广东农村小型水利设施问题研究.doc

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1、广东农村小型水利设施问题研究广东农村小型水利设施问题研究来源: 广东省农村财政研究会 编者按：水利是农业的命脉，农村水利是农业和农村经济发展的基础设施，在改善农业生产条件、保障农业和农村经济持续稳定增长，提高农民生活水平、保护区域生态环境等方面具有不可替代的重要地位和作用。加强农村水利基础设施建设，直接关系到水资源的可持续利用、粮食生产的安全、农业乃至整个国民经济和社会可持续发展。农村小型水利设施建设是农村社会稳定的重要基础，是现代农业建设的重要抓手，是农业生态环境的重要保障，是防灾减灾的重要措施。农村小型水利是农民改善农业生产、生活和农业生态环境条件的基础设施，是促进农业增产、农民增收的物质

2、保障条件。因此，农村水利属于公共产品的范畴，是国家与政府的公共财政资金支持农业发展的重要领域。现将广东科贸职业学院课题调研组完成广东农村小型水利设施问题研究调研报告的主要内容摘登如下：一、广东农村小型水利设施建设的发展与现状（一）农村饮水工程。“十五”期间，广东累计投入农村饮水资金达 40 亿元，其中省级财政 补助资金约 11.8 亿元，共解决农村饮水困难人口约 667 万人。（二）农用灌溉设施。新中国成立以来，广东累计投入农田水利基本建设资金 148.8 亿元 （其中群众自筹 46.46 亿元）。（三）农村水环境。广东累计治理水土流失 2000 平方公里，完成生态供水 6.23 亿方，其他

3、供水 10.25 亿方。其中农业小型水利设施在治理流经乡镇的河流水源污染效益，比较明显。二、广东农村小型水利设施存在的问题及原因（一）主要问题：1. 功能老化，维护滞后。目前，广东的农村小型水利设施绝大多是上世纪 5070 年代兴建 的，本身就存在“先天不足”的问题。灌溉设施大多配套不全，尤其是末级渠系不配套、造成大 多数灌区的实际灌溉面积远小于设计面积。加之工程经过几十年的运行，工程老化严重，相当一 部分已达到或超出规定使用年限。许多渠道淤积、塌方、渗漏，灌区工程损毁严重，不能发挥正 常效益。2. 产权改革步履维艰。目前主要存在以下几个问题：一是思想认识不一致。一部分干部和群 众对小型水利工

4、程产权制度改革有思想阻力。二是发展不平衡。有些地区还处于举步不前的阶段。 三是有部分小型水库、陂头、水井等的归属不明，没人管理。四是有的进行产权制度改革后，管 理制度和对象发生了变化，管理工作未及时加强。3. 农村饮水安全问题与水资源浪费的矛盾突出。据 2005 年全省开展以县为单位的“农村饮 水安全现状调查评估”，存在农村饮水安全问题的农村人口有 1645.5 万人，分布在经济欠发达的 15 个地级市，不安全比例占全省农村人口的 26.31%，在全国排第五位。而河川径流主要集中在汛 期（4 月9 月），蓄水工程的调节性能不高，致使洪水大量宣泄入海，成为不可支配的水资源而流失。10 月次年 3

5、 月为旱季，此时河川径流很少，与工农业生产的需水发生供需矛盾。4.农业节水意识普遍比较淡薄，农民以及各级政府没有充分重视节水农业技术的研究及应用。 目前广东渠系水利用系数为 0.40.55，而在先进国家水的利用系数达 0.60.7。全省许多地区 大量的水资源由于渗漏等原因白白浪费，还有相当一部分灌区仍然采用粗放如漫灌的灌溉制度， 浪费水资源现象相当严重。（二）原因分析：1.投入不足：（1）国家投入严重不足。“八五”到“十五”期间，国家对广东农村小型水利 设施的资金投入，仅占农村建设总投入的 3.26%。（2）地方政府投入比例过低。从 2001 年到 2006 年之间，省级对农村小型水利设施建设

6、总共才投资 8.9 亿元。（3）资金分散。农业部门、 水利部门都有各自资金的来源和使用范围，有些交叉的部分也分属不同部门的责任，资金分散导 致部门之间难以形成合力。同时，投入机制也不健全，农业资金低效运作，被挪作他用、缺乏监 管的现象也较突出。2.认识不到位。有相当的地方政府对农村小型水利设施的建设和管理维护等方面的观念滞后。 农村小型水利设施出现失管、失修和缺少资金投入等现象，也存在着“等、靠、要”的依赖思想。 一些地方政府和有关部门没有真正把加强农村小型水利建设摆上政府工作的议事日程。在资金投 入上也存在偏差，只注重大江大河治理等大型水利工程建设，对农村小型水利设施建设重视不够。 分税制财

7、政体制改革实施以来，地方政府把新增财力的相当一部分都用在了城镇建设上。一边强 调重视“三农”、反哺农业，一边却对关乎农民切身利益的农田水利基本建设“视而不见”、没 有把中央各项支持农业的政策落在实处。3.产权不明晰。农村实行家庭联产承包责任制以来，小型水利设施仍按计划经济时代的体制 实行集体所有、集体管理。但是，没有集体经济组织依托的“集体”到底是谁，集体所有制以什 么形式来实现，这些都不明确。4. 管理不完善。首先农村小型水利设施缺乏基层负责人，从县到乡镇没有配备专职领导负责 此项工作；基层水利管理人员严重不足，费用没有保障。三、加强广东农村小型水利设施建设的对策（一）指导思想和工作原则。按

8、照全面落实科学发展观的要求，坚持统筹城乡发展的方略，切实加大公共财政对农村小型 水利建设的支持力度，将农村小型水利设施建设纳入公共财政，并以财政资金为引导、农民自愿 出资出劳为主体、农村小型水利建设规划为依托，加快农村小型水利管理体制改革，逐步建立起 保障农村小型水利建设健康发展的长效机制。坚持政府支持、民办公助的原则；坚持民主决策、 群众自愿的原则；坚持规划先行、注重实效的原则；坚持深化改革、创新体制的原则。（二）借鉴国外农村小型水利设施建设经验。1.加强农村小型水利设施建设的科技改造。提高农业小型水利设施的使用率以及农业生产效益是关键。美国加州农民的用水科技化，为广东的农业小型水利建设提供

9、了一个应用科技参考。2.改变等待政府投入模式，引导农民自建自用自管。可以借鉴意大利的成功经验，通过成立 农民志愿者协会来实行对农业小型水利设施建设的投入及管理。3.重视农村水利项目的规划和公众参与。我国目前水利工程需要重视的是要抓好两头，前头 是规划、后头是运营管理。荷兰、澳大利亚等发达国家，它们都十分重视河流水资源的综合规划， 重视自然、资源、环境、社会、经济协调，成立咨询委员会，咨询所有感兴趣的团体或用户，建 立起广泛的社会联系渠道，并经过一定的审批程序使规划具有法律地位。运行管理这一头，重视 管理自动化、信息化、市场化，使得工程效益最大化。（三）主要对策：1.加强组织管理、规划和立法。各

10、县（市）要成立以分管农业和农村工作的副县（市）长为 组长，以农业、水利、财政、发改委、国土、林业等部门领导为成员的农村小型水利建设领导小 组，负责贯彻落实有关方针、政策，组织规划编制，抓好工程项目实施，加强监督检查，做好各 方面的协调组织工作，使全县的农村小型水利设施建设和管理工作经常有人抓、有人管。按照广 东农业、农村经济发展和水资源可持续发展的要求以及财力的可能，尽快编制出全省农村小型水 利设施建设规划。建议有关部门尽快着手农村水利法的立法准备工作，积极推动颁布农村水利法。 广东可以在遵守国家法律的前提下，先摸索制定详细的地方性法规，规定有关干部的考核与农村 小型水利设施建设和管理的好坏直

11、接挂钩。2.建立以政府投入为主导的多元投入机制。坚持以政府投入为主导；激活农民投入小型水利 的积极性；积极吸引社会资金投入。3.推进小型水利设施建设管理体制改革。加强农村基层水利队伍建设，深入改革管理体制和 管理机制，是保障农村小型水利设施建设健康发展的关键。要认真贯彻落实发改委、财政部、农 业部、国土资源部关于建立农田水利建设新机制的意见和水利部等三部委关于加强农民用 水户协会建设的意见，推进小型水利设施产权制度改革，明确小型水利设施的所有权，落实管 护责任主体。一是按照强化公益性职能，放活经营性服务的要求，进一步完善县乡（镇）村三级水管理网 络，加强县级统一管理，巩固提高乡（镇）管理机构，

12、恢复完善村级基层农村水利服务体系，为 推进农田水利工程民主管理提供技术支撑。二是以工程建设促管理体制改革，逐步在农村水利工程的规划、建设和管理的全过程推广用 水户参与管理，大力推广用水户协会参与管理的经验，调动和引导用水户参与管理的积极性。三是要切实加快农村小型水利设施的产权改革。通过体制创新，增强农村小型水利经营管理 活力，确保工程安全，充分发挥工程效益，建立农村小型水利设施良性运行机制。四是经营性的小型农村供水工程，按“股份合作制”企业体制运作，但是要有相关的配套措 施，防止出钱“大户”垄断水源和设施，损害其他用水合作者利益等新问题的出现。4.实事求是、机动灵活地解决农业水费问题。考虑到农

13、村小型水利设施是准公共产品，不能 完全按照市场价格进行收费，政府对农村小型水利设施建设要投入资金，对它的使用和维护也要 投入一定的资金。政府和有关部门在确定水费价格时要注意两点：第一，要向农民宣传教育，提 高农民的市场经济意识，使用小型水利设施的农户必须要付费。第二，政府在确定水价时，事先 要组织水利、物价部门协同有关专家开展农村小型水利使用价格的调研和考察工作，同时要广泛 征求农民的意见。对于一些经济比较发达，财政确实有能力负担农业水费的地区，可以探索在不 违反市场经济规则的前提下，以农业基础设施建设投资或补贴的形式减轻农民水费负担。5.切实保障农村饮水安全，大力发展节水农业。建议省委、省政府按照“10 年时间基本解决 全省农村饮用水安全问题”的要求，力争在“十一五”和“十二五”期间内，逐步解决全省农村 饮用水安全问题。推进节水农业建设，对提高农田灌溉水利用效率，调整农业种植结构，优化配 置水资源，建设高效输配工程等农业节水基础设施有重要作用，与农村小型水利设施建设关系非 常密切。怎样发展节水农业，要转变用水观念，让科学用水、节约用水观念进入农村千家万户； 要积极推进农业节水灌溉，大力推广农业节水技术和设备，大力推进大中型灌区节水改造，积极 开展农业末级渠系节水改造。