明显，且形成独特的立体气候类型；气候的区域差异和垂直变化十分明显；年温差小，日温差大；降水充足，干湿季节分明；无霜期长，光照充足。云南动植物资源品种、类型的拥有量和占全国的比重均名列前茅，有“植物王国”、“动物王国”之称。云南矿产资源总量大、矿种全、矿种综合配套、共生伴生矿品种多，水能资源蕴藏量高、开发潜力巨大，具有极高利用价值，可建成我国最大的矿电结合基地、能源基地和重要的有色金属基地。云南拥有壮美多姿的自然风光和古朴浓郁的民族风情，旅游资源在全国乃至世界都独树一帜。二、经济社会发展状况云南少数民

12、族众多，是西部欠发达省份之一。2005年云南省地区生产总值（GDP）完成3472.89亿元，三次产业结构为18.9：41.7：39.4。人均GDP为7833元，跃上人均900美元新台阶。但与其他省市相比，尤其是与东部省市相比，云南省经济发展仍处于较落后的位置。2005年云南省GDP占全国GDP的1.90%，在全国31个省市区中居第二十三位；2005年云南省人均GDP远低于全国平均水平（14040元/人），在全国31个省市区中居倒数第三位。全省2005年农业总产值1068.6亿元，占全国农业总产值（39450.9亿元）的2.71%，在全国31个省市区中居第十六位；2005年云南省农民人均纯收入仅

13、2041.79元/人，远低于全国平均水平（3254.93元/人）。总体上看，云南经济比较落后、道路交通等基础设施建设严重滞后。全省现有10个国家级口岸，8个省级口岸，90多条对外通道；以昆明为中心，从中国内陆地区进入云南的高等级公路有7条，通往周边国家的出境通道有4条，分别是中越、昆曼、中缅和经缅甸至南亚公路。水运出境方面，通过与越南、缅甸和泰国的合作，可建成3条国际陆水联运航道，分别是澜沧江（湄公河）国际水运通道、中越红河水运通道和中缅陆水联运通道。境内外交通网络在云南面向东南亚和南亚地区的开放中发挥了基础性作用，为西南地区乃至全国的对外开放提供了良好的条件。云南在全国处于区位比较优越、资源

14、优势比较明显、经济发展水平相对较低、开发建设滞后的位置。随着西部大开发的逐步推进，规划期间云南省经济社会发展空间很大、机遇难得，同时面临着经济要发展、城市要建设、环境要保护的严峻挑战，对土地利用提出了新的更高的要求。三、土地利用现状云南省土地利用现状使用规划基期数据，即经过地类转换后的2005年土地利用变更调查数据。全省土地总面积3831.94万公顷（57479.10万亩），其中农用地3176.09万公顷（47641.35万亩），占全省土地总面积的82.89%。在农用地中，耕地面积609.44万公顷（9141.60万亩），园地面积82.79万公顷（1241.85万亩），林地面积2212.87万

15、公顷（33193.05万亩），牧草地面积78.30万公顷（1174.50万亩），其它农用地面积192.69万公顷（2890.35万亩）。建设用地77.53万公顷（1162.95万亩），占全省土地总面积的2.02%。在建设用地中，城乡建设用地面积56.55万公顷（848.25万亩），交通水利用地面积17.33万公顷（259.95万亩），其他建设用地面积3.65万公顷（54.75万亩）。未利用地共578.31万公顷（8674.65万亩），占全省土地总面积的15.09%。全省及各州市2005年的土地利用现状数据见附表2。2005年各主要地类土地分布情况见专栏1。专栏1 2005年主要地类分布情况农用

16、地面积较大的州市： 普洱（394.31万公顷） 红河（242.18万公顷）文山（237.93万公顷）耕地面积较大的州市：普洱（72.74万公顷） 曲靖（72.71万公顷） 文山（62.90万公顷）耕地面积占土地总面积比例较高的州市：昭通（27.87%） 文山（20.03%） 曲靖（25.16%）建设用地面积较大的州市： 曲靖（10.39万公顷） 昆明（10.32万公顷） 红河（7.25万公顷）建设用地面积占土地总面积比例较高的州市： 昆明（4.91%） 曲靖（3.59%） 玉溪（2.48）未利用地面积较大的州市： 红河（72.38万公顷） 文山（70.39万公顷） 普洱（44.42万公顷）未利

17、用地面积占土地总面积比例较高的州市： 红河（22.49%） 文山（22.41%） 怒江（18.65）四、上轮规划实施情况（一）规划目标实现程度云南省土地利用总体规划（19972010年）确定的全省主要控制指标为：耕地保有量为609.83万公顷（9147.45万亩）；建设用地面积新增14.05万公顷（210.75万亩），其中占用耕地5.60万公顷（84.00万亩）；基本农田保护面积513.70万公顷（7705.50万亩），土地开发整理增加耕地面积20万公顷（300万亩）。表2-1为上轮规划指标与2005年实际指标对比情况分析，其中2005年实际值为云南省2005年土地利用变更调查数据；2005年

18、规划指标采用平均值法，通过上轮规划的基期（1996年）数据和2010年规划指标折算确定。表2-1 云南省上轮土地利用总体规划指标执行情况对比表单位：万公顷指目项1996年2010年规划值2005年预期值2005年实际值耕地保有量642.05609.83621.34609.44林地2179.272360.002295.462212.87建设用地总规模68.5882.6377.9577.53新增建设用地占用耕地5.603.604.11土地整理开发新增耕地2012.8610.63基本农田保护面积513.70508.47（2004年）1、耕地及基本农田保护规模云南省土地利用总体规划（1997-2010

19、年）确定1997-2010年全省耕地净减少量要控制在32.33万公顷（484.95万亩）以内。规划期间耕地减少按平均速度计算，1997-2005年耕地净减少量应控制在20.78万公顷（311.70万亩）以内，建设占用耕地应控制在3.60万公顷（54.00万亩）以内。根据云南省历年土地利用变更调查数据，1997-2005年耕地实际减少32.72万公顷（490.80万亩），耕地减少速度超过规划控制规模。上轮规划确定的全省基本农田保护面积为513.70万公顷（7705.50万亩），根据“四查清、四对照”数据，2004年末基本农田面积为508.47万公顷（7627.05万亩），比2010年规划目标数少

20、5.23万公顷（78.45万亩）。耕地减少量超过规划控制规模的主要原因是规划期内加大了退耕还林的力度，退耕还林总面积24.06万公顷（360.90万亩），占耕地减少总面积的80%。基本农田总计减少7.48万公顷（112.20万亩），基本农田减少的主要原因是生态退耕和自然灾害毁损，生态退耕4.95万公顷（74.25万亩）、自然灾害毁损1.07万公顷（16.05万亩），合计6.02万公顷（90.30万亩），占减少总数的80.52%。1997-2005年全省共补划基本农田2.25万公顷（33.75万亩），高于非农建设占用基本农田面积（0.69万公顷，10.35万亩），做到了补大于占。2、建设用地上轮

21、规划确定1997-2010年建设用地新增14.05万公顷（210.75万亩），其中占用耕地5.60万公顷（84.00万亩）。按年平均新增建设用地和占用耕地速度计算，1997-2005年允许新增建设用地面积9.03万公顷（135.45万亩），允许占用耕地3.60万公顷（54.00万亩）。据云南省2005年土地利用变更调查，1997-2005年实际新增建设用地8.95万公顷（134.25万亩），略低于规划控制指标；实际占用耕地4.11万公顷（61.65万亩），略高于规划控制指标。3、土地整理复垦开发新增耕地面积上轮规划确定1997-2010年间全省土地整理开发新增耕地20万公顷（300万亩），按平

22、均速度计算，1997-2005年应整理开发新增耕地12.86万公顷（192.90万亩），而实际完成量为10.63万公顷（159.45万亩），低于规划控制数。4、生态环境保护目标土地生态环境的优劣状况是土地利用效益的重要体现。规划实施以来，云南省多数地区生态环境有较明显改善，土地利用结构和布局变化没有对生态环境造成明显损害。1996年云南省林地面积2179.27万公顷（32689.05万亩），规划2010年林地面积为2360.00万公顷（35400.00万亩），平均每年林地面积应增加12.05万公顷（180.75万亩）。按平均速度计算，2005年林地面积规划数为2295.46万公顷（34431.

23、90万亩），实际数为2212.87万公顷（33193.05万亩），略低于规划控制数。（二）规划实施的主要成效规划的实施为加强云南省土地利用的宏观调控和计划管理，协调各部门、各产业的用地矛盾，保障全省国民经济可持续发展战略的实施做出了重要贡献。规划实施以来，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用的成效日益显现。1、土地资源配置趋于合理，为经济社会发展起到了保障、护航的重要作用。土地利用总体规划通过指标控制、结构和布局调整对土地资源进行合理配置。土地利用调整与配置有效地保障了基础设施、重点城镇和重点建设用地，促进了全省经济社会快速、全面发展。1997-2005年，全省交通建设用地净增1.

24、92万公顷（28.80万亩），交通设施得到有效改善；水利设施用地净增1.28万公顷（19.20万亩），有力地支持了水利水电项目的建设；居民点及独立工矿用地净增5.75万公顷（86.25万亩），保障了城市化和工业化进程的用地需求。规划期间国民经济的各项指标都有大幅度增长，详见专栏2。专栏2 1996-2005年云南省经济社会发展情况规划实施以来，云南省GDP由1996年的1491.62亿元，提高到2005年的3472.89亿元，增长了132.83%，年均增长9.85%；固定资产投资规模由1996年的448.02亿元，增长到2005年的1755.30亿元，增长291.79%，年均增长16.38%；

25、地方财政收入由1996年的130.01亿元，增长到2005年的312.65亿元，增长140.48%，年均增长10.24%；粮食总产量由1996年的1246.30万吨，增长到2005年的1514.93万吨，增长21.55%，年均增长2.19%；铁路营运里程由1996年的1644千米，增加到2005年的1925千米，增加17.09%，年均增加1.77%。公路通车里程达167637公里，其中高速公路1421公里，二级及以上高等级公路里程4668公里。2、耕地和基本农田保护目标基本实现，建设占用耕地实现补大于占。规划实施期间，耕地保有量和基本农田保护目标基本实现。按照平均速度计算，2005年应实现的耕

26、地保有量目标为621.34万公顷（9320.10万亩），实际保有量面积为609.44万公顷（9141.60万亩），比规划指标低11.90万公顷（178.50万亩）。若扣除期间退耕还林面积24.06万公顷（360.90万亩），应比规划指标高12.16万公顷（182.40万亩）。云南省2010年基本农田保护规模为513.73万公顷（7705.95万亩），2005年全省基本农田实际尚有508.47万公顷（7627.05万亩），比规划指标低5.26万公顷（78.90万亩）。其中生态退耕4.95万公顷（74.25万亩）、自然灾害毁损1.07万公顷（16.05万亩），合计6.02万公顷（90.30万亩），

27、大于基本农田净减少面积，如不考虑退耕和灾毁造成的基本农田减少，规划期间云南省基本农田面积没有降低。1997-2005年，云南省累计建设占用耕地4.11万公顷（61.65万亩），累计整理复垦和开发补充耕地10.63万公顷（159.45万亩），净增耕地6.52万公顷（97.80万亩），实现了耕地的补大于占。全省共补划基本农田2.25万公顷（33.75万亩），高于非农建设占用基本农田面积（0.69万公顷，10.35万亩），做到了补大于占。3、建设用地面积迅速增加的势头得到了有效控制，节约集约用地水平不断提高。1997-2005年，按照过渡地类统计，云南省建设用地面积由68.58万公顷（1028.70

28、万亩）增加到77.53万公顷（1162.95万亩），增加了8.95万公顷（134.25万亩），尚未突破2005年77.95万公顷（1169.25万亩）的预期目标。单位建设用地二三产业增加值从16.87万元/公顷增加到36.15万元/公顷，增长了1.14倍，土地利用效益显著提高，土地集约利用水平有较大提高。4、土地用途管制成效显著，为加强经济社会发展宏观调控发挥了重要作用。规划实施以来，强化了土地用途管制，实施了农用地转用审批和项目用地预审等多项制度，在规划实施、耕地保护、合理用地方面发挥了重要作用。经过对建设项目用地的选址定点、用地规模布局的审查，促进了土地利用计划在空间与数量上的落实和监管。

29、通过行业供地政策的调控，引导产业发展，积极鼓励和支持省内支柱产业、高新技术产业、环保节约产业发展，促进了省内产业结构优化。规划一定程度上遏制了云南省新增建设用地数量、规模盲目扩大及耕地大量减少的势头，土地政策参与宏观调控，充分保障了国民经济的健康发展。5、国土综合整治力度不断加大，有力促进了云南省生态环境质量的总体提高。规划期间云南省积极推进国土综合整治，在生物多样性保护区域（自然保护区、风景名胜区等）、土地石漠化地区、水源涵养区和地质灾害严重区域，开展退耕还林、植树造林、石漠化治理、地质灾害灾点整治、水土保持工程等，努力提高生态环境质量。1997-2005年实现生态退耕22.48万公顷（33

30、7.20万亩），林地面积增加了33.60万公顷（504.00万亩），土地生态退化趋势得到一定控制。（三）规划编制与实施的主要问题1、上轮规划前瞻性和科学性不够。规划对国家宏观经济环境的变化、宏观经济政策的调整及云南省经济社会的超常规、跨越式发展估计不足，对建设用地需求的剧增考虑不充分，对生态环境保护与建设及土地生产条件的改善重视不够，致使规划与经济社会发展所要求的提供全面土地保障尚有一定距离，出现了规划实施与经济社会发展在某些方面不相适应的情况，制约了规划作用的发挥。2、上轮规划刚性有余、弹性不足。上轮规划指标的使用和各类用地布局安排不够科学，在规划中没有预留发展通道，建设用地腾挪余地有限，导

31、致规划实施过程中大量新建项目因不符合规划而无法开工或需要进行规划调整，影响了规划的权威性和可行性。3、建设用地规模和布局不能适应云南省经济社会快速发展需要。1997-2005年云南省城镇化进程加快，规划确定的城镇建设用地指标不足，布局不够合理，在一定程度上不能适应城镇化建设的需要。规划实施期间云南省基础设施建设项目众多，大量水电及交通建设项目没有列入规划，造成规划调整、修改工作难度较大。投资规模逐年递增，原有的建设预留用地不能满足投资需求，成为目前建设用地供需方面的主要矛盾。4、规划设定的耕地保有量、基本农田保护指标不尽合理。在第一次土地利用调查中，云南省存在大量陡坡耕地、轮歇地，耕地总面积虽

32、然较大，但质量较低。1996年全省轮歇地111.31万公顷（1669.65万亩），占当年耕地面积的17.34。规划中确定的耕地保有量、基本农田保护面积按照调查数据确定，指标较高，保护任务较重，只能将部分劣质耕地划入基本农田，耕地和基本农田保护指标与实地情况有较大差别。5、规划实施情况的动态监测缺乏先进技术的支撑。目前云南省对规划实施情况的动态监测主要依靠人力实地调查统计，缺乏先进技术的支撑，用地监控难以保证其可靠性和现势性。6、上轮规划的实施缺乏行之有效的综合手段。规划实施中缺乏有力的综合手段来支持和促进规划目标的实现。目前主要是缺乏规划实施办法、耕地和基本农田保护经济补偿手段和缺乏土地收益转

33、移支付的经济手段。五、土地利用特点（一）土地资源总量较大，但土地利用制约因素较多。云南省土地总面积约占全国陆地总面积的4.10%，居全国第八位，人均土地资源约0.87公顷（12.75亩），高于全国平均水平，人均土地资源相对较多。但云南省为高原山区省份，山中有坝，原中有谷，组合各异，空间分散，高海拔土地和陡坡土地占有较大比重，山地地形严重制约了云南土地利用。全省15度以下的坝子和缓坡、丘陵约8万平方公里（不含水域），约占土地总面积的21%，却是人口、城镇、工矿和耕地分布的主要区域，坝区人均土地资源不足0.2公顷（3.0亩），甚至低于我国一些东部省份，25度以上的陡坡土地占全省土地总面积的近40%

34、，可供建设和耕作的土地相对不足。山地地形造成云南省水土资源空间分布不均，河谷地带、梯田地区存在“田高水低”现象，农田水利建设成本高，滇中地区水资源比较紧张，难以适应经济社会发展的需要。滇东南喀斯特地貌发育较为普遍，是云南省主要的“石漠化”地带，耕地质量较低，裸石、裸岩地面积较大，土地贫瘠，常干旱缺水，土地后备资源相对紧张。（二）气候和土壤类型多样，地质灾害和水土流失较为严重。云南省气候垂直差异十分显著，气候类型多样，包含北热带、南亚热带、中亚热带、北亚热带、南温带、中温带和高原气候区，具有我国从海南岛到东北的各种气候类型；且很多地区呈立体垂直分布。云南土壤类型多样，分属7个土纲、18个土类。受

35、成土环境影响，各土类面积及其分布差异较大。但红壤系列的土地占土地总面积的55.32%，有机质分解较快，土壤肥力和产出能力较低。云南省是我国地质灾害频发的省份之一。全省崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害隐患点多达20多万处。2005年耕地水土流失面积395.87万公顷（5938.05万亩），占耕地总面积的64.96%。1997-2005年因水土流失共计冲毁农田4.75万公顷（71.25万亩），平均每年冲毁农田0.53万公顷（7.95万亩），年均冲毁农田占耕地减少总量的10%以上，部分地区土壤侵蚀、水土流失严重，易遭受滑坡、泥石流等地质灾害威胁，使得农田、草地、森林等自然资源的生产潜力和可再生能力降低以

36、至丧失，城镇、道路及厂矿受灾害威胁，限制了经济社会发展，加剧了人地矛盾。（三）土地利用类型丰富，但分布零散且结构和布局不尽合理。云南省土地资源类型丰富多样，但受到复杂地形结构影响，各类用地分布十分零散，土地利用具有多样化和复杂性的特点。耕地和林地面积较大，优质耕地主要分布于坝区。园地和草地比例较少，由于地形原因，多数零星分布于山地、丘陵、河谷和坝区，与林地和耕地相嵌。林地分布不均衡。云南省境内河流纵横，高原湖泊众多，但水域和湿地面积比例较低。（四）土地垦殖率较低、质量较差且后备资源不足。云南省土地垦殖率为15.90%，但陡坡耕地和劣质耕地比例较大，耕地总体质量较差，林地经济产出率较低，草地有退

37、化趋势，水域污染比较严重。云南耕地开垦潜力已接近临界状态，水土条件的时空不匹配加大了耕地占补平衡的难度。由于山地比重大，有条件开垦的宜农荒地实际上大部分已经开发利用，可开垦的宜农荒地人均仅为0.006公顷（0.09亩），且这部分荒地因水热条件、耕作半径等因素限制，后续开发难度较大。平坝区仅占土地面积的6%，耕地集中，土壤和水热条件较为优越，集约化经营程度高，但人地矛盾尖锐，易整理开发的土地后备资源逐渐减少，补充耕地成本不断增加，非农业建设占用耕地，特别是高产优质耕地的问题突出。山区半山区土地后备资源集中但自然条件普遍较差，开发利用难度大。（五）城镇节约集约用地水平总体较好，但土地开发强度低、节

38、约集约用地水平地区间不平衡。2005年，云南省人均城镇工矿建设用地为102.07平方米/人，低于全国平均水平，但是单位建设用地的投入和产出均较低；建设用地低效使用和闲置、浪费现象仍然存在；城镇工矿用地集约节约水平地区差别较大，人均城镇建设用地最低的为昭通市（51平方米/人），最高的为怒江州（144平方米/人），为前者的2.82倍。全省各地农村居民点布局散乱，利用率低，粗放利用现象严重。2005年，户均农村居民点用地0.05公顷（0.69亩），远大于东部经济发达地区户均0.03公顷（0.45亩）的平均水平。2005年云南省农村居民点仍然存在大量的低效利用土地，达1397.84公顷（20967.6

39、0亩），占全省低效用地面积一半以上。六、机遇与挑战规划期间是云南省经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。全面建设小康社会和经济发展的新形势，以及工业化、信息化、城镇化、国际化、市场化的深入发展，要求充分认识云南省土地利用和管理面临的机遇与挑战。规划期间，云南省将迎来人口高峰、城镇化高峰、工业化高峰以及能源交通等基础设施建设高峰，形成了对用地的巨大刚性需求。（一）机遇1、科学发展观的提出和贯彻落实，为科学合理利用土地奠定了基础。按照科学发展观“五个统筹”的要求，以建设资源节约型、环境友好型社会作为土地规划和管理工作的一个重要战略要求，积极推进土地利用的改革和发展，为科学

40、合理利用土地奠定基础。2、具体落实党的十七届三中全会决定，为统筹城乡土地利用开辟了道路。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，允许多种形式的土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。逐步建立城乡统一的建设用地市场，从严控制城乡建设用地总规模，促进土地管理秩序进入良性循环。3、土地管理和规划相关法规体制的进一步完善，为规范土地管理秩序提供保障。随着经济社会形势和土地管理形式的变化和发展，调整完善相应的体制、机制、法规，

41、在耕地保护、土地利用、地籍管理、规划实施等重点领域，完善相关法律法规、地方法规和配套政策，积极、有序、稳步地推进土地管理制度改革，为规范土地管理秩序提供了保障。4、改革创新的进一步深化，为建立规范的土地管理长效机制提供了动力。通过土地管理制度和规划实施制度创新，建立健全节约集约用地激励机制、基本农田保护补贴机制、废弃建设用地复垦整理机制、城乡建设用地增减挂钩机制，改革征地和补偿机制、农村宅基地管理机制、土地收储和收益分配机制，综合运用市场与行政等手段提高土地利用水平和管理效能，有利于建立健全土地管理长效机制。5、生态文明建设的全面推进，为促进土地可持续利用创造了条件。土地利用要抓住环境效益、生

42、态文明与经济社会文明相结合的历史性新机遇，在未来土地利用中应遵循生态文明的理念，通过用地规模控制和布局优化将土地利用对生态环境的不利影响降到最低，通过扩大林地面积、改善水体环境等措施促进生态环境改善。（二）挑战1、人口增长、经济发展和城镇建设，导致用地需求的刚性增长，供需矛盾加剧。到规划期末的2020年，云南省经济将保持快速增长的势头，预计到2020年，云南省人口将达到5050万左右（含流动人口），人口增长和经济增长必然导致用地需求增长。全面建设小康社会历史阶段与资源瓶颈凸显阶段的不期而遇，进一步加剧了用地矛盾。使土地资源安全的腾挪空间减小，土地管理的难度显著加大。规划期间是云南省快速城镇化时

43、期，预计全省城镇人口将从2005年的1312.90万增加到2020年的2300万，增长75.18%，为满足城镇居民的生产、生活需求，城镇建设用地需求量巨大。但农村居民点整理工作因观念、资金、技术局限，难以在短时间内普遍实施，农村建设用地在一段时间内难有较大幅度下降，城乡建设用地需求继续增加。同时，为把云南构筑成为我国通向东南亚、南亚的桥梁，需大力加强基础设施建设，发展综合交通运输体系。云南省将迎来基础设施建设新高峰，机场、铁路、公路等建设项目众多。由于水资源的时空分布不均，水利工程特别是水库、调水工程建设用地规模较大。以水电、煤炭、石油、天然气为主的能源建设也形成了新的用地需求。2、耕地和基本

44、农田保护形势日趋严峻。云南正处在城镇化和工业化的加速发展阶段，城镇和基础设施建设任务较重，规划期间建设用地将有较大增加。耕地特别是优质耕地主要集中于坝区，耕地保护与城镇化、工业化及基础设施建设对建设用地的刚性需求形成尖锐矛盾。随着建设用地增长，短期内将造成耕地的净减少。由于后备资源不足，耕地补充任务艰巨，确保规划耕地和基本农田指标的困难较大。3、资源分布不均衡，区域发展不平衡，土地利用协调统筹任务艰巨。云南省土地分布的高原特点明显，人口、资源分布不均衡，区域发展不平衡。产业转型、升级和经济发展方式转变，国土开发新格局的形成，对区域土地利用提出了更高的要求。地区间发展的差异以及行业、区域土地利用

45、目标的多元化，使行业、区域土地利用的结构与布局调整和优化难度加大，统筹协调行业、区域土地利用的任务艰巨。4、部分土地资源质量不高，局部土地生态环境较差。云南省农业生产用地质量不高，耕地以顺坡耕作的坡地为主，坡度较大，陡坡耕地占13.14%，优质耕地严重不足；林地总体质量较高，但其中灌木林地、疏林地、未成林幼林地、迹地等低质量残次林地面积较大，约占林地面积的32%；牧草地大多为天然草场，放牧强度过大，草地退化严重。局部地区生态环境破坏和土地退化严重，崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害频繁发生，水土流失较为严重，滇东和滇东南地区石漠化趋势扩大，危及到土地资源的可持续利用。近年来，随着国家和云南省对生态环境的重视，多角度、多方位进行生态修复和治理，生态恶化形势得到一定遏制，但总体局面仍不容乐观。5、土地规划实施取得显著成效，但土地利用制度和管理创新任重道远。云南省土地利用总体规划体系初步建立，土地用途管制已取得明显成绩，建设用地总规模得到有效控制，节约集约用地水平不断提高，土地整理复垦开发力度加大，实现了建设占用耕地的补大于占，促进了生态环境质量的总体提高，规划在经济社会发展宏观调控的作用明显增强，实现了耕地保护和经济发展双促进的目标。但是现行的土地管理和规划实施措施仍不能适应经济社