我国集中采购与分散采购的模式选择_廖颖林.docx

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1、 China Government Procurement -0廖颖林 作者单位：上海财经大学上海市浦东区政府采购中心 我国集中采购笱 采购的模式选择 一、国际上对集中釆购和分 散釆购的 界定 _ (一）从集中采购向分散采购的发展 趋势。 目前世界各国政府釆购模式主要包 括三种：集中采购、分散采购和适度集中 采购。集中采购，是由一国财政部门或指 定的政府部门负责本级政府的所有采购 事宜。分散釆购，指由各预算单位自己决 定各项采购事宜；适度集中采购，又称为 半集中半分散采购，指财政部门或指定 部门负责一些货物、劳务、工程 （ 主要是 大额合同）的釆购事项，其他则由各支出 单位自行采购。 各国的采

2、购模式不尽相同，有的国 家采用集中采购模式，有的国家实行分 散采购模式。完全实行分散采购的国家 不多，多数国家实行适度集中采购。从采 购模式的历史来看，很多国家的采购模 式都经历了从集中采购模式到不断分散 的过程。 19世纪初叶，政府采购都是实 行原始集中采购的方式，主要是由于当 时采购的规模非常小，组织很不严密，釆 购机关的地位也不高。随着采购规模的 逐渐扩大，采购要求也逐步提高，这时集 中釆购的弊端也逐渐显现出来。主要是 供应商和采购机关的地位不平等，一旦 出现合同纠纷，缺乏相应的仲裁调解机 构等问题。有鉴于此，分散采购逐渐被西 方国家所接受。分散采购可以避免集中 采购带来的商品化和统一化

3、；可以提高 采购效率；由于合同不断延续，可以获得 较好的售后服务。但分散采购往往无法 取得规模经济，而且分散采购的监督仍 然是困扰各国政府的难题。 (二）国际上有关门槛价的相关规 定。 门槛价，又被称为 “ 限额 ” ，是指采 购活动适用某种釆购方式的数量限制。 26 中国政府采购 2 2,1 各国际组织和部分国家对门槛价 的相应规定如下： 1. 世界贸易组织（界了 )的 政府采购协议规定以双边谈 判确定为主。一般来说，中央政 府货物及服务项目的门檻金额为 13万特别提款权 （ 13万 x 12=156 万元 ），地方政府为 20万特别提 款权 （ 20万 x 12=240万元），其 他单位为

4、 40万特别提款权 （ 40万 x 12=480万元）。工程项目的门 槛金额为 500万特别提款权 （ 500 万 x 12=6000万元）。同时，为 了明确防止某些缔约方规避此限 额规定而将采购分散开来，协议 明确规定 “ 不应当为使合同价值 低于 13万特别提款权而将釆购 要约分开来。如果需要为一种产 品或同类产品的单项采购签订一 个以上的合同或分成几个部分签 订合同，那么，在首次合同以后 13个月内这些分合同的价值应 为本协议适用的基础。 ” 日本、韩 国、中国香港特别行政区基本采 用此标准，甚至更为严格。例如， 日本规定中央政府货物及服务项 目的金额为 10万特别提款权。 2. 欧盟的

5、政府采购公共指 令对政府采购门檻价的规定。 对于一般的公共工程，要求在 500万欧元以上。一般的服务类 采购，门槛价为20万欧元。货物 类采购中符合 WTO政府采购 协议的门槛价为 13万特别提款 权，其他部门为 20万欧元。 3. 美国政府对采购限额的 规定主要分为如下四档： （ 1)如 果政府采购的每笔金额低于 2500美元，一般利用 “ 采购卡 ” 进行采购。相当于我国的分散采 购。 （ 2 )对于一次采购额在 2500 25000美元之间的政府采 购，一般选择 “ 报价竞争 ”采购 法。相当于我国的邀请招标。（ 3) 对于超过 25000美元的大额项 目，一般釆用 “ 密封投标 ” 采

6、购 法。相当于我国的公开招标。 （ 4) 对于超过 10万 美元以上的超大 额项目，必须采用 “ 密封投标 ” 法。 4. 新加坡对政府釆购限额 的规定主要分为三档： （ 1) 1000 新元以下的采购，采用分散采购 方式。（ 2) 30000新元以下的采 购，采用报价（邀请招标）方式。 (3) 30000新元及 30000新元以 上的采购，采用公开招标方式。 5. 上述门槛价并不是严格 界定集中釆购和分散釆购模式的 标准，而只是对招标方式的法律 规定。但从中我们可以看到划分 集中采购和分散采购的一些界 限：美国对于低于 2500美元的政 府釆购都可以分散釆购；新加坡 对于 1000新元以下的

7、政府采购 都进行分散采购。 二、集中采购和分散 采 购界定的标 准 _ 笔者认为，界定集中采购和 分散采购的理论标准就是采购成 窃竞与探索 本。也就是说，对于某一 具体采 购业务而言，如果集中采购的成 本高于分散釆购的成本，就选择 分散采购；如果分散釆购的成本 高于集中采购的成本，就选择集 中采购。釆购成本标准的建立有 一个重要的前提条件，即采购收 益相等，或者说是在釆购的价格 和售后服务完全一致的情况下。 在具体实践中，可以找到集中采 购和分散采购的成本临界点。政 府釆购工作的主要成本包括政府 采购机构的人员经费、公务费 、 业务费等等。因此，只要分析出 相应的人员经费、公务费、业务 费，就

8、可以大致计算出成本临界 点。这个成本临界点就等同于限 额标准，在成本临界点之上的政 府采购采用集中釆购，在成本临 界点之下的采用分散采购。 成本临界点估算公式为： C= (R+G+Y) /r% 其中： C为成本临界点 ； R 为每个项目人员工资； G为公务 费； Y为业务费； r%为项目资 金节约率。 下面举例计算（数据为笔者 假设 )： (1) 人员工资为每月 3000 元，按每人每月 2个项目计算，则 每个项目的人员成本为 1500元； (2) 公务费为 200元； (3) 业务费用包括标书制作 成本、合同成本、档案制作成本 等，每个项目为 1000元； (4) 项目资金节约率为 5%;

9、中国政府采购 2002.1 27 _ China Government Procurement (5) 则 0(1500+200+1000)/ 5%=54000 元。 三、我国当前情况下 对集中采购和分散采购的 选择 笔者认为，界定理论标准就 是釆购成本，但也必须结合中国 目前的国情。我国是一个社会主 义国家，处在并将长期处在社会 主义初级阶段，实行的是社会主 义市场经济体制，国家宏观调控 的作用体现得较为明显。在当前 情况下，我国应该走适度集中釆 购的道路，并且集中采购的力度 还要进一步加大。 (一）在政府采购起步阶段 仍然要以集中采购为主。 1. 社会主义市场经济体制 要求以集中釆购为主。

10、我国几十 年实行的都是各支出单位自己进 行的，较为初级的分散釆购。实 践证明，这种初级的分散釆购存 在很大的弊端，容易滋生腐败现 象，容易导致资金的浪费，也容 易导致各单位盲目追求 “ 大而 全 ” 和 “ 小而全 ” 。在政府采购起 步阶段，比较集中的政府采购是 集约型财政支出管理的必然要 求，有利于财政政策的贯彻落 实，也有利于政府加强对经济的 宏观调控。 2. 集中釆购有利于反腐倡 廉和整顿财经秩序。改革开放以 来，反腐倡廉一直是我党在新时 期加强党的建设的一项极其重要 的任务。而分散采购的监督目 前在世界各国都仍然是一个难 题，集中釆购的监督问题却比 较好解决。通过集中采购行 为，在源

11、头上有效抑制公共采 购活动中的各种腐败现象，有 利于维护政府信誉，维护政府 官员廉洁奉公的良好形象。 (二） 对集中采购和分散采 购的选择应该遵循国际惯例。 这里的国际惯例指的是 WTO 的政府采购协议。虽然目 前 我国政府仍然没有加人这个多 边贸易协议，但不断发展的国 际形势要求我们应该以政府 采购协议为参照蓝本。也就 是说，在 13万特别提款权以上 的政府釆购应该纳人集中采购 范围，这不仅有利于我国与国 际接轨，也有利于我们利用 政府采购协议有关发展中 国家的条款来扶持国内企业。 (三） 关于工程采购的特别 考虑。根据我国有关法律法规 规定，各类工程建设项目，包 括项目的勘察、设计、施工、

12、监 理以及与工程建设有关的重要 设备、材料等的釆购，达到下 列标准之一的，必须进行招 标： （ 1)施工单项合同估算价 在200万元人民币以上的； （ 2) 重要设备、材料等货物的采 购，单项合同估算价在 100万 元人民币以上的； （ 3)勘察、设 计、监理等服务的采购，单项 合同估算价在 5 0万元人民币 以上的；（ 4)单项合同估算价 低于上述 1、 2、3项规定的标 准，但项目总投资在 3000万元 人民币以上的。这里规定的数 额就是招标采购的限额。笔者 认为，这类釆购也应该纳人集 中采购的管理范围。 (四）适当发展分散采购。 1. 适当发展分散采购是专 业化分工的要求。政府采购要 求

13、拥有一支专业化的釆购队 伍，但再专业的采购队伍也无 法涵盖政府职能的方方面面。 因此有必要将一些专业性非常 强的釆购交给各专业部门分散 釆购。这样更能够满足他们专 业化的要求，也有利于要求供 应商提供更加完善的服务。 2. 对小额政府釆购实行分 散采购有利于提高釆购效率。 分散采购最大的特点就是程序 简单，便于操作。对小额政府 采购实行分散采购对 于缓解目 前政府釆购周期较长的矛盾、 提高效率具有积极意义。 确定集中采购模式和分散 釆购模式是政府采购的重要课 题，需要在长期实践中不断总 结，提高对政府釆购的认识。 西方国家也是在近些年才逐步 从集中釆购走向分散釆购 ，我 们也许不需要几十年甚至上百 年时间走向分散釆购，但从集 中釆购到分散釆购的历史阶段 还是不能逾越的。： 28 中国政府采购 2002. 1