政策问题建构研究——基于中国农村社会养老保险政策的验证-王婷.pdf

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1、公共政策瑶睽点圉毹瞧篱攥doi：103782巧issn1006一086320170616政策问题建构研究基于中国农村社会养老保险政策的验证王婷摘要政策问题的建构历经问题感知、问题搜索、问题界定、问题详述四个层次的演化过程。通过问题感知把握问题形成的政治、经济、文化等等方面的政策情境，这些政策情境作用于政策行动者的主观感知，进而产生不同的政策诉求；通过问题搜索，综合不同政策主体的政策诉求以获取元问题；通过问题界定，将元问题进行概念化的分析处理，进而形成实质问题；通过问题详述，对实质问题的价值根源、目标导向、形成机理等进行更详细、更具体的表达，最终确立正式问题。本文以我国农村社会养老保险政策的问题

2、建构过程为研究对象，通过考察问题感知、问题搜索、问题界定、问题详述四个逐级推进的层次，试图揭示我国政策问题建构过程的动态演化和内在机理，以求为政策问题产生的因果关系提供整体分析的研究图景。关键词问题建构；问题感知；问题搜索；问题界定；农村社会养老保险政策中图分类号D035 文献标识码A 文章编号1 0060863(2017)06一009706在政策科学的理论视野中，公共政策问题的界定是政策制定过程的第一步，同时也是整个政策周期动态运行的起点。这是因为公共政策学自诞生之时起就以问题为取向(pmblem硪ented)“公共政策的根本目的在于解决乃至消除社会问题。”国内外诸多学者从不同视角对公共政策

3、问题的建构开展了研究和探讨。Dunn认为“政策分析者失败的原因似乎更多的是因为他们解决了错误的问题，而不是因为找到了解决正确问题的错误方法”，一在此基础上，他提出了政策问题建构的步骤；Dery提出政策问题是人们在社会生活中所觉察和感知到的不一致，通过公共生活，这种不一致有可能得到改善；”oAcko压认为问题情势不是问题，问题就像原子或细胞，在一定程度上是一种主观构成；。41Stone则进一步指出，“在一个问题中的不同方面的行动就好像他们都试图找到真正的原因，但却又总是努力发挥影响以便让他们选择的理念去指导政策。所以，关于因果故事的政策冲突超过了关于事件序列的经验主张。他们是为控制的可能性以及责

4、任的分配而斗争”。”-在国内的相关文献中，张康之、向玉琼对政策问题的研究最为系统，他们深入探讨了政策问题建构的历史轨迹、建构主体、建构模式、建构秩序、符号系统、科学语境、议题网络以及网络空间中的政策问题建构等一系列主题；【6 o钱再见从制度主义、理性主义、精英主义、团体主义、社会建构主义、政策病理学等多重理论视角全方位地考察和分析了公共政策的问题建构；o 7 o杨成虎分析了政策问题构建的内在逻辑和程序步骤；邯1孙萍、许阳探讨了我国政策问题界定的公共性价值取向等等。o总体来看，学界对于政策问题研究的重视程度在不断加强，但立足于中国本土特色的政策问题建构的研究尚不多见，尤其是对于微观行动者的政策叙

5、事更为缺失，而这种以问题为中心、以行动为取向的研究视角对于全面清晰地把握中国公共政策问题的建构过程具有重大意义。因此，立足于微观层面考察中国公共政策问题建构的动态过程就成为本文研究的逻辑起点。本文在借鉴邓恩等学者研究成果的基础上，以我国农村社会养老保险政策问题的建构过程为研究对象，通过考察问题感知、问题搜索、问题界定、问题详述木基金项目：国家社科基金重点项目“农民工回流视角下的农村养老保障研究”(编号：16AGLDl3)；江苏省社会科学院青年项目“科层割视角下的养老保险制度碎片化研究”(编号：QNl615)作者：王婷，南京农业大学公共管理学院博士生，江苏省社会科学院学海编辑部副研究员，南京21

6、00042017年第6期 总第384期 97万方数据固澈圉煎魏篱蒸公共政策四个逐级推进的层次，试图揭示我国政策问题建构过程的动态演化和内在机理，以求为政策问题产生的因果关系提供整体分析的研究图景。需要指出的是，作为中国社会改革与社会政策变迁发展的一个特征性缩影，农村社会养老保险政策与政策问题建构研究具有天然的理论契合性。研究表明，如果要正确认识多变的经济社会状况对于公共政策的影响，并形成相关政策问题的知识积累，正常情况下需要持续研究这一公共政策2040年的发展周期。中国农村社会养老保险政策是中国最早实行社会政策变革的领域之一，针对不同的问题情境，经历了一系列的改革，并且实践中的试点探索仍然在持

7、续推进，具有丰富的实践经验。对中国农村社会养老保险政策问题建构过程展开研究，不仅有助于研究者更全面地把握农村社会养老保险政策问题建构的内在机理，而且有助于由个别上升到一般，可以更加具体地阐述和验证我国公共政策问题建构的一般运行逻辑。一、农村社会养老保险政策的问题感知“政策分析过程并不是始于表达清楚的问题，而是始于漫无边际的焦虑感和刚开始的紧张感”。叫这些漫无边际的焦虑感和刚开始的紧张感不是问题，而是分析者和其他利益相关者感知到的问题情境。政策问题是产生于政策情境之中的，客观真实的政策情境是建构政策问题的前提条件。农村社会养老保险政策问题感知产生于市场经济体制改革的社会情境之中，并广泛渗透于经济

8、、政治、文化、社会等各个领域中。一是国家经济体制改革与经济社会长期可持续发展的经济社会情境。2008年全球金融危机爆发后，国际市场风险加剧，外贸出口难度加大，中国拉动经济增长、调整经济结构的主要力量是扩大内需。而扩大内需，首先面临的问题是解决居民的后顾之忧，“作为免除国民后顾之忧的重要制度安排，养老保险体系的完善程度与居民消费对国民经济增长的贡献率之间呈正相关关系”。如果说扩大内需、提高消费是当前中国经济可持续发展的关键，那么，开发广大的农村消费市场则是扩大内需的关键途径之一，而农村消费市场的拓展前提是构建完善的社会保障制度，规避预期可能出现的风险，解除农民的后顾之忧。因此，农村养老问题不仅仅

9、是一个只涉及部分人群利益的微观问题，而且成为影响国家经济转型整体利益的宏观问题，问题性质的重新定位强化了其在中央决策议程中的重要性地位。二是公平正义背景下公民权利合理配置的政策主体情境。新中国成立后，由于当时生产力发展的需要，国家实施农业发展支持工业积累的“剪刀差”战略，与之相应，在城镇建立实施了一套以终身就业为基础的、由单位直接提供的职工基本养老保险制度体系，而农村社会养老保险建设尚未提上日程。当前，我国城镇企业职工的社会养老保险制度发展已经比较完善，由最初的国企改革的配套建设发展为保障与改善民生的重要制度体系，国家给予了较大力度的财政支持。反观我国农村，由于传统养老模式功能的弱化，农村社会

10、养老保险制度建设仍处于探索之中，制度体系相对发展滞后且不完善，农村养老伴随着老龄化程度的加剧将面临前所未有的风险。因此，强化国家在农村社会养老保险中的角色与地位，加强国家对于农村社会养老保险方面的资源投入与支持力度，对于推动城乡经济社会的协调发展、保障社会的公平正义、维护公民的基本权益，意义重大。三是农村少子老龄化与高龄老龄化叠加的政策对象情境。一方面，中国农村高龄老龄化的程度严重。根据有关统计数据预测，到2025年，我国农村80岁以上的高龄老人将在60岁以上老人数量中占到11，数量总计达到1600万，2050年，农村高龄老人将会达到3700万，这一数量占到农村老人总数量的l4以上，【121而

11、高龄老人劳动力的下降，必然影响传统的土地养老功能。另一方面，计划生育政策导致的少子老龄化效应正在显现。当前农村实施计划生育的父母已经步人老年，只能得到一个或两个子女的赡养，从而进入少子老龄化的时代，在这种背景下，农村青年劳动力在城镇化过程中的迅速转移进一步降低了家庭成员的互助保障水平，必然会对传统的家庭养老带来冲击。四是传统父权制衰落的政策价值情境。在中国传统农业社会推行的小农经济形式中，父权秩序下的农村养老以家庭为基础，能够有效调节家庭的生活秩序与个体行为，保障传统家庭养老模式可持续地稳定发展。然而，在当前少子老龄化的背景下，赡养老人的子女数量大大减少，但农村的养老需求反而随着农村老人平均寿

12、命的增长而不断增强。因此，家庭养老过程出现的“供不应求”关系使子女成为养老供给的稀缺资源，进而代替父母成为家庭网络关系的轴心。再加上市场经济影响下，人们的独立意识、平等意识、民主意识日益增强，不断冲击着传统的父权文化以及“养儿防老”的思想根基，以父权制作为文化基础的传统家族制度的衰落导致农村家庭养老模式不再受到宗法制度的规范与约束。综而观之，在我国经济社会转型的特定政策情境下，一方面农村少子老龄化和高龄老龄化的程度不断提高；另一方面，传统的家庭养老、土地养老、集体养老功能不断弱化，而政府责任体现不足，农民无法获得与城镇居民平等的养老权益保障。因此，我国农村社会养老政策情境处于非均衡状态，这些政

13、策情境作用于利益相关者的主观感知，产生了大量的焦虑与不满的情绪，进而形成了不同的政策诉求。二、农村社会养老保险政策的问题搜索政策问题的感知是政策情境作用于利益相关者的产物，“在现实中，政策问题不是独立的个体，它们是被称为一团糟的整个问题系统的组成部分，即在社会的98 2017年第6期 总第384期万方数据公共政策圈湖氯鹃篱攥不同群体中产生不满的外部条件系统”，【】引宏观上整体把握这些问题就迫切需要进行多渠道的政策问题搜索。搜索问题的“目的不是发现单一的问题，而是发现不同利益相关者的多种问题表达”。41在政策问题的搜索过程中，通过对政策问题产生的多个相关利益主体政策诉求的考察，可以发现多元化、多

14、渠道的问题来源，在此基础上，最终获取相关政策的元问题(即问题的问题)，一个可以界定为包括所有子问题的类问题。政策问题搜索的过程(即获取元问题的过程)主要借助予利益相关者管理工具进行分析，在农村社会养老保险政策中，利益相关者主要包括中央政府、地方政府、农民以及农村集体经济组织等。(一)中央政府的政策诉求中央政府对于农村社会养老保险的政策导向经历了从无到有、先试点探索后规范设计的变迁路径。作为农村社会养老保险政策最权威的决策主体，中央政府对于农村社会养老保险的政策诉求主要体现在两个方面，一方面是推进公共服务均等化，构建城乡统筹的社会保障体系，充分调动政策各方主体的积极性，推动政策主体良性互动，从而

15、形成农村社会养老保险政策健康的运行机制；另一方面，引导、规范和约束农村社会养老保险政策行为，建立政策行为遵循的基本准则，提高政策的可及性与有效性，维护稳定和谐的社会秩序。这两方面的政策诉求明确体现在国家农保政策的一系列政策文本中，成为指导政策制定与运行的重要价值导向。但是当前由于国家对于农村养老缺乏统一、规范、完善的政策标准，统筹层次较低，“碎片化”局面凸显，社会养老保险制度的互济性、社会性并没有充分实现，养老资源有限、配置不协调与农民强烈的养老保障需求之间存在一定的矛盾。(二)地方政府的政策诉求“地方政府是中央政府在地方的委托代理人，在执行国家政策的同时力求实现自身利益的最大化，存在一定的政

16、策裁量空间”。H纠地方政府的公共性与自利性形成了其政策诉求的内在矛盾。一方面，作为地方公共利益和公共权力的代表，地方政府的职责之一就是确保所有社会成员平等享有社会保障权，预防、规避、化解农民的养老风险，进而推动地方经济社会的稳定发展。另一方面，随着改革开放以来中央政府放权让利的推行，地方政府逐渐成为一个具有自利倾向的相对独立的利益团体，扮演着管理者与经济人的双重角色。新农保推进过程中，地方政府不仅要承担基础养老金的提高和加发部分的资金支出，也要对参保人的个人账户进行缴费补贴；此外，地方政府还要承担农村社会养老保险经办管理服务的财政支出以及做好新农保与新农合、农村五保供养、农村最低生活保障制度等

17、相关制度的衔接工作，支付各种保障项目的相关补贴。显然，新农保的推行加大了地方财政补贴的压力，“中国自1994年分税制改革后，更多税收集中到中央，在地方财政收入渠道变窄的同时，随着近年来中央出台的惠民政策连续增多，对地方财政的要求也越来越多”，【16 o这种背景下，地方政府面临自利性价值追求与地方公共权益财政支付风险之间的两难境况。(三)农民的政策诉求作为农村社会养老保险政策的目标群体，农民是该政策最重要的利益相关者之一。工业化、城镇化的进程不断加快，家庭结构的调整、土地资源的减少、老龄人群的增加等等不可预计的、不确定因素骤增，作为个体的农民需要承担的养老风险不断加剧：其一，生产经营权和分配权的

18、变化冲击了传统的养老方式。家庭联产承包责任制的普遍实行导致原来掌握在生产队手里的生产经营权和分配权转移到了生产者自己手中，集体养老转变为家庭养老后，如果子女赡养水平较低甚至不赡养，农民老年人在生活上将会产生比较大的危机。其二，随着城镇化、工业化的发展，土地数量减少的同时出让价格下降，土地效益普遍降低，土地养老保障功能随之弱化，农村老年人往往通过经营副业、压缩日常费用支出等方式应对经济上的拮据和困窘。其三，储蓄能力薄弱难以承担市场化的养老消费。“在空巢老人中，有2059的空巢老人表示愿意或比较愿意未来人住养老机构，与此相反，却有5999的空巢老人表示不愿意或不太愿意入住养老机构。”171统计数据

19、表明，大部分空巢老人对市场化养老具有排斥性，最重要的原因之一在于消费支出过大，经济上难以承担。城镇化过程中，家庭养老、集体养老、土地养老等传统养老功能的弱化使得非正式的农民养老支持网络变得越来越艰难，在国家收缩、家庭养老功能弱化和民间力量发育滞后的情况下，养老保障领域内的福利供给产生的失衡带来了前所未有的农民养老风险。(四)农村集体经济组织的政策诉求农村集体经济组织一直是我国农民的合作互助组织，也是农村社会养老保险政策的相关利益团体之一。随着农村生产经营的单位由集体变为家庭，农村地区的集体经济逐渐虚置、萧条，附加在集体经济基础之上的各种保障功能，包括农村养老保障逐渐失去了集体的经济基础，这种背

20、景下，由于缺乏明确的制度规定与实施细则，农村社会养老保险政策中的“集体补助”的承诺兑现也存在一定风险。通过考察农村社会养老保险政策不同利益相关者的政策诉求，我们可以发现，尽管表现形式各有不同，在当前农村老龄化程度不断严重的情况下，中央政府、地方政府、农民以及农村集体经济组织等相关的利益主体都面临着农村养老风险防控的不确定性，从而构成了农村社会养老保险政策的元问题，这一元问题表明，各个利益相关主体在风险应对过程中始终处于不确定状态，从而揭示“为什么我国农村社会养老保险政策问题不断加剧”这一基本问题的原因所在。2017年第6期 总第384期万方数据圈黼氨骢篱孺殄公共政策三、农村社会养老保险政策的问

21、题界定政策元问题转化为实质问题的过程实际上是通过概念的界定、相关框架条件的分析处理将问题的产生缘由转化为问题的本质界定的过程，解决的是由“为什么”向“是什么”的转变问题。如前所述，农村社会养老保险政策的元问题是相关利益主体都面临着农村养老风险防控的不确定性，那么通过将农村社会养老保险政策问题概念化处理，我们需要继续探索回答的是“农村社会养老保险政策问题究竟是什么”这一基本问题，对于这一问题的界定，实质上也回答了“如何解决养老风险防控的元问题”。根据利益相关者理论，风险的防控必须综合平衡各个利益相关者的利益要求，从本质上来看，这是一个责任划分的问题。因此，转型时期我国农村社会养老保险政策问题的实

22、质可以概括为农村社会养老风险的配置问题。围绕这一问题，不同的政策利益相关者在政策议程设置中进行彼此之间的博弈，以求满足自己的政策偏好，有效规避风险，在此互动过程中实现农村社会养老风险责任承担的合理配置与动态平衡。在单一制国家中，中央政府对于宏观经济、政治、社会、文化等领域的发展运行承担全面责任，基本目标是实现整个国家的经济发展、社会和谐与人民幸福。当政策变迁有助于综合国力的增强时，中央政府很大程度上会启动改革核心议程。建国以来，由于中央政府对于农村社会养老保险问题的认知判断不同，农村社会养老风险的配置方案也不断变化。随着改革开放的逐渐深入，尤其是全球金融危机之后经济结构的调整，中央政府对于农村

23、社会养老保险有了新的定位。农村社会养老保险所应对的农民养老风险，不仅关系到农民个体自身的养老生活保障，更关系到农民购买能力的提高、内需的扩大等国家宏观经济结构的调整，关系到新型城镇化的推进和农村社会的稳定和谐等国家宏观社会发展状况。因此可以说，农村养老问题已经超越了农民个体的微观层面，成为影响国家宏观经济社会发展的重要问题，其在政策议程中的重要程度也相应得到提高，这也间接说明了我国养老保险制度改革与经济发展是密切联系、相互促进的，具有“生产性福利”的特征。这一问题的紧迫性与重要性推动了党和政府一系列政策文件的出台。2002年党的十六大报告明确提出，有条件的地方探索建立农村养老保险制度；2007

24、年党的十七大报告提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系这一工作目标；根据这一工作目标，2008年中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定指出贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度；2009年国务院出台了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，对于农村社会养老保险的发展方向、基本原则、筹资模式、基金构成以及政策补贴等问题进行了全方位的规定；2010年颁布的中华人民共和国社会保险法规定“新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合”。至此，国家对于农村社会养老保险风险配置的

25、顶层设计与总体思路已经被清晰地揭示出来，即凝聚各级政府、个人、集体等所有行动主体的力量构建应对农村养老风险的动态平衡机制，实现农村养老的风险分散，最大限度地降低养老风险的强度与规模。中央政府具有启动政策议程的决定权，地方政府由于在信息、资源等方面的优势，对于政策议程的启动，同样具有重要的影响作用。地方政府一方面作为中央政府的下属单位要对上级行政机构负责，但另一方面又是辖区内的行政主管机构，需要对当地的立法机构负责。地方政府作为独立的经济利益主体，往往根据本辖区利益结构，通过选择性的信息供给来影响中央政府的政策议程设置，这既可以表现在当中央政府利益失衡进而委托地方政府进行信息反馈的过程中，又可以

26、表现在当地方政府利益失衡进而主动向中央政府释放直接或者间接的信息过程中。引随着党中央共享发展执政理念的提出、地方政府绩效考评指标的相应调整，民生建设在地方政府的财政支出结构中占比逐渐增大。相对于中央政府，地方政府负责政策的实际执行，与政策对象直接接触，掌握信息、资源等方面的优势，因此，地方政府往往会根据自身掌握的优势与利益结构影响中央政府的决策议程，力求使中央出台的政府符合自身的政策偏好，对于不符合自身利益的政策议题则变相进行阻止。例如，在新农保政策试点过程中，地方政府积极探索，涌现出了一批以北京模式、宝鸡模式、东莞模式、苏州模式等为代表的试点典型。这些探索不仅使部分地方政府在全国范围内率先进

27、行了养老保险的改革试点，带动形成了地方政府间的政策学习与良性福利竞争，而且也对中央政府启动全国范围的农村社会养老保险政策议题形成了驱动动力。尤其是中国地域宽广，各地经济社会发展很不平衡，各个地方政府在探索建立符合本地区特点的农村社会养老保险制度的同时，面临着区域分割、制度衔接的问题。如果这一问题没有得到妥善解决，地方政府将承担缴费不平衡等风险，但地方政府没有权力和能力推动全国范围内的农村社会养老保险政策改革，在政策议程中扮演影响者的角色，利用各种信息、资源优势对中央政府的决策议程产生正面或负面的影响，甚至对中央的决策出台形成倒逼机制。总之，无论是改革的启动，还是改革的持续推进，在农村养老的风险

28、承担中地方政府都发挥着不可或缺的重要作用。养老风险对农民个体来说是每个人都要现实面临的客观存在的风险，这种风险源自于由于客观条件的不确定性而使人们对于未来养老的预测情况与实际情况产生的偏差，从这个层面看，农民养老风险属于个人风险，风险的承担主体应当是个人及其家庭。但是，当100 2017年第6期 总第384期万方数据公共政策代圈黼氟稳篱熙一个社会的老龄化程度日益严重，数以万计的农民个体养老风险汇聚起来后，这种养老风险的属性就发生了变化，不再仅仅是个体风险而是具有社会性与政治性了。然而当这种风险仍然被视为个体风险或者个体危机的形式表现出来时，在经济利益最大化的驱动导向下，风险制造者的反应则是集体

29、沉默。正如贝克所指出的，在利益追求与技术工具的合谋中，民主政治处于失语状态，进而造就了“亚政治”形态风险的制造者并没有承担其本身应有的责任，形成相匹配的风险应对处理机制，而是通过推卸责任使他人沦为风险的牺牲品，形成了所谓的“有组织的不负责任”。钊实践中，面对城乡公共服务的非均等化、老龄化、城镇化等产生的多重不确定的养老风险，农民对于农村社会养老保险制度的迫切诉求可以成为启动政策议程的重要动力。但是，农民在“有组织的不负责任”背景下缺乏合理的利益表达渠道表达自己的诉求并对政策议程施加影响，再加上农民自身信息、资源乃至文化水平的限制，很难向中央政府全面客观地表达自身的诉求进而影响政策议程的启动。在

30、转型社会中，面对宏观经济社会体制改革带来的重重风险，作为弱势群体的农民个体成为承担宏观社会风险的责任主体，显然，这种风险分配与责任承担是非平衡而有失公允的，也是不可持续的。对于农村社会养老风险分配方案的反思与抉择推动了农村社会养老保险制度改革尽快被提上公共政策议程，而其改革的核心内容在于农村社会养老风险责任的合理配置。四、农村社会养老保险政策的问题详述综合问题感知、问题搜索、问题界定不同阶段的研究，我们可以将农村社会养老保险问题详细陈述为：面对社会转型过程中产生的各种农村养老风险，如何根据合理的风险配置价值导向，在平衡中央政府、地方政府、集体经济组织、农民等相关政策主体利益的基础上，公平合理地

31、分配利益相关主体对于养老风险所应承担的责任，并出台相关细则，明确责任主体具体的责任范围、权限要求、行为方式、基本目标等等，以求多层次、多渠道、多样化地分散与化解农村养老风险、实现农村社会和谐发展。农村社会养老保险政策的问题详述包括以下三个层次。第一，政策情境中的问题感知形成了政策问题建构的价值基础。政策问题的界定不是理性主义的技术分析过程，而是主观思想作用于客观问题情境的产物，包含着价值冲突与利益博弈的政治过程，从这个意义上说，政策问题的界定具有主观建构性，政策问题的建构过程就是问题情境的综合考察过程，是对这一情境中问题产生的因果关系的整体分析。农村社会养老保险政策的利益相关者都会立足于自身所

32、处的问题情境提出相关的政策诉求，对于决策者而言，确认政策问题的真正根源，不能仅仅关注任何一种主观陈述，而是需要将政策问题置于整体情境之中，综合考察这一问题产生缘由，进而提取出问题本质的核心要素。因此，农村社会养老保险政策问题是建构在公共基础之上的。通过平衡政策相关者的利益诉求，形成一个能够最大程度上实现公共利益的社会价值分配方案，这是农村社会养老保险政策问题建构的价值基础，也是农村社会养老保险政策问题建构的前提所在。第二，问题搜索获取的元问题成为政策问题建构的目标导向。人口老龄化加速、工业社会发展过程中农村家庭养老和土地保障功能的日益弱化、政府责任缺失等等因素使农民面临着巨大的养老风险，以农民

33、个体危机形式表现出来的养老风险所产生的联动效应直接作用于各个相关的利益主体。在网络化的时代背景中，由于网络中的个体与他人处于共生关系之中，因此是在相互影响和高频互动的状态中开展行动的，农民养老风险的产生缘起与发展趋势都具有流动性和多元性，也将辐射于整个经济社会的发展之中，在这种条件下，对于农村社会养老保险政策问题的建构也将在人们的合作行动中展开。换句话说，农村社会养老保险政策问题的目标导向在予明确农民养老风险防控的主体是农民个体还是以政府为主导的政策相关利益主体。对于这一问题的回答，直接决定了农村社会养老保险政策的本质属性与现实效应。第三，概念化的政策界定揭示了政策问题的实质内涵。在明确农村社

34、会养老保险政策问题价值基础与目标导向的前提下，需要探索回答“农村社会养老保险政策问题究竟是什么”这一基本问题。农村社会养老保险政策问题的核心是如何公平合理地分配相关利益主体对于养老风险所应承担的责任，“基于彼此的差异而开展合作”，叫进而形成共识进入政策议程，明确不同责任主体具体的责任范围、权限要求、行为方式、基本目标等等，并形成制度化、规范化的责任落实机制，在全社会范围内合理分散转移化解农村养老风险。五、结语综上所述，中国农村社会养老保险政策问题的建构历经问题感知、问题搜索、问题界定、问题详述四个层次的演化过程。通过问题感知把握问题形成的政治、经济、文化等等方面的政策情境，这些政策情境作用于政

35、策行动者的主观感知，进而产生不同的政策诉求；通过问题搜索，综合不同政策主体的政策诉求以获取元问题；通过问题界定，将元问题进行概念化的分析处理，进而形成实质问题；通过问题详述，对实质问题的价值根源、目标导向、形成机理等进行更详细、更具体的表达，最终确立正式问题。社会问题正是在问题感知、问题搜索、问题界定、问题详述层层推进的过程中逐步建构成为政策问题的。通过对于农村社会养老保险政策问题建构过程的研究，我们可以发现，政策问题的建构不是理性主义的技术分析过程，而是主观思想作用于客观问题情境的产物，包含着价值冲突与利益博弈的政治过程，从这个意义上说，政策问题的界定具2017年第6期 总第384期 101

36、万方数据固黼煎臻篱攥公共政策有主观建构性，政策问题的建构过程就是问题情境的综合考察过程，是对这一情境中问题产生的因果关系的整体分析。“随着现代化进程的加快，社会转型不断推进，融入经济全球化程度不断加深，中国社会呈现出风险共生的表征。在这样一个历史阶段，各种不确定的风险迫使人们彼此之间的共生共在关系成为国家治理现代化需要首先考虑的问题”，拉刈这种共生共在的关系使得政策问题的建构在整个政策网络空间中呈现出扩散性的特征，即是在相互影响和高频互动的状态中行动的。这种情境下，政策问题的合理建构只有在“去中心化”的结构体系中方能有序展开。本文以中国农村社会养老保险政策为研究对象来分析当代中国政策问题的建构

37、过程。本文的研究成果对子其他政策领域是否具有同样的解释力，其适用性体现在哪些方面?由于篇幅限制，本文尚未展开进一步验证，这既是本文研究的不足之处，也是未来研究的发展方向。囝参考文献1靳永翥，刘强强政策问题源流论：一个发生学的建构逻辑J中国行政管理，2016(8)2美威廉N邓恩公共政策分析导论M谢明、伏燕、朱雪宁译北京：中国人民大学出版社，20113DDeryPr06Zem D咖niion in PoZicy A凡口Zysis上以伽rewe，KS：University Press of Kansas，1 984413RusseU LAckoffRedesig珑ng t危e Fuf“re：A 5如

38、fem 4pproocfo 5bcioZ Pr06如msNew York：Wiley，19745美德博拉斯通政策悖论：政治决策中的艺术(修订版)M顾建光译北京：中国人民大学出版社，20066张康之，向玉琼政策问题建构权的历史演进M上海：上海人民出版社，20167钱再见论多维理论视角中的政策问题构建J学术界，2013(6)8杨成虎论政策问题构建的逻辑与程序J学习与实践，2012(2)9孙萍许阳我国“政策问题界定”公共性取向的现实偏离J行政论坛，2013(1)1 OManin Rein，Sheldon HwhitePDZic，r露酣e口，c五：f可口以DoM玩PoZ毋A眦加括，1977，3(2)1

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41、blem specific撕onIn me pmblem seIlsing stage，we can铲asp tle pohtical，economic，cIdtu】试and otler aspects 0f p01icy sihlationsThese p如cy situaiions act on dle st蛔ective perce曲on of policy actors，so tlep础cy actoIs have di壬ferent policy dem粕dsIn tle pmbl咖searc量ling stage，tlle pohcy唧i11eme舶l协of di珏Ierent p

42、olieysubjects are int嘤即ted to obtain出e meta pmblem111 tle problem defi城tion stage，by aIlalyzing me meta pmblemconceptuay，we can fb珊a substantive problem111 tlle pmblem specification stage，mrough tle more detailedaIld specifie expression to t11e value础西n，tlle goal orien诅tion and the f0瑚ation mech鲫ism

43、 0f tlle substantivepmblem，we caIl ultimately establish a fomlal pI曲lemTlis p印er takes the constmction pmeess of Chinos 11lralsocial endowment insu砌ce poliey pmblems as the research objectOn the basis of the invest逗ation of problemsensing，pmblem searching，pmblem de6nition and probIem specification，w

44、e try to reveaI the dynamicevolution and intemal mechaIlism of the constnlction pmcess 0f China。s policy problems，in order to provide anoverall analysis of the causal relationship of policy pmblemsKeywords严0blem鲫1血g，掣Db】I舢se蛐，严幽如，p玎出l吣pe耐幽，删social朗do啪em缸policyAuthorwang Ting is PhD CaIldidate at Sch00l of Public Administration，Na两ing A酊cuhural uniVersity；and AssociatePmfessor at。Xuehailf Editorial Department，Jiangsu PmVincial Academy of Social SciencesNanjing 210004102 2017年第6期 总第384期万方数据