论我国食品安全行政监管不作为及其法律对策.docx

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1、 原 创 性 声 明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位 的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在在论文中作了明确的说 明。 作者签名： n期： 丨丨 年 I“ 月 u n 本人了解屮鹵大学冇关保留、使用学位论文的规定，即：学校 冇权保留予 :位论文，允许孕位论文被齊阅和借阅；学校可以公布学位 论文的仝部或部分内容，可以采 复印、缩印或其它手段保存学位论 文；学校吋根据 w家或湖南竹有关部门

2、规定送交学位论文。 关于学位论文使用授权说明 摘要 近期， 双汇瘦肉精 事件、 沈阳毒豆芽 事件等重大食品安全亊故接连发 生，牵动着普通民众的神经，也折射出当前我国食品安全监管领域中的监管不作 为乱象。在严峻而又复杂的食品安全形势下，有效整治食品监管领域行政部门的 不作为，已经成为了当前的热点话题。上述两个案例反映了我国食品安全监管行 政不作为的主要表现形式，包括：监管不及时、监管不到位、拒绝监管 .三个方面。 这种监管不作为的违法行为，不仅严重危及人民群众的生命财产安全及国家安 全，而且造成政府职能的缺位，不利于依法行政，损害政府形象及公信力。究其 原因，主要有以下几点：第一，食品安全分段监

3、管模式导致主体缺乏明确性，监 管主体之间协调机制不够畅通；第二，监管部门能力有限，而监管任务繁重；第 三，各监管部门职责权限划分不清，食品安全监管执法领域范 _界定不清；第四， 立法 上行政监符不作为法律责任的规定存在缺陷，司法上主动介入行政监管不作 为而临 W难。 为有效规范食品安全行政监管不作为，保障民众生命健康安全，我 W 应 3枳 极采取以下措施：明确各监赀主体的权力界限、加强监管屯体协调；完轉行政诉 讼制度，发挥司法解决行政权限争议的功能；进一步明确监管部门的作为义务范 以及不作为的法律责任；健全食品安全法律责任追究机制，扩大行政监管不作 为 W 任追究 :K 体的范，在行政贪任追究

4、机制屮引入 W 家公诉人制度，将知怙第 i 人纳入行政 w 仟迫究体制中来，将行政赔偿作为食品安企法律责任的承担形式 之一；加强食品监管队伍迚设、提 A 监符执法能力。 关键词讧品安全，彳 1政监管， +作为，法律对策 I ABSTRACT Recently, there have happened significant food safety incidents one after another, like the incident of Shuanghui clenbuterol-tainted products and poisonous bean sprouts incident

5、in Shenyang, which make the ordinary people nervous and also reflect the administrative nonfeasance of food supervision in our country. It has been a hot topic about how to remedy the administrative departments nonfeasance in the field of food safety supervision in such serious and complex food secu

6、rity situation. The main exhibition forms reflected in the two administrative nonfeasance cases, are listed as the following three aspects: untimely supervision, incomplete supervision and refusing to supervise. These illegal behaviors not only seriously endanger peoples life and property safety and

7、 national security, but also cause the absence of the government function and are harmful to the goverment to carry out its official duties in accordance with the law, thus damaging peoples trust and the image of the government. According to the analysis above. I think there exist the following seve

8、ral reasons: firstly, the model of food safety regulation in subsection leads the principal duties and obligations of administrators unclear and indefinite, which blocks coordination mechanism between the supervision departments; secondly, the regulatory department lacks funds with too many regulato

9、ry objects; thirdly, the responsibility purview division of every regulatory department is not clear, causing the enforcement range of food safety regulatory field equivocal; fourthly, a defect is that administrative nonfeasance is not as the provisions of bearing the legal responsibility, making ju

10、dicial departments proactive intervene in administrative nonfeasance very difficult. In order to remedy administrative nonfeasance of food safety supervision and ensure the safety of peoples life and health, countermeasures are put forward as the followings: 1) to definite the regulatory departments

11、 power range and strengthen coordination between various main departments of supervision: 2) to perfect the administrative litigation system and bring the function into play that the judicial administrative sII nonfeasance; 4) to perfect responsibility system against food safety laws, enlarge the re

12、sponsibility range of main duty officers for the charge of nonfeasance and introduce state prosecutor system in the administrative responsibility mechanism, whoever in the know as the third person to be included in the administrative responsibility system and administrative compensation as one form

13、food to bear food security liabilities; 4) to strengthen the food supervision team construction and improve the supervision enforcement ability. KEY WORDS food safety, nonfeasance, administrative supervision, legal countermeasure in 目录 M I? . I ABSTRACT . II -Jl S . 1 第 -章食品安全行政监管不作为的表现及危害后果 . 4 1.1

14、表现形式 . 4 1.1.1监管不及时 . 4 1.1.2拒绝监管 . 5 1.1.3监管不至 lj位 . 6 1.1.4监管不能 . 6 1.2危害后果 . 7 1.2.1严重危及民众的生命财产安全 . 7 1.2.2不利于依法行政 . 8 1_2.3损害政府形象及公信力 . 8 第二章我国食品安全行政监管不作为的成因分析 . 9 2.1监管主体缺乏明确性 . 9 2.1.1食品安全分段监管模式导致主体缺乏明确性 . 9 2.1.2监管主体之间协调机制不够畅通 . 1 2.2监管能力的不足 . 1 2.2.1监管部门经费不足 . 1 2.2.2监管对象众多 . 11 2.3监管范 M不 .致

15、 . 12 2.3.1食品安全监管执法领域范丨肩界定不清 . 12 2.3.2各监管部门职贵权限划分不浩 . 12 2.4我 _食品监管不作为 H贞机制的缺失 . 13 2.4.1立法上行政监管不作为法汴贞任的规定存住缺陷 . 13 2.4.2司法上主动介入行政监管不作为而临闲难 . 13 2.5地方政府部门利益的驱动 . 14 2.5.1地方政府保护主义盛行 . 14 2.5.2监管部门本位主义使然 . 15 第三章食品安全行政监管不作为的法律对策 . 16 3.1明确各监管主体的权力界限、加强监管主体协调 . 16 3.1.1完善食品安全行政监管权力配置 . 16 3.1.2细化卫生部和食

16、品安全委员会的综合协调职责 . 17 3.2完善行政诉讼制度，发挥司法解决行政权限争议的功能 . 18 3.2.1将抽象行政行为纳入可诉范围 . 18 3.2.2构建机关诉讼机制 . 18 3.3进一步明确监管部门的作为义务范围以及不作为的法律责任 . 19 3.3.1进一步明确监管部门的作为义务范围 . 19 3.3.2进一步明确监管部门不作为的法律责任 . 20 3.4健全食品安全法律责任追究机制 . 20 3.4.1扩大行政监管不作为贵仟追究主体的范围 . 20 3.4.2在行政责任追究机制中引入 W家公诉人制度 . 21 3.4.3将知情第二人纳入行政 任追究体制中来 . 22 3.4

17、.4将行政赔偿作为食品安全法律责任的承袒形式之一 . 22 3.5加强食品监管队伍建设，提高监管执法能力 . 23 3.5.1加大食品安全监管领域的资金投入 . 23 3.5.2统一食品安全标准，述设沒合监管信息共 Y平台 . 24 3.6强化监管部门的独立忭，打破地方保护主义 . 24 3.6.1克服监管部门的木位 .:义 . 24 3.6.2破除地方政府的保护 :义 . 25 会吉 . 26 . 27 $父 W . 3 硕士学位论文 引言 引 两个案件引出的问题 案例一 双汇瘦肉精 事件 2011年 3月 15 R， 在消费者权益保护日这样一个特殊的节日単 i， 央视每周 质量报告播出 健

18、美猪 真相专题节目报道，一石激起千层浪，瘦肉精再次 进入人们的视线。这次事件矛头直指的不是别人，而是有着极高知名度和美誉度 的中国最大的肉食品加工企业 双汇集团。遭到曝光的济源双汇食品有限公司 位于河南省济源市，主要以生猪屠宰加工为主，有自己的连锁店和加盟店。据央 视报道称，济源双汇虽然宣称其产品经过 十八道检验 ，但这些检验中并不包 括瘦肉精的检测。报道还引述猪贩齊复兴的话称，济源双汇名义上不收含瘦肉精 的猪，但其实专要这类猪，因为 出来的肉好 。 2011 年 3月 31円，双汇集团 召开了 万人职工大会 ，董箏长万隆就 瘦肉精事件 向消费者表示歉意，并 公布具体措施以确保食品安全。近 H

19、， 河 南 瘦 肉 精 事 件 第 一 批 被 提 起 公 诉 的 8 名被告人，分别被一审法院以 危险方法危害公共安全罪 和 玩忽职守罪 判 处相应刑罚。 案例二 沈阳毒豆芽 事件 2011年 4月 17 F1， 沈阳市公安局调集瞥力丌展行动，在浑河堡乡下河湾村 查获使用有害非法食品添加剂制成的豆芽 2吨、半成品 8吨。经检测，豆芽中含 有亚硝酸钠、尿素、恩诺沙等冇宵非法食品添加剂。并对四名嫌疑人以销饵有 毒、冇害食品罪刑寧拘留。 4此同时，矜 方顺藤投瓜，共杏获 毐 Ai芽 仙吨， 对 12名非法加工点人员进行了刑拘留。椐了解，嫌疑人之所以这样说事出 冇因，他已经在沈阳加牙 多年，他的黑加

20、工点作 3年前矜被 3地 -家 电视台曝光，但结果不了了之，对他没钉任何影响。 1从根木匕解决 歡 芽 的监管问题，让市民以后能够吃上 放心豆芽 ，沈阳市打假办会同公安、工商、 质监、农委等部 n， 题 会 议 进 行 研 究 。 在 专 题 会 沒 上 ，各个 职能部门各抒 己见，工商、质监、农委等部门均称 不归我管 ，并阐述了各自的现山。 以上两起社会影响广泛的食品安全事件虽然发少在不同的食品部门， 社会各 界对该两起氧件的态度也不一而足，对造成这些事件的拟闪分析也不尽相同，钌 ;舒圣样：瘦肉精泛滥，谁在危害公共安全，每丨丨经济新闻， 201丨年丨丨 j 11 I丨第 4版。 2张国强、

21、仕叨：沈阳公安杏获 40吨 4豆分，各部门均称 M、 0我钤 ，法制 II报， 2011年 4门 20 丨 J第 6版。 Wi 士学位论文 _ _ _ _ ri 人认为 N题是出在基层生产源头上，是生产荇泯灭良如、追求暴利的结果；冇人 认为是企业缺乏自律，缺乏诚信和社会道德感；有人认为足当前我国有关食品安 全的行政监管制度存在着或多或少的缺陷，无法满足有效、及时监管食品生产、 流通、销售等各个环节的安全督杏的需要。毋庸置疑，这些原因的分析都涉及到 了我闺当前食品安全事故频发的部分原因：一方面在 F生产销售企业在高额利润 的刺激下，跨进政府监管、法律惩戒的地雷区，另一方面在于我国当前行政监管 体

22、制存在着不完善的地方，从而导致部分不法分子钻了监管体制的漏洞。 笔者以为，虽然这些都是导致我国不断出现食品安全问题的原因，但这些都 不是最主要的原因。 在笔者看来，导致今年接连出现食品安全危机的最深刻原因 在于 政府部门行政监管的不作为。无论是 双汇瘦肉精 事件还是 沈阳毒 豆芽 事件，在整个过程当中，政府监管部门都负有不可推卸的责任。在经济理 论当中，强调市场在市场经济发展中的基础性作用，依靠市场的自发调节作用来 推动整个经济的发展步伐，而政府部门则充当 一双否不见的双手 ，为市场的 健康发展保驾护航。虽然政府在我 W市场经济中的作用退居其次，但这并不表明 国家政府在经济运行过程当中应当负起

23、的监管职贞，现代国家在为民众提供福利 的同吋，也应当为社会提供 安全保障。 特別足在关系到 15计民生的食品行业， 民众屮存生活所需的食品绝大部分都足经过生产企业的加工而成的，政府部门扯 然不直接参与食品的生产、加工、销售等环节，但是其掌掘强制力这种主要资源。 为了确保生产的食品的质景符合健康食用的要求，政府部门除了 要制定相关食 品健康标准、食品安全法律法规之外，还必须充分运用这种强制力来建立相应的 监管队 f丨 1，实现 从农m到餐桌 的无缝隙监符，这化 3成为政府部门在食品安 全领域应当承担的主耍职 W。 但足，在 双汇瘦肉粘 事件中，我们矜到的不足监竹部门从养奶、流通、 m，、加工、销

24、售等环节严格杣险，看到的足 不检 和 假检 ，石到的足监 管人敁贪污渎职、权钱交从 =在 沈阳毒豆芽 件遭曝光和杳处后，：丨：商、质 检、农委等监管部门本来应当认真、深刻反思自己在监管环节上为什么没有及吋 冇效地预防和发现毒豆芬，丨 )为 n己 的 失 职 而 检 足 ， 在 随 后 丫 彳 开 的 联 介 专题会议上，各个部门为了逃避卩丨己失职的责任而竞相陈述自己的所谓 n押 山 ，并堂而皂之的卢称 不归我竹 ，从而推脱，件 VifB笔 #以为，这样 -起 訂似荒谬的 不归我 11; 反映的不仅仪是监管部门为了逃避 W仃而互相推诿扯皮， r 德 哈 W马斯：作事实规范之间，逭世骏译，二联书店加 年版，第 536贞。 2