我国防治外来物种入侵的立法研究_王杰.doc

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1、硕士学位论文 我国防治外来物种入侵的立法研究 硕士研究生：王杰 导师：黄桂琴教授 申请学位级别：硕士 学科、专业：环境与资源保护法学 答辩日期 ：2013 年 6 月 6 日 授予学位单位：石家庄经济学院 石家庄经济学院 2013 年 6 月 3 日 A Dissertation Submitted to Shijiazhuang University of Economics For the Academic Degree of Master of Management A Study on the Invasive Alien Species Legislation of China Ca

2、ndidate： WangJie Supervisor： Huang Guiqin Academic Degree Applied for： Master Specialty ： Environmental and Resources Protection Law School/Department ： Shijiazhuang University of Economics Shijiazhuang University of Economics June, 2013 独创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是我在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢

3、的地方 外，论文中不包含其他人己经发 表或撰写的研究成果，也不包含为获 得石家庄经济学院或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 签名： _ 日期： _ 关于论文使用授权的说明 本人完全了解石家庄经济学院有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校 可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文。 (保密的论文在解密后应遵守此规定） 签名： _ 导师签名： _ 日期： _ 外来物种入侵不仅损害生物多样性，破坏生态平衡，而且阻碍社会经济的

4、可持续 发展，甚至会对人的身体健康造成一定的影响。早在 20 世纪 50 年代，外来物种入侵 的问题就己经引起了部分国家和地区的关注， 1992 年里约热内卢联合国环境与发展大 会之后，外来物种入侵问题在全球范围内引起了广泛的关注，国际社会包括很多国家 开始逐渐有计划的采取行动。这些国际行动推动了我国对外来物种入侵问题的认识， 并逐渐促使我国在法律法规方面采取必要措施，但是，到目前为止，我国对防治外来 物种的入侵还没有一套完善的立法体系，与国外立法发展迅速的国家相比，法律制度 的缺失，势必会造成防治外来物种入侵相关措施的不足。因此，本文通过研宄国际公 约等国际社会所取得的成果以及外国防治外来物

5、种入侵的相关立法，分析我国能够借 鉴的先进经验，构建我国防治外来物种入侵的法律体系，使防治外来物种入侵工作步 入规范化、法制化的轨道。该论文主要包括以下内容： 1. 阐述外来物种入侵的含义。结合国际公约的规定和国外的立法，首先，解释外 来物种及外来入侵物种的法律含义；其次，分析外来物种入侵与生物入侵的关系和相 关概念 的区别，从基本和关键概念界定上保证防治外来物种入侵立法的严谨性。 2. 提出对我国防治外来物种入侵立法理论的思考。分别从防治外来物种入侵立法 的法理学理论基础、生态伦理学理论基础两个方面提出我国防治外来物种入侵立法的 理论依据。 3. 介绍及分析防治外来物种入侵的国际及国外立法发

6、展状况及经验。首先介绍目 前有关防治外来物种入侵的国际公约和其他国际组织的相关行动；其次，介绍欧盟及 欧洲其他国家、美国、日本等国家的法律制度，分析这些国家在防治外来物种入侵立 法方面所具有的特点及在相关法律制度方面所取得的显著成果 。再次，总结国际及国 外立法的经验教训，并提出这些立法与实践活动对我国防治外来物种入侵立法的启 7K 4.通过借鉴国外的先进经验以及结合我国外来物种入侵造成的影响，对我国防治 外来物种入侵立法的构建提出建议。具体从立法目的、法律原则、法律制度、行政监 督管理体制、法律责任体系五个方面进行了分析。 关键词 ：环境法学；外来物种入侵；法律制度；完善与创立 Abstra

7、ct The invasion of alien species, not only does harm to biodiversity and ecological balance, but also blocks the development of the society, expecially, it will have bad impact on human health. As early as in the 1950s, the invasion of alien species problem had attracted the attention of the relevan

8、t countries and regions. In Rio de Janeiro in 1992, after the United Nations Conference on Environment and Development, the invasion of alien species had aroused widespread concern worldwide, and related organizations had begun to take specific actions. Relevant international actions has promoted th

9、e awareness of our country to alien species invasion, and gradually our country has begun to take the necessary measures to build laws and regulations. However, there are not any perfect legislation in prevention and control of alien species invasion for our country now. The absence of the legal sys

10、tem, will inevitably lead to slow actions. Compared with countries with well-developed legislation, it is urgent to build a perfect legislation depended on Chinas national conditions. Therefore, to gain useful experiences for our country by studying the achievements of international community as wel

11、l as legislations to combat the invasion of alien species of foreign countries is the effective method to speed up relevant legislations building, and thereby enabling the control on invasion of alien species into the canonical and legal track. The thesis includes the following points: Specify the n

12、otion of invasion of alien species. Combined with the international conventions and foreign legislation, firstly, to explain the legal meaning of the alien species and the invasion of alien species; Secondly, to analyze the relationship between the invasion of alien species and biological invasions,

13、 and the differences between the concepts, to ensure the preciseness of the prevention of alien species invasion law. Propose the ideas of fighting against the invasion of alien species for our country. Respectively, present the legislation basis of our fight against the invasion of alien species fr

14、om the view of theoretical basis, necessity and feasibility of legislation. Introduce and analyze the development conditions and experiences of the prevention and control of alien species invasion in international legislation. Firstly, to introduce the relevant international conventions and the comb

15、at of relevant international organizations. Secondly, to introduce the legal system of the European Union, other European countries, the United States, Japan and other countries and analyze the remarkable achievements in the legal system of these countries in the prevention and treatment of invasive

16、 alien species, and summarize their experiences. Finally, to propose the revelation of legislation to fighting against the invasion of alien species based on these legislation and practise. Present suggestions combined with the useful experiences of foreign countries and the impact of invasion of al

17、ien species to our country. Keywords: Environmental Law; Invasion of Alien Species; Legal Institutions; Improve and establish m m w . i ABSTRACT . II 第 1 章引言 . -1- 第 2 章防治外来物种入侵的概 述 . -3- 2.1外来入侵物种的概述 . -3- 2丄 1外来物种的含义 . -3- 2丄 2外来入侵物种的含义 . -3- 2丄 3外来物种入侵的原因及危害 . -4- 2.2防治外来物种入侵的概述 . -5- 2.2.1外来物种入侵

18、与生物入侵的关系 . -5- 2.2.2防治外来物种入侵与防止外来物 种入侵的区别 . -6- 2.3我国防治外来物种入侵立法的理论基础 . -6- 2.3.1法理学基础 . -6- 2.3.2生态伦理学基础 . -7- 第 3章国际社会防治外来物种入侵的立法与行动 . -9- 3.1国际公约及相关规定 . -9- 3.1.1生物多样性公约 . -9- 3 丄 2 其 他 相 关 的 国 际 公 约. -10- 3.2国际社会的行动 . -11- 3.2.1防止外来入侵物种导致生物多样性丧失的指南 . -11 - 3.2.2 全 球 入 侵 物 种 项 目. -12- 3.3典型国家及区域立法

19、 . -13- 3.3.1 欧盟及欧洲其他国家的立法. -13- 3.3.2 美国-14- 3.3.3 S 本-15- 3.3.4 澳 大 利 亚. -163.4.2对我国立法内容设计的启示 . -18- 第 4 章我国防治外来物种入侵的立法构想 . -20- 4.1立法目的 . -20- 4.2法律原则 . -21- 4.2.1风险预防原则 . -21- 4.2.2全程控制原则 . -22- 4.2.3谁引进谁治理原则 . -23- 4.2.4信息公开与公众参与原则 . -23- 4.2.5可持续发展原则 . -24- 4.3法律制度 . -25- 4.3.1风险评估制度 . -25- 4.

20、3.2行政许可制度 . -26- 4.3.3跟踪监测制度 . -27- 4.3.4反应处理制度 . -27- 4.3.5清除与控制制度 . -28- 4.4行政监督管理体制 . -28- 4.4.1设置防治外来物种入侵的监督管理机构 . -29- 4.4.2建立和形成防治外来物种入侵的协调机制 . -30- 4.5法律责任 . -31- 4.5.1民事责任 . -31- 4.5.2行政责任 . -32- 4.5.3刑事责任 . -32- 第 5 章结语 . -34- #錢 . -36- _ . -38- . -39- 发表论文和参加科研情况说明 . -40- 第 1 章 引 言 2003 年原

21、国家环保总局与中国科学院联合 公布了首批入侵我国的外来物种名单， 其中共包括 16 种外来入侵物种， 2010 年环境保护部又发布了包括 19 种外来入侵物种 在内的中国第二批外来入侵物种名单，然而名单中的 35种外来入侵物种并不能代表 我国外来物种入侵的现状。根据中国外来入侵物种数据库显示我国入侵物种已达 754 种，每年的经济损失估计达 12亿。外来入侵物种侵夺当地物种的生存空间，进而 破坏了当地的生态系统，给当地的生态环境以及经济利益带来了极大的危害。如 2012 年 3 月 9 日央视新闻“外来物种入侵调查”中报道的己被列入全球 100 种最有危害外 来物 种和中国外来入侵种名单中的，

22、并给我国沿海地带造成了极大危害的大米草。先 前我国对大米草的引进主要是为了沿海除淤、改良土壤、护滩、同岸护堤以及用于生 产饲料和造纸原料等。但是，大米草的繁殖能力极强，草籽随潮漂流，见土扎根，根 系又极其发达，每年以五六倍的速度自然繁殖扩散。大米草疯长，不但侵占沿海滩涂 植物的生长空间，致使大片红树林消亡，而且导致贝类、蟹类、藻类、鱼类等多种生 物室息死亡 破坏了当地生物多样性的发展。另外，还有许多外来入侵物种甚至能危 及人体健康。如三裂叶豚草花粉所引起的“枯草热”，会使过敏体质的人发生哮喘、 打喷嚏、流清水样鼻涕等症状，甚至使体质弱的人因患并发症而导致死亡 2。外来物种 入侵所造成的严峻形势

23、已逐渐引起各界的注意，“第二届国际生物入侵大会”及与其 合并召开的“第四届全国生物入侵大会”也即将于 2013 年在青岛开幕。但是，从法 律角度而言，外来物种入侵的防治尚未有一个完善的法律构架，那么，对缺乏法律法 规保障的外来物种入侵防治的“密切关注”也就仅局限在了研宄领域及部分受入侵影 响严重地区的人员。 目前，我国外来物种入侵防治的法律法规散见于如进出境动植物检疫法、动 物防疫法、国境 卫生检疫法、海洋环境保护法、进出境动植物检疫法实施条例、 国境卫生检疫法实施细则、植物检疫条例、家畜家禽防疫条例、植物检疫条 例实施细则、植物检疫条例实施细则、家畜家禽防疫条例实施细则、农业转基 因生物安全

24、管理条例、陆生野生动物保护实施条例这些法律法规中，然而这些法 外来物种入侵调查 .CCTV 新闻 ,2012年 3 月 9 日 童光法 .我国外来物种入侵的法律防控 J.重庆理工大学学报， 2012,（ 7) :59 律法规不仅 存在着防治领域、防治措施等的局限性，甚至立法目的也不能与我国愈来 愈严峻的环境问题、生态问题相适应，这种法律法规的现状明显不利于外来物种入侵 的防治。因此，有必要健全防治外来物种入侵的法律法规，构建防治外来物种入侵的 法律体系。 针对防治外来物种入侵立法领域存在的问题，诸多学者在其著作和文章中对防治 外来物种入侵的法制建设做过论述。叶义昌在外来物种入侵防治立法探析、严

25、音 莉在外来物种入侵的国际法律管制探析中提出了法律调整的必要性；汪劲、王社 坤、严厚福在其著作抵御外来物种入侵：法律机制模式的比较与 选择中，提出要 制定一部核心的法律，即专门式立法模式，张晔在外来物种入侵防治立法比较研宄 中也认为选择核心式专门立法模式更为适合；科勒尔海因、纳特雷威廉姆斯、弗 朗西斯波荷娜一圭明在全球侵袭物种项目 :法律与制度框架部分著作中指出风险 评估的作用 ， “Review of Non-native Species Legislation and Guidance” 一文中则证明了 对己经建立种群的新外来物种做出快速反应的重要性；王艺在防止外来生物入侵的 法律冲突与法

26、律适用研宄中提出来关于外来生物入侵的民事责任方面的问题 ， Jeffrey A *McNeely 在外来入侵物种问题的人类行为因素 :环球普遍观点与中国现状的联系 中明确指出无意引入者同样也应承担民事责任；王灿发、于文轩在生物安全国际法 导论中对损害赔偿这一问题进行了论述。张清郎在中国生物多样性的刑法保护 中提出了关于外来生物入侵的刑事责任方面的问题。 笔者通过运用实证分析、比较分析等论证方法，介绍了目前在防治外来物种入侵 方面有先进经验的国家的法律法规，以这些法律法规的先进经验结合我国外来物种入 侵的现状，从防治外来物种入侵的法律原 则和行政管理体系进行明确规定，提出防治 外来物种入侵的基本

27、制度，如风险评估制度、行政许可制度、跟踪监测制度、反应处 理制度、清除与控制制度，并通过立法完善相关的法律责任，构架我国防治外来物种 入侵的法律体系。以期通过这些法律制度的实施，清除和控制已入侵的外来物种，预 防可能入侵的物种，从而做到对生物的多样性的保护，维护我国生态环境的平衡。 第 2章防治外来物种入侵的概述 2.1外来入侵物种的概述 概念具有高度的抽象性和概括性，在理论学科的研宄中需要先明确基本概念的含 义，在外来物种入侵防治的法律研宄中主要的概念包括：外来物种、外来入侵物种等。 2.1.1外来物种的含义 由于在生物多样性公约中并没有对外来入侵物种进行定义，世界自然保护同 盟（ IUCN

28、)于 2000 年制定的防止外来入侵物种导致生物多样性丧失的指南中指 出，“外来物种（非本地的、非土著的、外国的、外地的），是指那些出现在其过去或 现在的自然分布范围及扩散潜力以外（即在其自然分布 范围以外或在没有直接或间接 引进或人类照顾之下不会存在）的物种、亚种或以下的分类单元，包括其所有可能存 活、继而繁殖的部分、配子或繁殖体。” 根据生物多样性公约第六次缔约方大会通过的关于预防引进对生态系统、 栖息地或物种构成威胁的外来物种并减轻其影响的指导原则文件中将外来物种定义 为，“过去或现在自然分布区域外引进的物种、亚种以及以下分类群中包含现实可以 生存、繁殖的器官、配偶子、种子、卵、无性繁殖

29、子等”。可见，该定义进一步扩大 了外来物种的范围，表明外来物种的物种类别是没有绝对的界限的。 通过以上 两个文件的定义，可以总结出，第一，外来物种是相对于本地物种而言 的，它是通过人类有意或无意的活动而被引入的，是在单纯的自然力之下难以出现在 本地的一种物种。第二，外来物种是能够在本地存活并继而繁殖的物种。在被引进到 本地但不能生存或繁殖的物种因其不会对一地的生态系统造成损害，所以不在该文的 讨论范围内。 2.1.2外来入侵物种的含义 外来入侵物种在防止外来入侵物种导致生物多样性丧失的指南中被定义为“已 经在自然或半自然生态系统或栖息地中建立了种群，成为改变和威胁本地生 物多样性 的外来物种”

30、。关于预防引进对生态系统、栖息地或物种构成威胁的外来物种并减轻 其影响的指导原则对外来入侵物种的定义是“在外来物种中，当引进或者扩散时能 够威胁生物多样性的物种”。通过两个概念的比较可以看出，后者在前者的基础上强 调了外来入侵物种的危险性。后一概念是对前者的发展。 首先，外来入侵物种属于外来物种，是一种有害的外来物种，它不仅是被人类直 接或间接引进到本地，并且是在本地建立了种群的物种。其次，外来入侵物种不仅在 本地建立了种群，并 且在本地避开了原生态系统中的天敌，在本地生态系统中形成了 自我再生能力，进而生长、发育、繁殖。第三，外来入侵物种因在本地生态系统中超 强的自我再生能力己经或即将会对本

31、地的生态系统、生物多样性带来损害或损害威胁 的可能。 另外，外来入侵物种和外来物种入侵这两个概念在防治外来物种入侵问题领域中 都是被广泛使用的概念，外来入侵物种作为名词是对具有入侵性的外来物种种群的总 括。外来物种入侵则是从动态上阐述了外来物种由引进到入侵，“反客为主”成为危 害物种的过程。在理论界，学者们惯用了“防治外来物种入侵”的概念，所以 ，在本 文选题上，笔者也沿用了这一概念。 2.1.3外来物种入侵的原因及危害 外来物种入侵的方式或途径可以总结为三种：第一，自然入侵，即物种伴随着气 候和地理形态的变化和依靠自身的扩散传播力而进行的迀徙；第二，人为的有意引进， 人类在正常的经济活动中，

32、原为满足农业、林业、渔业生产的需要以及景观美化、生 态环境改造与恢复而引进的物种演变成的入侵物种；第三，人类活动的无意引进，即 物种随着贸易、运输、旅游等人类活动而引进的物种。外来物种通过第一种途径入侵 成功的机会是很小的，构不成真正的威胁。通过人类活动有意的或无意的引进才是造 成外来物种入侵的主要原因。 外来物种入侵的危害也是多方面的，第一，外来入侵物种侵占本地物种的生存空 间，打断原有的生物链条，损害生物多样性，破坏生态平衡。外来入侵物种通过竞争 占据本地物种生态位，抢占本地物种的食物，抑制本地物种的繁殖，甚至直接扼杀本 地物种，导致本地物种种类和数量的减少或灭绝，致使本地生态系统的组成和

33、结构发 生变化，打破生态平衡，破坏生态系统的净化大气、水体和调节气候的功能。第二， 造成巨大的经济损失。如农业杂草挤占粮食作物生存所需的 水、肥，造成粮食作物的 减产；林叶害虫对森林大面积的毁害，这些都直接造成了农林业等的经济损失。又如， 云南湖区由于水产养殖和增殖流放或夹带等原因而引进的外来鱼种，在该地湖泊中凶 猛性鱼类少的优势条件下，这些外来的种群得以很快发展，它们不仅与土著鱼类发生 食物、空间的竞争，而且还大量吞食土著鱼类所产的卵，造成土著鱼类的数量减少甚 至绝迹，严重影响了当地渔业的发展。第三，危害人体健康，如三裂叶豚草花粉所引 起的“枯草热”，会使过敏体质的人发生哮喘、打喷嚏、流 清

34、水样鼻涕等症状，甚至 使体质弱的人因患并发症而导致死亡 3等。 2.2防治外来物种入侵的概述 2.2.1外来物种入侵与生物入侵的关系 “外来物种入侵”这一概念在各国科学界和国际交流中已成为广泛使用的术语， 如在防止外来入侵物种导致生物多样性丧失的指南以及关于预防引进对生态系 统、栖息地或物种构成威胁的外来物种并减轻其影响的指导原则中使用的都是 “invasive alien species”而非 Biological invasion(生物入侵 )。在我国，外来物种入侵 或外来入侵物种也被广泛的使用，如 2003 年原国家环保总局发布了关于加强外来 入侵物种防治工作的通知、关于发布中国第一批外

35、来入侵物种名单的通知， 2010 年环境保护部发布的关于发布中国第二批外来入侵物种名单的通知，中国外来入 侵物种数据库也直接使用了该术语，中国国家生物多样性信息交换所直接使用的也是 外来物种入侵或外来入侵物种。 在“外来物种入侵”这一概念被我国各领域广泛引用的同时，“外来生物入侵”、 “生物入侵”也被广泛的使用。两者之间的关系从 “物种”和“生物”两个概念的差 异性进行分析，防治外来物种入侵是为保护生物多样性，物种的多样性包括“植 物多样性：藻类、地衣、苔藓、蕨类植物、裸子植物、被子植物；动物多样性： 无脊椎动物、昆虫、脊椎动物；微生物多样性：原核微生物、极端环境下的微生 物、病毒、真核微生物

36、” 4，而对于“物种”则没有一个明确的定义；对生物的定义 一般可以从狭义和广义两个方面进行论述，狭义的生物包括动物，植物，微生物。广义 上的“生物是一切具有新陈代的物体。例如，动物，植物，微生物，病毒，甚至细胞， 一片绿叶，一段枝条，活的 心脏，生殖细胞等等” 5。两个概念是否存在种属的关系难 以界定。而对“外来物种入侵”、“外来生物入侵”、“生物入侵”大部分学者则采用了 宽容的态度，认为几者之间是相同的语义。 笔者将我国理论界对个“外来物种入侵”和“生物入侵”的混合运用归因为，早 童光法 .我国外来物种入侵的法律防控 J.重庆理工大学学报， 2012, (7) :59 http:/www.

37、biodiv. gov. cn/dyxxz/200402/t20040226_88575. htm http:/www. baike. com/wiki/%E7%94%9P/ E7%89%A9 期理论界对“生物入侵”的运用与各国及国际社会组织对“外来物种入侵”广泛的运 用对我国概念选择造成的影响。在选题中，笔者沿用了在理论领域和实践中广泛使用 的“外来物种入侵”这一概念。 2.2.2防治外来物种入侵与防止外来物种入侵的区别 根据康熙字典的解释，防治是指“预防 和治疗（疾病、病虫害等）”，防止是 指“防备制止”。可以看出，防止仅是防治外来物种入侵链条上的一个阶段性措施， 并不是系统的完善措施。针

38、对我国目前己有的严峻的环境形势，在外来物种入侵的防 治过程中远不是停留在防止外来物种入侵这一环节，在控制和治理环节也是理论和实 践上需不断完善的部分。因此，不仅要建立和完善防止外来物种入侵的相关制度，如 许可证制度、风险评估等制度，也要建立和完善防治外来物种入侵的防控和治理制度 以及法律责任体系。 2.3我国防治外来物种入侵立法的理论基础 2.3.1法理 学基础 法理学作为法律科学体系的基础理论性学科，它的基本任务在于“解释法的现象 领域的普遍性规律，研宄法的现象领域的宏观性问题” 6。因此，防治外来物种入侵的 环境保护类法律的立法也必须建立在法理学这一学科理论的基础之上。 首先，防治外来物种

39、入侵立法保障了环境权分配的公正。环境权对每个人而言， 应该是无差别分配的，即在某一生态环境中的个体，无论他在年龄、富裕程度、社会 地位、道德品行、工作能力、性别等方面的差别都应享有同样的环境权利，而“正义 只有通过良好的法律才能实现”。 防治外来物种入 侵立法对公正的价值具体表现在：一方面，防治外来物种入侵立 法保障公正。法律通过制定相关的规章制度，从程序上保障环境权分配上的公正。法 律通过确定性、规范性的法律制度，明确环境权利的分配，防止处于环境劣势地位的 公民的环境权利因环境的外部不经济性被侵犯。保障公民公平的参与环境权的分配需 要防治外来物种入侵的立法。另一方面，防治外来物种入侵立法规定

40、了社会主体的权 利和义务。防治外来物种入侵的立法通过对许可证制度的设定，对部分主体在外来物 种引进方面给予了权利，而权利同时意味着义务，因此，未经许可的引进将面临着法 公丕祥 .法理学 M.上海：复 n大学出版社 ,2008. 53 律上的责任。 其次，法律是调整社会关系的行为规范，防治外来物种入侵的立法通过调整、规 范人与人之间的关系、规范个人的行为来分配自然资源和社会资源，保障个体的生存 安全、维系整个社会的发展。法律调整着整个社会的秩序，法律体系的健全程度与一 个社会的文明程度有着正相关的关系，在社会的不断发展过程中，通过立法不断完善 一个文明的法律体系可以制止有害于社会公共利益，妨害社会发展的行为。法律具有 的普 遍性和稳定性要求法律在形式上要更为严格，在评价标准上更统一，同时，法律 又能够通过指引、预测、