行政与行政管理.ppt

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1、第一章第一章 行政管理学概论行政管理学概论 本章教学目的：本章教学目的：n了解行政管理学的基本概念、基本思想以了解行政管理学的基本概念、基本思想以及内容框架。及内容框架。n了解行政学做为一门理论与实践相结合的了解行政学做为一门理论与实践相结合的综合性学科其产生、发展的过程与规律，综合性学科其产生、发展的过程与规律，以及学科的特点等。以及学科的特点等。2009-91n第一节第一节 行政管理与行政管理学行政管理与行政管理学n第二节第二节 行政管理学的历史与发展行政管理学的历史与发展2009-92案例：洛阳公交线路该不该伸向郊县案例：洛阳公交线路该不该伸向郊县 n20052005年年5 5月日月日1

2、919时许，在市政府有关部时许，在市政府有关部门负责人的协调下，辆由市区发往偃师门负责人的协调下，辆由市区发往偃师市诸葛镇道湛村的市诸葛镇道湛村的8080路公交车，在被偃师路公交车，在被偃师市公路运输管理处扣留了市公路运输管理处扣留了1212个多小时以后，个多小时以后，返回市区。为什么会出现这种事情？公交返回市区。为什么会出现这种事情？公交线路该不该伸向郊县线路该不该伸向郊县?2009-93事件回放事件回放n1515日日时时多多，辆辆8080路路公公交交车车到到达达诸诸葛葛镇镇道道湛湛站站点点后后，被被早早有有准准备备的的偃偃师师市市公公路路运运输输管管理理处处数数十十名名工工作作人人员员拦拦

3、住住去去路路。他他们们让让公公交交车车司司机机下下车车，自自己己把把公公交交车车开开走走。司司机机赶赶紧紧向向公公司司领领导导汇汇报报。市市公公交交总总公公司司第第二二分分公公司司负负责责人人立立即即赶往偃师，然而始终见不到该市运管处负责人。赶往偃师，然而始终见不到该市运管处负责人。n当当1616点点记记者者赶赶到到偃偃师师市市公公路路运运输输管管理理处处。因因为为是是星星期期天天，运运管管处处大大门门紧紧锁锁。市市公公交交二二分分公公司司谢谢副副经经理理说说，已已与与偃偃师师市市运运管管处处一一位位副副处处长长联联系系上上，人人家家说说扣扣车车是是奉奉洛洛阳阳市市运运管管处处有有关关领领导导

4、的的指指示示，放放车车得得领领导导发发话话，自自己己作作不不了了主主。一一直直等等到到1818时时，人人家家仍仍不不肯肯见见面面，大大家家只只好好返返回回市市区区。1919时时，记记者者接接到到电电话话：市市公公交交二二分分公公司司负负责责人人已已与与偃偃师师市市运运管管处处负责人见面，被扣车辆已被放行。负责人见面，被扣车辆已被放行。2009-94扣车理由扣车理由n一份市运管处发给偃师市运管处的材料，将扣留公交车的理一份市运管处发给偃师市运管处的材料，将扣留公交车的理由说得很明白：由说得很明白：n20032003年年9 9月月2828日日，市市公公交交总总公公司司没没有有经经过过交交通通部部门

5、门的的审审批批，私私下下在在诸诸葛葛镇镇道道湛湛村村设设立立了了临临时时站站点点，从从关关林林向向道道湛湛发发送送班班车车。20052005年年4 4月月2 2日日，该该公公司司又又将将线线路路延延长长，直直接接从从洛洛阳阳火火车车站站向向道道湛湛发发送送大大客客车车。因因为为公公交交车车不不缴缴纳纳道道路路通通行行费费和和其其他他交交通通规规费费，票票价价为为元元，引引起起偃偃师师南南线线8787台台班班线线客客车车车车主主的的强强烈烈不不满满。4 4月月2525日日早早上上，这这些些车车主主打打着着横横幅幅，围围堵堵市市运运管管处处，造造成工作人员不能上班。成工作人员不能上班。n市运管市运

6、管处处要求市公交要求市公交总总公司撤公司撤销销在偃在偃师师市市诸诸葛葛镇镇道湛村的道湛村的发发车车站点，站点，8080路公交大客路公交大客车车不得再不得再发发往道湛，同往道湛，同时时要求偃要求偃师师市市运管运管处处根据国家道路运根据国家道路运输输条例和河南省道路运条例和河南省道路运输输条例条例有关有关规规定，依法取定，依法取缔缔公交公交车车，时间时间从从5 5月月1313日起，在日起，在5 5个工个工作日内完成。如在作日内完成。如在执执法法过过程中遇到困程中遇到困难难，可以申，可以申请请当地人民当地人民法院法院强强制制执执行。行。2009-95发车依据发车依据 n市市公公交交二二分分公公司司王

7、王经经理理说说，目目前前发发往往郊郊县县（市市）的的公公交交车车包包括括：8383路路，洛洛阳阳至至孟孟津津麻麻屯屯；6464路路，洛洛阳阳至至孟孟津津平平乐乐；8080路路，洛洛阳阳至至偃偃师师道道湛湛。这这些些线线路路没没有有开开通通前前，一一些些人人大大代代表表和和政政协协委委员员不不断断反反映映：这这些些地地方方的的群群众众出出行行不不方方便便。市市政政府府采采纳纳了了代代表表、委委员员的的建建议议，责责成成公公交交公公司司开开通通这这些些线线路路。说说实实在在的，公交公司是赔着钱干的，图的就是方便群众。的，公交公司是赔着钱干的，图的就是方便群众。n王经理向记者出示了一份市政府关于研究

8、解决景点交通问题王经理向记者出示了一份市政府关于研究解决景点交通问题的会议纪要，时间是的会议纪要，时间是20032003年年9 9月月1818日。会议纪要明确要求公日。会议纪要明确要求公交公司调整线路，向偃师道湛发交公司调整线路，向偃师道湛发8080路公交车。王经理说，路公交车。王经理说，8080路公交车原有线路是从关林庙至道湛。运行以来，许多人向路公交车原有线路是从关林庙至道湛。运行以来，许多人向市政府、市长便民电话和市公用事业局反映，这趟车不方便，市政府、市长便民电话和市公用事业局反映，这趟车不方便，要求延长至洛阳火车站。经有关部门批准，从今年要求延长至洛阳火车站。经有关部门批准，从今年4

9、 4月月2 2日起，日起，8080路公交线路才被调整为洛阳火车站至道湛。花会期间，由路公交线路才被调整为洛阳火车站至道湛。花会期间，由于客流量较大，发车密度相应有所增加。于客流量较大，发车密度相应有所增加。2009-96百姓点评百姓点评 n李先生说，公交车开通到诸葛，确实给群众带来了莫大李先生说，公交车开通到诸葛，确实给群众带来了莫大的方便：其一，准时。不管车上有多少人，到点就走。的方便：其一，准时。不管车上有多少人，到点就走。其二，实惠。这段路其二，实惠。这段路2222公里，坐别的车到洛阳至少需要公里，坐别的车到洛阳至少需要2 2元，公交车只要元，公交车只要1 1元，月票只花元，月票只花0.

10、40.4元。其三，安全。公元。其三，安全。公交车要求的是按点到达，不会为抢顾客而超速行车。交车要求的是按点到达，不会为抢顾客而超速行车。n几几个个村村民民七七嘴嘴八八舌舌地地说说，为为啥啥俺俺们们随随时时能能一一抬抬腿腿就就到到市市区区？还还不不都都是是因因为为有有了了公公交交车车！如如果果公公交交车车不不来来了了，俺俺们会感到不适应、不方便。们会感到不适应、不方便。n据据了了解解，毗毗邻邻洛洛阳阳的的几几个个县县市市，有有不不少少乡乡镇镇政政府府希希望望公公交交车车能能发发到到他他们们那那里里，有有的的还还承承诺诺提提供供场场地地、免免收收水水电电费费等等。新新安安县县磁磁涧涧镇镇位位于于洛

11、洛阳阳西西，离离谷谷水水只只有有几几公公里里。然然而而，这这里里的的群群众众坐坐车车却却不不方方便便。为为啥啥？长长途途客客车车不不想想拉拉短短途途乘乘客客。镇镇领领导导曾曾向向市市公公交交总总公公司司提提出出，把把发发往往谷谷水水的的公公交交车车延延伸伸到到磁磁涧涧，市市公公交交总总公公司司负负责责人人担担心心与与运运管部门发生纠纷，没有答应。管部门发生纠纷，没有答应。2009-97n政府该部该管？管什么？怎么管？政府该部该管？管什么？怎么管？2009-98第一节第一节 行政管理与行政管理学行政管理与行政管理学一、行政、管理与行政管理一、行政、管理与行政管理1 1、行政行政n左传左传：“行其

12、政事行其政事”、“行其政令行其政令”n纲鉴易知录纲鉴易知录：“周公、召公行政周公、召公行政”n20002000多年前的古希腊学者亚里士多德就使多年前的古希腊学者亚里士多德就使用用“行政行政”一词。一词。n社会科学大辞典社会科学大辞典：“行政为国家事务行政为国家事务的管理的管理”。三分法：立法、司法、行政三分法：立法、司法、行政二分法：政治与行政二分法：政治与行政一分法：一切管理都是行政一分法：一切管理都是行政意为执行政令、推行政务意为执行政令、推行政务“行政行政”就是管理国家的事就是管理国家的事务。务。2009-992 2、管理、管理 什么是管理？什么是管理？n管理是管辖与治理。即对管理对象的

13、一系管理是管辖与治理。即对管理对象的一系列计划、组织、控制、治理的活动。列计划、组织、控制、治理的活动。n“管理管理”的历史比的历史比“行政行政”要久远得多。要久远得多。2009-9103 3、行政管理、行政管理n最广义：指一切社会组织、团体对有有关最广义：指一切社会组织、团体对有有关事务的治理、管理和执行的社会活动事务的治理、管理和执行的社会活动 n广义：指国家政治目标的执行，包括立法、广义：指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等。行政、司法等。n狭义：狭义：指国家行政机关指国家行政机关依法依法对对社会公共事社会公共事务务的管理，又称为公共行政。的管理，又称为公共行政。包括国家事务、社

14、会公共事务和包括国家事务、社会公共事务和机关内部事务等活动机关内部事务等活动2009-911n 国家事务国家事务：维护国家独立与尊严，促进发：维护国家独立与尊严，促进发展（政治统治职能）展（政治统治职能）n 社会公共事务社会公共事务：是对整个经济和社会的发：是对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活来说必不可展，也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务。少的事务。n机关内部事务机关内部事务：是指行政机关的事务工作，：是指行政机关的事务工作，对行政机关自身的机构设置、人员、经费、对行政机关自身的机构设置、人员、经费、财务、工作程序等管理。财务、工作程序等管理。包括教育、科学、文化、卫生

15、、体育、包括教育、科学、文化、卫生、体育、民政、社会保障、环境保护等民政、社会保障、环境保护等包括包括机关秘书工作、文书档案工作、会计机关秘书工作、文书档案工作、会计出纳工作、通信工作、安全保卫工作、后出纳工作、通信工作、安全保卫工作、后勤保障和服务工作等勤保障和服务工作等包括国防、外交等包括国防、外交等2009-912社会社会公共事务的公共事务的特点：特点：n公益性公益性：是指是指社会公共事务社会公共事务体现的是全体体现的是全体公民的共同利益，受益对象是全体社会公公民的共同利益，受益对象是全体社会公众。众。n非盈利性非盈利性：公共事务的公益性决定了政府公共事务的公益性决定了政府承担公共事务，

16、给公众提供公共产品与公承担公共事务，给公众提供公共产品与公共服务的目的是为了社会公众的基本利益，共服务的目的是为了社会公众的基本利益，而不是盈利。而不是盈利。表现形式是公共产品与公共服务表现形式是公共产品与公共服务 2009-913思考题：思考题：n公共事务的非盈利性特征是否意味着在涉公共事务的非盈利性特征是否意味着在涉及公共事务的活动中不能采用收费的方式及公共事务的活动中不能采用收费的方式?2009-914n阶级性：阶级性：在阶级社会中，社会的公共利益在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本务的具

17、体内容也必然满足统治阶级的根本需要。需要。n层次性：层次性：公共事务所针对的是不同层次的公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小。可分：小。可分：全球性全球性公共事务、公共事务、全国性全国性公共公共事务和事务和地方性地方性公共事务等。公共事务等。2009-915二、行政管理与其他相关概念二、行政管理与其他相关概念1.1.政治与行政管理政治与行政管理 国家与政治密不可分，治理国家就是国家与政治密不可分，治理国家就是“治治”“”“政政”，政是国家发展的方向选择和道，政是国家发展的方向选择和道路确定，治就是确保其实现的具体操作过程。路确定

18、，治就是确保其实现的具体操作过程。政治是主导、行政是保证。政治是主导、行政是保证。2009-916政治与行政管理的区别政治与行政管理的区别学者学者政治政治行政行政威尔逊威尔逊立法团体和政策制立法团体和政策制定集团的专有活动。定集团的专有活动。行政官员执行法律和行政官员执行法律和政策的专有活动。政策的专有活动。古德诺古德诺 国家意志的表达国家意志的表达国家意志的国家意志的执执行行实质是阶级之间关实质是阶级之间关系，核心是国家政系，核心是国家政权权以国家政权为后盾、以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政以维护和巩固国家政权为根本任务权为根本任务2009-917 2.2.立法、司法立法、司法与行政管理

19、与行政管理西方国家权力体系西方国家权力体系:立法权立法权由议会行使由议会行使 司法权司法权由法院行使由法院行使 行政权行政权由政府行使由政府行使立法权立法权行政权行政权司法权司法权2009-918我国的人们代表大会制我国的人们代表大会制:全国人民代表大会是国家最高权力机关，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使立法权；行使立法权；审判机关和检察机关行使司法权；审判机关和检察机关行使司法权；国务院和地方各级人民政府行使行政权。国务院和地方各级人民政府行使行政权。人民代表大会人民代表大会及其常委会及其常委会人民政府人民政府人民法院人民法院人民检察院人民检察院2009-9193.3.管理和行政管理

20、管理和行政管理n行政管理行政管理是指与政府或行政机关的活是指与政府或行政机关的活动相关的管理。动相关的管理。n企业管理企业管理是指工商企业组织的活动相是指工商企业组织的活动相关的管理。关的管理。2009-920行政管理行政管理企业管理企业管理目标目标权力来源权力来源组织组织监督方式监督方式实质实质为公众服务追求公共为公众服务追求公共利益的利益的 追求利润最大化追求利润最大化 公共权力公共权力所有者授权所有者授权公共组织公共组织工商企业工商企业公众监督公众监督所有者、经营者、员工所有者、经营者、员工效率与公平效率与公平 提高效率提高效率 2009-921三、行政性质三、行政性质行政管理具有双重属

21、性行政管理具有双重属性:n政治性政治性(阶级性或特殊性阶级性或特殊性):):它是政府的本质属性。体现为：以国家它是政府的本质属性。体现为：以国家的名义的名义,按照统治阶级的意志对国家政务和按照统治阶级的意志对国家政务和社会事务进行管理。社会事务进行管理。(执行国家意志执行国家意志,维护维护阶级利益阶级利益)2009-922n公共性公共性(科学性或一般性科学性或一般性):):行使公共权力行使公共权力 管理公共事务管理公共事务 谋求公共利益谋求公共利益 承担公共责任承担公共责任 2009-923行使公共权力行使公共权力n什么叫什么叫”公共权力公共权力”?”?它是由宪法、法律所规定，由社会和它是由宪

22、法、法律所规定，由社会和公民所认同的公共权威。公民所认同的公共权威。n行政管理行使公共权力这一性质，决定其行政管理行使公共权力这一性质，决定其具体管理活动呈现很强的政治性、权威性具体管理活动呈现很强的政治性、权威性和强制性特点。和强制性特点。2009-924管理公共事务管理公共事务n行政管理之所以需要行使公共权力，是由行政管理之所以需要行使公共权力，是由其肩负的管理公共事务的职能所决定的。其肩负的管理公共事务的职能所决定的。“究竟政府应该管多，不是管少？应该究竟政府应该管多，不是管少？应该管理到何种程度？管理到何种程度？”n行政管理以公共事务管理为基本职能的性行政管理以公共事务管理为基本职能的

23、性质，使其具体管理活动呈现明显的社会性、质，使其具体管理活动呈现明显的社会性、广泛性、权变性等特点。广泛性、权变性等特点。2009-925谋求公共利益谋求公共利益n公共权力、公共事务在本质上说，就是要公共权力、公共事务在本质上说，就是要代表和谋求社会大多数人的、普遍性的、代表和谋求社会大多数人的、普遍性的、全局性的公共利益。全局性的公共利益。n行政管理服务公共利益的性质，决定其具行政管理服务公共利益的性质，决定其具体管理活动具有鲜明的服务性、非营利性、体管理活动具有鲜明的服务性、非营利性、整体性、全局性的特点。整体性、全局性的特点。2009-926承担公共责任承担公共责任n我国的行政责任体系：

24、我国的行政责任体系：法律责任（对国家和人民）法律责任（对国家和人民）政治责任（对执政党）政治责任（对执政党）执行责任（对权力机关）执行责任（对权力机关）行政责任（对中央政府和上级行政机关）行政责任（对中央政府和上级行政机关）公仆责任（对公民和社会）公仆责任（对公民和社会）n行政管理必须承担公共责任的性质，要求行政管理必须承担公共责任的性质，要求其具体活动必须具有合法性、合理性和规其具体活动必须具有合法性、合理性和规范性等特点。范性等特点。2009-927四、行政管理学的研究对象和内容四、行政管理学的研究对象和内容n1.1.研究对象研究对象 国家行政机关及其公务员依法管理国家国家行政机关及其公务

25、员依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。观规律的科学。2009-928n行政的主体是国家行政机关；行政的主体是国家行政机关；n行政的客体是国家事务、社会公共事务、行政的客体是国家事务、社会公共事务、机关内部事务；机关内部事务；n行政管理的基本依据是行政权力；行政管理的基本依据是行政权力；n行政管理活动的根本原则是依法管理；行政管理活动的根本原则是依法管理；n行政管理学的根本目的是实现行政管理的行政管理学的根本目的是实现行政管理的科学化。科学化。2009-9292.2.研究内容研究内容n行政组织、行政机构行政组织、行政机构n行政决策、行

26、政沟通行政决策、行政沟通n行政政策、行政法规行政政策、行政法规n行政执行、行政行为行政执行、行政行为2009-930案例：案例：n一位副市长的秘书说，他的那位首长每天的日程总是排得满一位副市长的秘书说，他的那位首长每天的日程总是排得满满的，简直没有空闲的时间，就连星期天、节假日也很少休满的，简直没有空闲的时间，就连星期天、节假日也很少休息，真可谓日理万机。我们翻阅了一下该副市长办公室桌上息，真可谓日理万机。我们翻阅了一下该副市长办公室桌上的台历，那密密麻麻的字里行间，记载着他来去匆匆奔波操的台历，那密密麻麻的字里行间，记载着他来去匆匆奔波操劳的足迹。以劳的足迹。以20022002年年5 5月月

27、4 4日为例，早晨日为例，早晨6 6点，去火车站欢迎点，去火车站欢迎北京载誉归来的北京载誉归来的“五一五一”劳动奖章获得者；上午劳动奖章获得者；上午8 8点，参加点，参加地方工业品展销大厦落成开业剪彩仪式；地方工业品展销大厦落成开业剪彩仪式；1010点，在市委听取点，在市委听取全市上个月工业生产情况的汇报；中午全市上个月工业生产情况的汇报；中午1212点，赶到某宾馆与点，赶到某宾馆与某省工业厅的领导同志共进午餐；某省工业厅的领导同志共进午餐；2 2点，参加市长办公会议；点，参加市长办公会议；6 6点，应邀参加一个兄弟城市的市长来本市参观结束后的答点，应邀参加一个兄弟城市的市长来本市参观结束后的

28、答谢宴会；晚上谢宴会；晚上7 7：3030，出席市青少年宫举办的青年职工文艺，出席市青少年宫举办的青年职工文艺汇演，向获奖单位和个人颁布发奖杯汇演，向获奖单位和个人颁布发奖杯2009-931n和奖品；和奖品；1010点，前往火车站为兄弟城市的市长送行；点，前往火车站为兄弟城市的市长送行；1111点，回家批阅文件至深夜点，回家批阅文件至深夜1212点半。据悉，这一天，副市点半。据悉，这一天，副市长还有两起重要的会谈，因实在挤不出时间而推辞了。长还有两起重要的会谈，因实在挤不出时间而推辞了。至于登门拜访或请示汇报工作的人可能也不少，然而，至于登门拜访或请示汇报工作的人可能也不少，然而，都扑了空。难

29、怪有人感慨地说：都扑了空。难怪有人感慨地说：“市长们真忙，也真难市长们真忙，也真难找啊！找啊！”n思考题：该副市长陷入事务主义的真正原因是什么？说思考题：该副市长陷入事务主义的真正原因是什么？说明学习行政管理学的重要性？明学习行政管理学的重要性？2009-932第二节第二节 行政管理学的发展行政管理学的发展一、行政管理学起源于欧洲、兴起于美国一、行政管理学起源于欧洲、兴起于美国n“行政管理行政管理”一词最早出现在由德国学者史坦因一词最早出现在由德国学者史坦因于于1865186518681868年出版的年出版的行政学行政学中。中。n18871887年威尔逊发表论文年威尔逊发表论文行政研究行政研究

30、，提出行政学，提出行政学与政治学分离。与政治学分离。n19001900年古德诺出版年古德诺出版政治与行政政治与行政，确立行政学与，确立行政学与政治学两分法。政治学两分法。n19261926年怀特出版年怀特出版行政学导论行政学导论，成为高校行政学，成为高校行政学第一本教材。第一本教材。2009-933行政学行政学行政管理学行政管理学公共行政学公共行政学公共管理学公共管理学2009-934行政学在西方兴起的原因：行政学在西方兴起的原因：（1 1）“行政国家行政国家”的出现的出现n标志标志：行政机关规模的扩大、行政人员队伍的增：行政机关规模的扩大、行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展。长和公共

31、事务管理职能的发展。n美美1818世纪末政府雇员从几千人，世纪末政府雇员从几千人，1919世纪世纪3030年代达年代达到上万，到上万，1919世纪末达到世纪末达到1010万，万，2020世纪突破世纪突破100100万。万。n随着工业经济、科学技术的发展，政府的职能日随着工业经济、科学技术的发展，政府的职能日益扩大，管理手段日益复杂。政府行政费用、财益扩大，管理手段日益复杂。政府行政费用、财政支出、税收负担的日益增长和贸易、工业方面政支出、税收负担的日益增长和贸易、工业方面的国际竞争的日益加剧的状况，对政府的效率提的国际竞争的日益加剧的状况，对政府的效率提出更高的要求。出更高的要求。2009-9

32、35（2 2）“文官制度文官制度”的出现的出现n1919世纪末，美国的文官改革运动直接推动世纪末，美国的文官改革运动直接推动了行政管理学的研究。运动目的：废除政了行政管理学的研究。运动目的：废除政党党分赃制分赃制，建立，建立“中立的中立的”文官制度文官制度和功和功绩制。绩制。n18831883年美国会制定了彭德尔法（即文官法）年美国会制定了彭德尔法（即文官法）2009-936（3 3）多种学科的形成和发展）多种学科的形成和发展n2020世纪政治学、经济学、法学、财政学等世纪政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理学科的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特

33、别是管理学的产生和行政效益的研究，特别是管理学的产生和发展为行政管理学从政治学中分离出来和发展为行政管理学从政治学中分离出来创造了理论条件。创造了理论条件。2009-937（4 4）专业教育和职业教育的发展）专业教育和职业教育的发展n1919世纪末，行政管理职业教育和大学的行世纪末，行政管理职业教育和大学的行政管理教育项目的发展，有利于培养大批政管理教育项目的发展，有利于培养大批的行政管理人员。的行政管理人员。2009-938二、西方国家公共行政学产生的条件二、西方国家公共行政学产生的条件 n1.1.政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极

34、放任的管理，由消极放任“守夜人守夜人”变成积极干预社变成积极干预社会生活的会生活的“行政国家行政国家”。n2.2.行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩功绩制制”的实施和的实施和“政治中立政治中立”原则的确立，更促使原则的确立，更促使行政成为行政成为“非政治化非政治化”的管理领域。的管理领域。n3.3.行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义市场经济的发极低的官僚作风，妨碍了资本主义市场经济的发展。展。20

35、09-939三、西方行政学三、西方行政学发发展的四个展的四个阶阶段段n第一阶段是形成阶段，又被称为传统管理第一阶段是形成阶段，又被称为传统管理时期，从时期，从18871887年到年到19301930年。年。威尔逊威尔逊 行政研究行政研究 1887古德诺古德诺 政治与行政政治与行政 1900 怀怀 特特 行政学导论行政学导论 19262009-940代表性的行政学理论主要有：代表性的行政学理论主要有：政治与行政分开的理论政治与行政分开的理论威尔逊、古德诺威尔逊、古德诺理理性性行行政政组组织织理理论论韦韦伯伯（德德国国）论论官官僚制僚制1911年年企企业业管管理理取取向向的的行行政政理理论论泰泰勒

36、勒的的科科学学管管理理论和法约尔的一般管理理论理理论和法约尔的一般管理理论2009-941n第第二二阶阶段段是是成成长长阶阶段段，又又称称为为科科学学管管理理时时期，大致从期，大致从19301930年到年到19601960年。年。n行为科学行为科学“社会人社会人”“”“经济人经济人”n比较具有代表性的理论有：比较具有代表性的理论有：梅奥的人际关系理论梅奥的人际关系理论马斯洛的需要层次理论马斯洛的需要层次理论巴纳德的动态平衡理论巴纳德的动态平衡理论麦克雷戈的麦克雷戈的XYXY理论等等。理论等等。2009-942n第第三三阶阶段段是是科科学学化化阶阶段段，称称为为现现代代化化管管理理时期，大致从时

37、期，大致从19601960年到年到19801980年。年。n系统理论系统理论系统科学阶段系统科学阶段“全面的人全面的人”n有代表性的有：有代表性的有：巴纳德的系统行政理论巴纳德的系统行政理论里格斯的行政生态学说里格斯的行政生态学说菲德勒的权变领导理论菲德勒的权变领导理论德鲁克的目标管理理论等等。德鲁克的目标管理理论等等。2009-943n第第四四阶阶段段是是新新公公共共管管理理发发展展阶阶段段，大大致致从从2020世纪世纪8080年代到现在。年代到现在。n严严格格地地说说来来，新新公公共共管管理理并并没没有有一一个个系系统统的的理理论论体体系系，只只是是一一些些混混乱乱的的思思想想灵灵感感的的

38、总和，是主要来自总和，是主要来自公共选择理论和新制度公共选择理论和新制度经济学经济学中的一些关于行政改革的灵感，主要中的一些关于行政改革的灵感，主要体现在一些行政改革方案和对策性研究报告体现在一些行政改革方案和对策性研究报告之中，还没有形成系统的理论。之中，还没有形成系统的理论。2009-944四、行政管理学的发展趋势四、行政管理学的发展趋势1 1研究领域拓宽加深研究领域拓宽加深n从从硬硬管管理理理理论论（理理论论框框架架、组组织织、人人事事、财财务务、法法规规）向向软软管管理理理理论论（系系统统、过过程程、环环境境、效效率率、监督、技术）发展；监督、技术）发展；n从从政政府府行行政政向向综综

39、合合行行政政、专专业业行行政政、团团体体行行政政发发展展，从从单单一一学学者者（组组织织）单单层层面面研研究究向向国国际际范范围围大合作多层面研究发展；大合作多层面研究发展；2009-9452 2研究重点的转移研究重点的转移n从过去注重规律、定律、原则的研究，转移到注从过去注重规律、定律、原则的研究，转移到注重具体事实、案例的研究；重具体事实、案例的研究；n从重视提高效率手段的研究，转移到注重从重视提高效率手段的研究，转移到注重“价值价值的研究的研究”n从机械效率观的研究，转变为社会的效率观的研从机械效率观的研究，转变为社会的效率观的研究；究；n从重视法规的研究，转移到重视行为的研究；从重视法

40、规的研究，转移到重视行为的研究；2009-9463 3研究内容和方法更趋于实用研究内容和方法更趋于实用n早期侧重于理论、原则和法律条文的研究；早期侧重于理论、原则和法律条文的研究；n后期偏重于行政行为、决策、程序和方法的研究，后期偏重于行政行为、决策、程序和方法的研究，都是为了使政府实现更加有效的管理。都是为了使政府实现更加有效的管理。2009-9474 4学派之间争鸣和交流学派之间争鸣和交流n法约尔的管理活动（计划、组织、指挥、协调、法约尔的管理活动（计划、组织、指挥、协调、控制）与控制）与古古利利克的行政克的行政7 7职职能（能（计计划、划、组织组织、人事、人事、指指挥挥、协调协调、报报告

41、、告、预预算）；算）；n“霍桑试验霍桑试验”与马斯洛的与马斯洛的需要需要层次层次理理论论；n决策理论决策理论、系统理论、系统理论、权变权变理理论论等都被广泛等都被广泛应应用用和和验证验证。2009-948五、行政管理学在中国的重建与发展五、行政管理学在中国的重建与发展n 行政管理学在行政管理学在2020世世纪纪3030年代前后年代前后进进入中国入中国大学大学n苏苏区和根据地区和根据地则则在政治民主、政在政治民主、政权结权结构、构、干部干部选选拔、拔、财财政政监监督、决策体制等方面督、决策体制等方面进进行了大量探索和行了大量探索和尝试尝试n5050年代院系年代院系调调整，行政学的有关整，行政学的

42、有关职业职业和和课课程被取消程被取消n19781978年后才重新年后才重新认识认识和引入行政管理学和引入行政管理学2009-9491.1.中国行政学学派：中国行政学学派：n中国特色学派：该学派的代表人物为夏书章教授中国特色学派：该学派的代表人物为夏书章教授n在指导思想上，该学派强调学科的中国化，反对在指导思想上，该学派强调学科的中国化，反对照抄照搬西方行政管理学理论。夏书章在其主编照抄照搬西方行政管理学理论。夏书章在其主编的行政管理学的行政管理学(1991(1991年年6 6月由高等教育出版社、月由高等教育出版社、中山大学出版社联合出版中山大学出版社联合出版)第一版第一版“序言序言”中明确中明

43、确地道出了地道出了“问题的关键，似集中在中国特色这一问题的关键，似集中在中国特色这一点。点。”“”“我们要建设的是中国特色的社会主义。我们要建设的是中国特色的社会主义。那么，我国的行政管理和行政管理学便都应当具那么，我国的行政管理和行政管理学便都应当具有中国特色有中国特色”。2009-9502.2.公共管理学派：公共管理学派：n该学派以郭济等人为代表该学派以郭济等人为代表 n该学派特别强调该学派特别强调“公共公共”二字，如二字，如“公共行政学公共行政学”、“公共管理学公共管理学”等。郭济在其主编的中国等。郭济在其主编的中国公共行政学一书中指出：公共行政学一书中指出：“公共行政学，是一公共行政学

44、，是一门在国家和社会公共事务管理中起着重要作用的门在国家和社会公共事务管理中起着重要作用的理论性和应用性相统一的独立学科理论性和应用性相统一的独立学科”。“关于关于公共公共，有学者作了比较全面的阐述。（，有学者作了比较全面的阐述。（1 1）和）和私人行政相区别。（私人行政相区别。（2 2）明确了行政活动的目的和）明确了行政活动的目的和性质。（性质。（3 3）公共的性质决定了它应负有的社会责）公共的性质决定了它应负有的社会责任和义务。（任和义务。（4 4）强调了行政活动的公共性。）强调了行政活动的公共性。”2009-951n该该学学派派学学者者的的概概括括和和总总结结，新新公公共共管管理理理理论

45、论所所追追求的价值理念：求的价值理念：一是提倡由官僚政治需要转变为顾客需要；一是提倡由官僚政治需要转变为顾客需要；二是反对政府的强制干预，倡导社会共同治理；二是反对政府的强制干预，倡导社会共同治理；三是鼓吹个人主义，反对集体主义；三是鼓吹个人主义，反对集体主义；四是主张小政府、大社会；四是主张小政府、大社会；五五是是要要求求由由重重投投入入、重重规规章章转转移移到到重重产产出出、重重结结果；果；六六是是不不同同于于传传统统公公共共行行政政所所强强调调的的政政治治与与行行政政分分离离和和文文官官政政治治中中立立的的思思想想，强强调调文文官官与与政政务务官官的的互互动动和和渗渗透透。简简言言之之，

46、“崇崇尚尚市市场场力力量量、市市场场作作用用、市市场场机机制制。它它们们所所关关注注的的焦焦点点是是政政府府与与市场和社会的关系。市场和社会的关系。”2009-9523.“3.“十十”字型学派字型学派 n该学派以欧阳雄飞为代表该学派以欧阳雄飞为代表 n“借鉴国内外行政科学的历史经验，根据我国行借鉴国内外行政科学的历史经验，根据我国行政管理的实际情况，我国行政科学的理论体系呈政管理的实际情况，我国行政科学的理论体系呈现着现着十十字型网络结构，即日益形成以公共行字型网络结构，即日益形成以公共行政管理学为中心点，具有静态行政管理学和动态政管理学为中心点，具有静态行政管理学和动态行政管理学、纵向行政管

47、理学和横向行政管理学、行政管理学、纵向行政管理学和横向行政管理学、广义（宏观）行政管理学和狭义（微观）行政管广义（宏观）行政管理学和狭义（微观）行政管理学交织有序、协调开放的网络体系，可称之为理学交织有序、协调开放的网络体系，可称之为十十字网络型行政管理学体系。字网络型行政管理学体系。”2009-953“十十”字型学科体系的特点：字型学科体系的特点：n坚持马克思主义指导地位，整合国内有关行政管理的理论资坚持马克思主义指导地位，整合国内有关行政管理的理论资源，总结中国行政管理和机构改革的新鲜经验，走出自主创源，总结中国行政管理和机构改革的新鲜经验，走出自主创新理论的学术道路。新理论的学术道路。n

48、由我国行政管理学分科化、层级化和综合化而形成的学科群，由我国行政管理学分科化、层级化和综合化而形成的学科群，集中反映了我国对外开放、机构改革和干部队伍革命化、年集中反映了我国对外开放、机构改革和干部队伍革命化、年轻化、知识化和专业化建设的强烈需求。轻化、知识化和专业化建设的强烈需求。n“十十”字型行政管理学学科体系不断探索和揭示国家宏观行字型行政管理学学科体系不断探索和揭示国家宏观行政管理的一般规律和微观行政管理的特殊规律。政管理的一般规律和微观行政管理的特殊规律。n“十十”字型行政管理学学科体系，不是僵化和封闭的理论体字型行政管理学学科体系，不是僵化和封闭的理论体系，而是不断丰富和发展的开放

49、型理论体系。它既面向现实系，而是不断丰富和发展的开放型理论体系。它既面向现实世界，总结、概括行政实践创造的新鲜经验，使之升华为科世界，总结、概括行政实践创造的新鲜经验，使之升华为科学理论；又面向理论世界，吸收、综合有关学科的理论创新学理论；又面向理论世界，吸收、综合有关学科的理论创新成果，使之更加完善。成果，使之更加完善。n在在2020年学科成长的基础上，逐步形成了结构合理、门类齐全、年学科成长的基础上，逐步形成了结构合理、门类齐全、与时俱进的行政管理学学科体系。与时俱进的行政管理学学科体系。2009-954思考题：思考题：1、简述行政、行政管理的概念和特点。、简述行政、行政管理的概念和特点。2、简述政治与行政、管理与行政的区别和联、简述政治与行政、管理与行政的区别和联系。系。3、简述行政管理的性质。、简述行政管理的性质。4、试述西方行政发展的四个阶段及新趋势。、试述西方行政发展的四个阶段及新趋势。2009-955