生态补偿绩效评价研究.doc

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1、辽宁财政科研基金项目 科研基金文库1辽宁东部生态补偿绩效评价研究辽宁东部生态补偿绩效评价研究项目负责人：崔惠玉项目批准号：12B003所在单位：东北财经大学内容提要：随着我国生态补偿机制的实施，中央财政开始加大生态补偿资金投入力度，地方财政也开始积极投向生态补偿领域，生态补偿机制的实施以及生态补偿资金的投入在一定程度上促进了生态环境的改善。我国于 2003 开始进行财政支出绩效评价试点。但由于我国生态补偿机制实施较晚，关于生态补偿绩效评价的法规寥寥无几，进行生态补偿绩效评价工作实践的政府部门也较少。尽管有些地方政府尝试着对生态补偿进行绩效评价，但是这些绩效评价工作也存在很多问题，评价的结果不能

2、真正反映生态补偿的真正绩效。辽宁省东部地区水源涵养基地是辽宁省生态环境保护的关键地区，从 2008 年开始，辽宁省政府决定对东部地区实施财政补偿(以下简称生态补偿)政策，辽宁省首次对东部山区 16 个县发放 1.5 亿元生态补偿金。针对辽宁东部地区的生态补偿建立一套完善的生态补偿绩效评价体系，规范我国现有的生态补偿绩效评价工作，并逐渐将生态补偿绩效评价工作推广到实施生态补偿的各级政府部门，对于完善我省及至我国生态补偿机制、提高生态补偿实施效果、从整体上提高财政支出使用效益具有非常重要的意义。首先，本文在梳理我国生态补偿绩效评价工作发展历程的基础上，总结了我国目前生态补偿绩效评价取得的初步成效和

3、存在的主要问题；其次，对我国生态补偿绩效评价总体框架进行了重新构建，提出了规范辽宁东部生态补偿绩效评价工作的建议；最后，本课题选取辽宁省D 水库生态补偿作为研究对象，对该水库生态补偿绩效进行了评价，并提出完善 D 水库生态补偿的对策建议。长期以来，人类对自然资源不合理的开发利用，导致了严重的环境污染和生态破坏。全球近三分之二的生态系统质量不断下降，地震、海啸、洪涝、泥石流等自然灾害频繁发生，给人们的生活造成严重伤害，也给社会经济带来了巨大的损失。人们逐渐意识到保护生态环境的重要性，与传统的命令控制性手段相比，经济激励手段具有明显的成本效益优势和更强的激励抑制作用，因而越来越受到人们的关注，生态

4、补偿正是在此背景下产生和发展起来的一种经济手段（毛显强，2002） 。我国也辽宁财政科研基金项目 科研基金文库认识到这个问题，党的十七大提出了“建立健全生态环境补偿机制”的战略部署。近年来，国内外关于生态补偿的研究方兴未艾，主要的研究集中于生态补偿基本内涵的界定、生态补偿的现实意义、生态补偿的标准以及具体领域的生态补偿，例如水流域生态补偿、森林资源生态补偿、土地和矿产资源生态补偿等等。同国外相比，国内的研究相对来说大多数属于规范性分析，对生态补偿政策的效果或效率分析得较少，对生态补偿政策的绩效评价更是少之又少。原因很简单，就是生态效益数量化的问题。要建立一个完善的生态补偿制度，必须对生态价值作

5、出量化，才能确定补偿的标准，对生态补偿的绩效水平进行评价，会促进补偿标准的进一步科学化合理化。但是，任何生态系统的功能都是多方面的，如何对这些价值进行量化是一个非常困难的问题，同时，生态系统对于上下游的影响、周边生态影响等方面的量化也是一个难题，生态补偿的外部正经济受到行政区划的制约，地区之间的生态补偿受到一定的局限。最后，补偿主体和对象的边界确定问题（连家明，2008） 。从理论上说，只要产权清晰，生态补偿的主体是非常明确的，但在现实中，由于生态资源产生的效益是长期的和连续的，其影响的区域是广泛的，要确定其产权非常困难，受益的人群和范围很难划清边界。基于以上原因，目前我国关于生态补偿政策绩效

6、评价的研究还处于一个起步的阶段，亟需深入探讨和研究。同时，财政支出绩效评价方面的研究是当前财政研究领域和工作实践当中的热点问题，继财政部于 2009 年、2010 年相继发布了“财政支出绩效评价暂行办法”和“指导意见” ，2010 年、2010 年组织召开了预算绩效管理工作会议之后，各地财政厅局都将财政支出绩效评价作为一个工作重点。众所周知，自 2003 年财政部一些司局开始进行财政支出绩效评价试点以来已经 9 年了，财政支出绩效评价工作仍然踌躇不前，主要原因就是绩效评价指标的确定与量化比较困难。在此背景下，研究生态补偿政策的绩效评价就具有更为重要的现实意义和应用价值。具体到辽宁来说，目前辽宁

7、省经济的可持续发展面临资源和环境的双重压力，区域之间经济社会发展越来越不平衡。辽宁省东部地区水源涵养基地是辽宁省生态环境保护的关键地区，其生态环境质量对全省乃至东亚地区的生态环境都具有重大意义。从 2008 年开始，辽宁省政府决定对东部地区实施财政补偿 (以下简称生态补偿)政策。该政策建立了省级政府财政转移支付制度、确定了生态补偿的范围、给出了生态补偿机制的主要标准和依据、明确了权责匹配的原则。2008 年辽宁省首次对东部山区 16 个县发放 1.5 亿元生态补偿金。为确保这笔资金真正发挥效力，辽宁省环保、水利等部门将加大对辽东山区各县生态环境现状的监测和检查力度，一旦出辽宁财政科研基金项目

8、科研基金文库3现重大水质污染事件，辽宁省将取消相应的补偿资金。该政策从实施至今已经将近七年了，非常有必要对几年来生态补偿政策的绩效进行科学评价，以调整政策偏差，巩固政策成果。第一章第一章 我国生态补偿绩效评价的现实考察我国生态补偿绩效评价的现实考察一、我国生态补偿绩效评价的发展历程与初步成效与西方发达国家相比，我国财政支出绩效评价工作起步较晚。作为财政支出绩效评价工作的一部分，生态补偿绩效评价工作也开始的比较晚，但是由于近几年中央、地方政府的高度重视和不断探索，我国在生态补偿绩效评价方面取得了一定的成效。（一）我国生态补偿绩效评价发展历程作为财政支出绩效评价的一部分，生态补偿绩效评价最初是随着

9、我国财政支出绩效评价的发展而发展的，所以，如要理清生态补偿绩效评价工作发展历程，有必要对我国财政支出绩效评价工作历程进行一个全面回顾。我国的财政支出绩效评价工作起步较晚，国内最早开始实施财政支出绩效评价的是广东省，广东省于 2003 年 8 月份开始探索财政支出绩效评价，并成立了省级财政支出绩效评价专门机构。同年 10 月，党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出要建立预算绩效评价体系，为财政支出管理工作指明了方向。此后，财政支出绩效评价的实践和理论研究工作逐步在全国范围内展开。2005 年财政部预算司印发了中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行） ，随后

10、其他司局和地方政府也相继出台了分行业、分部门、分地方的财政支出绩效管理办法。为了规范全国财政支出绩效评价工作，进一步加强财政支出管理，提高财政资金的使用效益，财政部于 2009 年印发了财政支出绩效评价管理暂行办法 ，对财政支出绩效评价的主体、对象和内容、绩效目标、绩效评价指标、评价标准和方法等一系列内容做出了规定。2011 财政部对财政支出绩效评价管理暂行办法进行了重新修订，进一步完善了财政支出绩效评价工作的相关规定。2012 年为全面推进预算绩效管理，提高财政管理科学化精细化水平，财政部又制定了预算绩效管理工作规划（2012-2015 年） ，并于 2013 年印发了预算绩效评价共性指标体

11、系框架 ，提高绩效评价的统一性和权威性。2014 年中国资产评估协会发布了财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行） ，我国的财政支出绩效评价的相关政策规定逐步完善。随着财政支出绩效评价相关规定的完善，中央及各级辽宁财政科研基金项目 科研基金文库地方政府和部门的财政支出绩效评价实践也不断向前推进，并且不断探索出了有益的财政支出绩效评价工作经验。在财政支出绩效评价工作发展的初始阶段，生态补偿绩效评价主要是包含在环境保护项目支出中，作为财政专项支出进行绩效评价的。因为根据我国政府支出功能分类科目可知，节能环保支出主要包括环境保护管理事务支出、环境监测与监察支出、自然生态保护、天然林保护、退耕还林

12、、风沙荒漠治理、退牧还草等支出，生态补偿项目支出包含在节能环保支出中。所以各级政府部门对环境保护支出的绩效评价也就包含了生态补偿绩效评价，很少单独对生态补偿财政资金进行效益的评价。如 2004 年山西省、河北省制订了环保专项资金的绩效管理办法，即山西省环境保护专项资金绩效评价及项目竣工验收管理办法和河北省省级环保专项资金绩效评价实施暂行办法 ，2008 年广东省发布了关于做好 2008 年省级环保专项资金项目绩效评价工作的通知 ，生态保护类项目是环保专项资金绩效评价的项目之一。此后，其他的一些省、市也相继制定了环保专项资金绩效评价办法，并实施了环保专项资金的绩效评价试点工作。各地方的环保专项资

13、金绩效评价办法的制定为综合判断环保专项资金运营状况、风险程度和资金使用效益以及合理分配资金、优化支出提供了依据；各地环保专项支出绩效评价工作的实施、绩效评价指标体系和评价标准的确立以及考评方法的选择，也为专门的生态补偿绩效评价提供了参考依据。这些都对强化环保专项资金的监督管理，提高财政资金使用效益起到了非常重要的作用。随着生态补偿制度在全国各地的普遍实施，越来越多的财政资金投向生态补偿领域，为了进一步提高财政资金的使用效益，非常有必要进行专门的生态补偿资金绩效评价工作。同时，我国越来越完善的财政支出绩效评价工作也为生态补偿绩效评价工作奠定了基础。在这种背景下，中央部门以及各级地方政府开始尝试制

14、定生态补偿绩效评价有关政策，并进行生态补偿绩效评价试点工作。目前，我国实施绩效评价工作的生态补偿领域主要有重点生态功能区生态补偿、草原生态补偿和森林生态补偿等领域。1.重点生态功能区生态补偿绩效评价2009 年国家重点生态功能区转移支付（试点）办法中指出为提高转移支付资金使用效益，中央财政等部门需要对国家重点生态功能区转移支付分配情况和使用效果进行评估，并构建了生态环境指标体系。财政部分别于 2011 年和 2012 年修订了国家重点生态功能区转移支付办法 ，享受国家重点生态功能区转移支付的县辽宁财政科研基金项目 科研基金文库5也受到了财政部等相关部门的生态环境监测与考核，并根据考核结果采取了

15、相应的奖惩措施，有效地激励了地方提高转移支付资金绩效的积极性；2.草原生态补偿绩效评价2011 年起，中央财政安排专项资金，在内蒙古、新疆等 8 个主要草原牧区省（区） ，全面建立草原生态保护补助奖励机制，为了监督生态补偿专项资金的落实情况和评估生态补偿资金的使用效益，2012 年财政部和农业部联合发布了中央财政草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法 ，对 8 个省草原生态保护补助奖励机制相关制度建设、基础工作和实施成效开展了绩效评价。随后，黑龙江、四川、甘肃等省份也相继颁布了本省的草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法，为提高财政资金的使用效益提供了依据。3.森林生态补偿绩效评价虽然我国早在 1

16、999 年就开始实施退耕还林政策，但是森林生态补偿绩效评价工作却起步较晚，福建省林业厅于 2011 年下发了关于印发福建省 2010 度森林生态效益补偿基金绩效评价工作方案的通知 ，按照财政支出对森林生态补偿基金进行绩效评价。2012 年 6 月召开了全国关于开展中央财政森林生态效益补偿基金绩效评价试点工作的会议，财政部、国家林业局决定开展补偿基金绩效评价试点工作，辽宁、黑龙江、福建、湖南、广东、青海六个省被列入试点省份。同时，国家林业局还印发了关于开展中央财政森林生态效益补偿基金绩效评估试点工作的通知 ，进一步完善中央财政森林生态效益补偿基金制度，提高财政资金使用效益，探索建立补偿基金绩效评

17、价制度。2014 年 1 月 13 日，云南省退耕办下发了关于开展巩固退耕还林成果林业项目绩效评价试点工作的通知 ，指出将在宣威、易门等 5 个县（市、区）开展林业项目绩效评价试点工作。为了试点工作的顺利推进，云南省林业厅还起草了云南省巩固退耕还林成果林业项目绩效评价暂行办法 ，对退耕还林成果项目中的后续产业发展种植业、农村能源建设、技术技能培训等项目的完成情况以及项目管理、建设成效、国家专项资金的使用效益等进行综合性考核与评价。近两年，还有一些其他的省市委托社会中介机构对区域内退耕还林补助资金进行绩效评价，生态补偿绩效评价工作在我国各部门和地方政府正在普遍展开。（二）我国生态补偿绩效评价取得

18、的初步成效随着我国生态补偿绩效评价工作的广泛开展，生态补偿绩效评价逐渐成为大多数省、市财政等相关部门工作中非常重要的一部分，生态补偿绩效评价工作也取得了一定的成效，主要表现在以下几个方面：辽宁财政科研基金项目 科研基金文库1.意识层面：随着我国生态补偿机制的逐渐完善，国家财政投向生态补偿领域的比重也越来越大，为了加强对生态补偿资金的监督管理，提高财政资金的使用效益，国家有关规划和政策要求加强对生态补偿实施情况的跟踪分析和监督检查。在这种政策的要求下，各级政府相关部门及工作人员都开始从思想上重视生态补偿的绩效评价。中央以及大多数省、市相关部门都开始进行生态补偿绩效评价工作试点，试图建立一种规范、

19、科学的生态补偿绩效评价工作制度。思想是行动的先导，树立了生态补偿绩效意识，生态补偿绩效评价工作就会逐步向前推进。2.制度层面：从上述生态补偿绩效评价历程来看，我国中央以及各省、市相关部门已经印发了很多生态补偿资金绩效评估办法、试点通知或配套制度。中央部门的如财政部和农业部联合印发的中央财政草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法（财农（2012）425 号） 、国家林业局印发的关于开展中央财政森林生态效益补偿基金绩效评估试点工作的通知等。各省、市生态补偿绩效评价规定如四川省发布的四川省草原生态保护补助奖励资金绩效考核评价暂行办法 、辽宁省的开展中央财政森林生态效益补偿基金绩效评价试点工作实施方案（

20、征求意见稿） 等等。这些规章制度都对绩效考评的原则、绩效评价程序、绩效评价的内容和依据进行了规定，对生态补偿绩效评价工作的展开起着非常重要的指导作用，也为以后其他领域生态补偿绩效评价办法规定的制定起到了一定的参考作用。3.组织层面：生态补偿绩效评价组织机构的建立是生态补偿绩效评价工作的基础。财政等部门颁布的生态补偿绩效评价办法以及各省、市生态补偿绩效评价办法中都对生态补偿的组织领导进行了规定。规定中不同生态补偿领域生态补偿绩效评价工作一般由不同的部门参与，如森林生态补偿绩效评价工作一般由林业厅和财政厅负责，而草原生态补偿绩效评价工作一般由农牧厅和财政厅负责等。规章制度明确了生态补偿绩效评价工作

21、的有关部门，各地生态补偿绩效评价工作在贯彻落实中成立了生态补偿绩效评价工作小组，配备了专门绩效评价人员，这些都为生态补偿绩效评价工作的顺利实施提供了组织保障。4.技术层面：为了进行生态补偿绩效评价，有关部门根据实际情况构建了生态补偿绩效评价指标体系。如有中央财政森林生态效益补偿基金绩效评价指标表，黑龙江发布的县（市）草原生态保护补助奖励绩效评价指标体系等等。近年来环境保护部、水利部加强跨省断面水质监测体系建设，对主要河流跨省断面水质进行实时在线监测，住房城乡建设部也加强了对国家级风景名胜区资源保护情况的遥感动态监测，海洋局出台了海洋生态资本评估技术导则等规范。1这些检测体系的建设对生态辽宁财政

22、科研基金项目 科研基金文库7补偿绩效评价的顺利展开提供了很大的便利。二、我国生态补偿绩效评价存在的主要问题分析虽然我国已经开展了生态补偿绩效评价工作，但是由于这一工作起步较晚，我国生态补偿绩效评价还存在很多问题。这些问题主要有：生态补偿绩效评价的组织体系亟待完善、生态补偿绩效评价指标体系不合理、生态补偿绩效评价标准和评价方法不科学以及生态补偿绩效评价制度亟待健全等。（一）生态补偿绩效评价组织体系亟待完善第一，生态补偿绩效评价主体单一，评价主体的工作具有临时性。根据各省实施生态补偿绩效评价工作实践来看，主要是生态补偿资金使用部门的单位自评，然后由财政部对其评价工作进行监督和审核，仅有云南省等少数

23、地方财政部门委托专业评价组织进行生态补偿的绩效评价，立法机构和社会公众根本没有参与到生态补偿绩效评价工作中，单一评价主体实施的绩效评价不能保证生态补偿绩效评价工作的真实性和客观性。同时各地方政府实施生态补偿绩效评价的工作人员大多数是为了进行生态补偿绩效评价成立的临时工作小组，这样临时调派的工作人员的专业技能未必能胜任绩效评价这一复杂工作，工作小组内部人员分工协作也容易出现各种各样问题，这就会影响生态补偿绩效评价工作的质量。第二，生态补偿绩效评价工作程序不规范。由于生态补偿绩效评价工作正在处于试点探索阶段，各地生态补偿绩效评价工作的实施没有一个规范的程序，或者说绩效评价程序不完整，这样会使得绩效

24、评价过程具有较大的随意性，不利于评价工作的顺利进行，同时也可能导致绩效评价结果具有较大的误差。第三，缺乏对生态补偿绩效评价结果的运用机制。生态补偿绩效评价的最主要的目的就是运用生态补偿绩效评价结果，结合绩效考评结果分配生态补偿资金，结合绩效考评过程中发现的问题采取措施提高管理水平和资金使用效益。但是我国却缺少对生态补偿绩效评价结果的实际运用，虽然一些地方的生态补偿绩效评价办法中规定了对评价结果的运用办法，但由于缺乏法律规范，生态补偿绩效评价工作完成以后，其结果往往不受重视，看过以后就作为档案保存，缺乏跟踪问效机制。有些地方虽然也对生态补偿绩效评价结果有所应用，但是应用方式单一，生态补偿绩效评价

25、难以有效发挥作用。（二）生态补偿绩效评价指标体系不合理1 徐绍史国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告 EB/OL，2013-04-26辽宁财政科研基金项目 科研基金文库生态补偿绩效评价指标体系是根据生态补偿绩效评价工作的要求，按照一定的原则，为体现不同生态补偿绩效评价内容和测度评价对象绩效而形成的一系列指标的集合。由此可知，生态补偿绩效评价指标体系是根据生态补偿绩效评价内容构建的，我国生态补偿绩效评价指标体系设计不合理首先是因为生态补偿绩效评价的内容不全面造成的。我国各地政府部门的生态补偿绩效评价实践主要侧重于对生态补偿制度建设、生态补偿基础工作以及生态补偿的合规性进行评价，对生态补偿效益

26、的评价较少，几乎没有对生态补偿进行经济性和效率性的评价；而学者们对于生态补偿绩效评价的研究主要侧重于对生态补偿效益的研究，很少考虑生态补偿基础工作和生态补偿的合规性。如果生态补偿绩效评价仅考虑生态补偿的制度建设和生态补偿的合规性，则不利于生态补偿最终目标的实现，如果忽略对生态补偿基础工作与合规性的考察，仅考虑生态补偿效益，也不利于生态补偿整体绩效的提高。所以，在设计生态补偿绩效评价指标体系时，本文从生态补偿资金投入和管理情况、生态补偿工作落实情况和生态补偿效益三个维度进行设计，对生态补偿的经济性、效率性、效益性和公平性进行全面考察。另外，指标体系的设置不仅要考虑内容的全面性，还要考虑每一指标的

27、重要性，即要根据科学的方法对每一指标重要性在指标体系中所占比重进行分析判断。但是，根据我国实施生态补偿绩效评价工作实践来看，生态补偿指标权重的设置随意性较大，缺乏科学的依据，这样严重降低生态补偿绩效评价结果的科学性和客观性。（三）生态补偿绩效评价标准和评价方法不科学生态补偿评价标准是进行生态补偿绩效评价的标尺，对于生态补偿绩效评价具有非常重要的作用，但是目前我国并没有一套科学的生态补偿评价标准体系，生态补偿绩效评价标准体系亟待完善。第一，评价标准的确定具有主观性。大多数实践部门在进行生态补偿绩效评价过程中，大多数评价标准缺少具体数据支持，而主要通过相关人员的主观分析得出评价结果，使得评价结果的

28、客观性大打折扣；第二，评价标准的确定方法过于单一。目前生态补偿绩效评价单位普遍通过较为单一的方法确定评价标准，但生态补偿绩效评价指标具有多样性，不同类型的生态补偿指标应该根据自身特点选择不同评价标准的确定方法。只有搭配使用历史标准、计划标准、行业标准、经验标准等不同的标准确定方法，才能保证评价标准的科学性。第三，基础数据缺失。绩效评价标准的确立就是根据一定的样本数据为基础，利用数理统计等方法测算的。所以，生态补偿绩效评价标准也需要大量基础数据做支撑，但是我国目前并没有相关的数据库，这是我国生态补偿绩效评价标准确定不科学的辽宁财政科研基金项目 科研基金文库9一个重要原因。生态补偿绩效评价方法就是

29、在实施生态补偿绩效评价过程中应该采用的具体工具和方法。目前我国生态补偿绩效评价方法比较单一，单一的评价方法导致绩效评价结果不够客观。虽然多数实施生态补偿绩效评价的有关部门颁布的文件中都表明应该根据具体情况和评价工作的要求选择一种或多种绩效评价方法，但在具体实践过程中，我国生态补偿绩效评价实践部门的主要评价方法是打分法，即行政机关、专家、社会公众等有关人员对生态补偿绩效评价各指标完成情况进行打分，根据分值评价绩效目标完成情况。依打分法得出的绩效评价结果虽然在一定程度上能反映生态补偿绩效，但是却有较强的主观性，我们应该结合实际情况引入更多的统计方法和计量经济方法，以便在现有数据的基础上，较为准确地

30、反映出生态补偿绩效。（四）生态补偿绩效评价制度亟待健全由于我国生态补偿绩效评价工作起步较晚，生态补偿绩效评价相关工作还在逐步完善，相关的制度建设也比较滞后。现在仅有的生态补偿绩效评价相关的规章制度主要有财政部和农业部联合印发的中央财政草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法 ， （财农（2012）425 号） 、国家林业局印发的关于开展中央财政森林生态效益补偿基金绩效评估试点工作的通知等。各省、市生态补偿绩效评价规定如辽宁省的开展中央财政森林生态效益补偿基金绩效评价试点工作实施方案（征求意见稿） 等，虽然这些办法或通知对生态补偿绩效评价工作的展开起着非常重要的指导作用，但仍然远远不够。第一，涉及的

31、生态补偿领域狭窄。我国只有森林生态效益和草原生态保护补助领域设立了绩效评价办法，而矿产资源、湿地、海洋和水资源等领域的生态补偿也在我国陆续展开，所以要及时制定这些领域的生态补偿绩效评价办法，指导绩效评价的实际工作。第二，各省、市制定的生态补偿绩效评价办法比较笼统，在指导绩效评价工作时缺乏可操作性。第三，绩效评价缺乏法律约束，对我国财政支出绩效评价进行约束的都只是一些规范性的文件，约束力不强，这样会使得生态补偿绩效评价工作流于形式，难以发挥绩效评价的作用。第二章第二章 完善我国生态补偿绩效评价体系的基本设想完善我国生态补偿绩效评价体系的基本设想一、规范生态补偿绩效评价的组织体系规范生态补偿绩效评

32、价组织体系主要包括规定生态补偿绩效评价的主体、规范生态补偿绩效评价的工作程序和完善生态补偿绩效评价结果反馈与应用机制。（一）生态补偿绩效评价主体辽宁财政科研基金项目 科研基金文库为了保证财政支出绩效评价的独立性、客观性和公正性，财政支出绩效评价的主体应该由多元评价主体构成，评价主体应该包括权力机关、政府机关、社会中介组织和社会公众。我国国家权力机关是全国人民代表大会及地方各级人民代表大会，人民代表大会代表全体人民的利益，独立于各级地方政府，从而可以更加自由地开展评价活动，所以权力机关参与财政支出绩效评价能够保证评价的客观性和公正性。政府机关的评价属于行政机关的内部评价，主要通过财政部门、审计机

33、关、上级部门评价机构和单位自评来完成。受长期以来形成的“报喜不报忧”心理和官僚机构追求预算最大化的影响，行政组织内部评价不可避免会夸大自己的成绩。1但是，在收集反映政府绩效的信息方面，行政部门具有“先天优势”，所以，行政机关内部评价是绩效评价最普遍的方式，也是其他评价主体进行绩效评价工作的基础。社会中介组织和社会公众也是绩效评价不可或缺的主体。社会中介组织主要指一些专业的绩效评估机构，如会计师事务所、资产评估机构、行业咨询机构等，这些机构不仅具有丰富的绩效评估经验，有利于提高绩效评价的科学化程度，他们还独立于政府机构，能够提高绩效评价结果的公信力，保证绩效评价工组的客观性。同时独立于政府的中介

34、组织还具有降低评价成本的动力。随着公民素质的提高，社会公众参政议政的意识增强，更多的人开始关心政府支出，新闻媒体和听证制度成为社会公众表达意愿的主要形式，社会公众参与绩效评价将会提高绩效评价的公众满意度。三类绩效评价主体各具特点，他们之间不能相互替代，而是相互补充的，共同组成生态补偿绩效评价主体。人民代表大会应该主要评价较为重大的生态补偿项目，检查各部门提交的自评报告，并向被评价单位提供独立的评价信息，同时要指出被评价单位在使用生态补偿资金中存在的问题，并提出独立的处理意见；行政机关内部评价应该继续作为绩效评价最普遍的方式，同时，各部门应该不断提高绩效评价工作的客观性和科学性，不断提高生态补偿

35、资金使用的经济性和效率性，提高生态补偿的效益性和公平性，也为其他主体进行绩效评价提供便利，更有利于社会公众的监督；社会中介组织和社会公众评价是生态补偿绩效评价重要的补充。社会中介组织可以作为受委托的评价组织对行政部门的生态补偿项目进行绩效评价，社会公众则主要对生态补偿绩效评价的过程、结果、反馈及应用情况进行监督。当然，我1 朱衍强、郑方辉公共项目绩效评价M北京：中国经济出版社，2009293-294辽宁财政科研基金项目 科研基金文库11们要加大财政信息的公开力度，健全绩效评价的法律环境，为社会中介组织进行绩效评价提供良好的条件。同时也更有利于社会公众更好的监督。（二）生态补偿绩效评价工作程序生

36、态补偿绩效评价是一项比较复杂的工作，是由多项工作共同组成，为了提高生态补偿绩效评价工作的效率，提高评价结果的质量，有必要设计一个统一的生态补偿绩效评价工作程序。结合财政支出绩效评价管理暂行办法 ，参照传统公共项目评价流程可以设计出生态补偿绩效评价工作程序：制定计划和前期准备阶段、确定评价方法和标准、组织实施、综合分析形成评价结论、撰写与提交评价报告、绩效评价结果的反馈与应用六个阶段。1.制定计划和前期准备阶段：包括明确和了解绩效评价对象、确定绩效评价的实施主体及其分工、制定绩效评价工作方案，还要根据现有的评价资源，结合具体的评价需求，对待评价的对象进行具体分析。2.确定评价组织方法和标准：结合

37、实际情况选择评价工作组织方法，建议选取多种评价组织方法，如采用实地考察、数据分析、问卷调查和走访调查相结合的方法保证获取最全面的信息。根据对评价对象的详细了解，结合绩效评价基础理论，搜集相关资料，确定参照标准。3.组织实施：这一阶段是绩效评价主体根据选取的评价组织方法进行实施的过程，如对相关人员进行访谈，获取有关数据等等。4.综合分析形成评价结论：这一阶段是整个工作程序中心环节，主要包括对取得的证据和资料进行整理、选择综合分析方法、选取评价指标、进行绩效分析、得出综合分析的结论。5.撰写与提交评价报告：根据综合分析的结果撰写详细的生态补偿绩效评价报告，确保评价报告内容全面、叙述清晰、浅显易懂，

38、为了保证评价结果的可比性，相关部门可以设计评价报告的统一格式。6.绩效评价结果的反馈与应用：这一阶段是绩效评价的最后阶段，也是非常重要的一个阶段，因为绩效评价并不是为了评价而评价，而是为了要找出生态补偿机制存在的问题从而提出改善措施，提高生态补偿效益。所以要建立评价结果反馈机制，并建立压力传递机制，促使相关部门和人员不断完善生态补偿机制，提高财政资金使用效益。1.制定计划和前期 准备阶段2.确定评价组织方 法和标准5.撰写与提交评价 报告6.绩效评价结果的 反馈与应用3.组织实施4.综合分析形成评价 结论辽宁财政科研基金项目 科研基金文库图 1 生态补偿绩效评价工作程序图（三）生态补偿绩效评价

39、结果反馈与应用绩效评价结果反馈是评价结果应用的前提，所以要建立生态补偿绩效评价结果反馈机制。生态补偿绩效评价可以借鉴企业人力资源管理 360 度绩效反馈思想，建立生态补偿绩效评价的 360 度反馈机制，实现评价和反馈主体多元化。各级人大代表、财政部门、审计机关、上级主管部门、社会中介组织和社会公众等绩效评价主体也应该同时作为绩效评价结果反馈主体，这样被评价部门就可以获得来自多方面的评估意见，较为全面、客观的了解生态补偿机制的缺陷，为制定生态补偿改善计划提供参考。被评价单位或部门应该对所有接收到的反馈信息进行梳理，并对反馈信息进行总结，写出反馈总结报告，提出相应的生态补偿资金使用、管理等方面的具

40、体改进措施。并将总结报告上交财政部门，以便于财政部门对反馈总结进行审核，也有利于财政部门对被评价单位的后续整改工作进行跟踪和监督。同时，生态补偿资金不涉及国家机密，还应该将接收到的所有反馈信息和反馈总结报告向公众公开，接受社会公众的监督。图 2 生态补偿绩效评价多元反馈图生态补偿绩效评价结果的反馈就是为了对其进行应用，我们应该积极探索生态补偿绩效评价结果的运用机制。本文认为可以从以下几个方面运用生态补偿绩效评价结果：第一，作为分配生态补偿资金的考虑因素。我国有些地方已经制定了相应生态补偿绩 效评价结果 应用主体各级人大 代表社会公众社会中介 组织主管部门财政部门审计机关辽宁财政科研基金项目 科

41、研基金文库13的办法，对量化的绩效评价结果分等级，对于评价结果较好的将予以适当的奖励，对于绩效评价结果较差的则相应的减少生态补偿资金，通过这种方式使评价结果真正影响到被评价单位的实际利益。第二，为改善生态补偿资金管理提供参考。被评价单位通过分析评价结果中定量和定性的结果，找出生态补偿资金管理和使用过程中的缺陷，可以提出具有针对性的改进措施，提高生态补偿资金使用效率。第三，可以作为政绩考核的考虑因素。北京政通境和节能研究所的一份调研结果显示：地方党政一把手的环境绩效考核、问责体系的缺失，是中国环境问题的关键因素。中央和地方领导也意识到了这一问题的重要性，一直在为建立一套科学合理的绩效考核体系而努

42、力，生态补偿绩效考评结果应该纳入绩效考核体系中，同时建立起对于低效、无效生态补偿项目责任人的行政问责机制。二、完善生态补偿绩效评价指标体系生态补偿绩效评价指标体系应该根据要评价的具体内容来设计。我们对生态补偿进行绩效评估无非就是对生态补偿资金投入和管理情况、生态补偿工作落实情况和生态补偿效益三个方面进行评估，所以本文也结合生态补偿绩效评估这三个方面的内容，设计了具体的生态补偿绩效评价指标。本文结合实际情况对生态补偿资金投入和管理情况维度、生态补偿工作落实情况维度的指标只设置了两个层次；由于生态补偿对生态、经济、社会的多元效益，本文对生态补偿效益指标设置了三个层次，以区分生态效益、经济效益和社会

43、效益，这样既保证了指标设置的层次性，又避免了指标层次过多。其中生态补偿资金投入和管理情况维度的细化指标一般都是具有普遍适用性的共性指标，而生态补偿工作落实情况和生态补偿效益指标则需要根据具体的生态补偿项目设置不同的指标，因为不同的生态补偿领域和生态补偿方式会有不同的产出和不同的作用和效果。本文在进行指标设计时参考了生态县、生态市、生态省建设指标（修订稿） 、 国家生态文明建设试点示范区指标和预算绩效评价共性指标体系框架中的指标。生态补偿资金投入和管理情况评价指标如表 1 所示，这一维度的指标有生态补偿资金投入占财政总支出的比重、生态补偿资金到位率、生态补偿资金到位及时率、生态补偿资金是否独立核

44、算、生态补偿资金使用的合规性、财务管理制度是否健全、财务管理制度是否有效运行等指标，具体考核生态补偿资金投入情况；各级财政及主管部门是否及时将生态补偿资金拨付给使用单位，有无少拨、不拨或延迟拨付的情况；生态补偿资金管理的合法、合规性；生态补偿资金拨付和使用单位的财务管理制度是否健全以及是否有效运行。辽宁财政科研基金项目 科研基金文库表 1 生态补偿资金投入和管理情况评价指标一级指标二级指标生态补偿资金投入占财政总支出的比重生态补偿资金到位率生态补偿资金到位及时率生态补偿资金是否独立核算生态补偿资金使用的合规性财务管理制度是否健全生态补偿资金投入和管理情况评价指标财务管理制度是否有效运行生态补偿

45、工作落实情况指标如表 2 所示，由于生态补偿工作落实情况评价指标需要结合生态补偿实际情况进行设计，本文选取了辽宁省 D 水库生态补偿作为研究对象，对这一水库生态补偿工作落实情况设计了相应的指标，有些指标并不具有通用性，具体实践部门在生态补偿绩效评价过程中还需要根据实际情况选择恰当的指标。结合水库生态补偿具体工作，本文设计的生态补偿工作落实情况维度的指标主要有森林覆盖率（山区） 、生活垃圾无害化处理率、农业面源污染防治率、污水处理率、闭坑矿山治理目标完成率和畜禽粪便综合利用率，这些指标主要是反映生态补偿工作的具体完成情况，是生态补偿工作的直接成果。表 2 生态补偿工作落实情况评价指标一级指标二级

46、指标森林覆盖率（山区）生活垃圾无害化处理率农业面源污染防治率污水处理率闭坑矿山治理目标完成率生态补偿工作落实情况评价指标畜禽粪便综合利用率生态补偿效益评价指标如表 3 所示，和生态补偿工作落实情况评价指标一样，生态补偿效益评价指标也需要结合生态补偿实际情况进行设计，本文仍以辽宁省 D水库生态补偿为例，对生态补偿效益设计了相应的指标。需要说明的是本文将生态补偿效益评价指标分成三个层次，二级指标有生态效益指标、经济效益指标和社会效益指标。在此基础上，又分别设置了反映生态效益、经济效益和社会效益的具体指标。生态效益指标的细化指标主要是一些可以反映生态补偿对于生态环境改善的具体指标，如饮用水达标率、入

47、库河流断面水质达标率、空气质量达标率、抗灾率辽宁财政科研基金项目 科研基金文库15等指标；经济效益的细化指标主要有财政收入增长率、退耕还林前后农牧民家庭总收入变化、搬迁农户家庭总收入变化、第三产业占 GDP 的比重等指标；社会效益的细化指标主要有粮食自给率、恩格尔系数、公众对环境的满意度以及民众环保意识的变化等指标。表 3 生态补偿效益评价指标一级指标二级指标三级指标饮用水达标率入库河流断面水质达标率空气质量达标率生态效益抗灾率财政收入增长率退耕还林前后农牧民家庭总收入变化搬迁农户家庭总收入变化经济效益第三产业占 GDP 的比重粮食自给率恩格尔系数公众对环境的满意度公众对生态补偿的满意度生态补偿效益评价指标社会效益民众环保意识变化三、确立生态补偿绩效评价的标准体系不同的