曲靖市土地利用总体规划大纲.doc

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1、曲靖市土地利用曲靖市土地利用总总体体规规划划（ （20062020 年）年）（送（送审审稿）稿）曲靖市人民政府曲靖市人民政府二二一一年八月年八月曲靖市土地利用总体规划（2006-2020 年） 文本I目目 录录 前前 言言.1第一章第一章 总则总则.2 一、规划目的 .2 二、规划依据 .2 三、规划范围 .4 四、规划期限 .4第二章第二章 规规划背景划背景.5 一、土地利用现状 .5 二、现行规划实施评价 .8 三、土地利用中的主要问题 .13 三、未来土地利用面临的机遇与挑战 .15第三章第三章 土地利用土地利用战战略与目略与目标标.19 一、指导原则 .19 二、主要目标 .20 三、

2、基本策略 .22第四章第四章 土地利用土地利用结结构构调调整与布局整与布局优优化化.26 一、合理调整土地利用结构 .26 二、优化土地利用布局 .28第五章第五章 土地利用区域土地利用区域调调控控.40 一、土地利用综合分区与土地利用方向 .40 二、土地利用功能分区 .47 三、县级土地利用规划调控 .51第六章第六章 建建设设用地空用地空间间管制管制.53一、管制分区 .53 二、管制规则 .55第七章第七章 中心城区土地利用控制中心城区土地利用控制.57 一、控制范围 .57 二、发展方向 .57 三、管制分区 .58 四、用途分区 .59第八章第八章 土地整治安排土地整治安排.63

3、一、城市产业集聚发展工程 .63 二、城乡建设增减挂钩工程 .64 三、基本农田保护工程 .65曲靖市土地利用总体规划（2006-2020 年） 文本II四、中低产田改造工程 .66 五、资源重点保护开发工程 .67 六、土地整理开发复垦工程 .68 七、土地生态整治工程 .69第九章第九章 重点建重点建设项设项目安排目安排.71 一、交通重点项目 .71 二、水利重点项目 .71 三、能源重点项目 .72 四、电力重点项目 .72 五、环保重点项目 .72 六、旅游重点项目 .73 七、矿产重点项目 .73 八、其他重点项目 .73第十章第十章 规规划划实实施保障措施施保障措施.75一、法律

4、措施 .75 二、经济措施 .76 三、行政措施 .78 四、技术措施 .81 五、监督机制 .82 六、规划体制 .84附表附表.86曲靖市土地利用总体规划（2006-2020 年） 文 本1前前 言言为贯彻落实党的十七大和中央人口资源环境工作座谈会精神，严格执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，进一步发挥土地利用总体规划在市域国民经济发展中对土地资源合理配置和调控作用，科学合理地利用曲靖市有限的土地资源，实现经济社会与人口、资源、环境的协调发展。根据中华人民共和国土地管理法等法律法规和国家、云南省有关土地利用的方针、政策，按照曲靖市委、市政府的统一安排，依据云南省土地利用

5、总体规划（2006-2020 年）和曲靖市土地利用总体规划大纲（2006-2020 年），结合曲靖市经济社会发展和土地利用实际，编制曲靖市土地利用总体规划（2006-2020 年）（以下简称规划）。规划阐明曲靖市土地利用面临的形势和任务，明确土地利用战略构想与土地利用目标，制定土地利用结构调整方案、土地利用空间布局优化调整方案、建设用地空间管制、中心城区土地利用控制、土地利用重大工程和规划实施保障措施。曲靖市土地利用总体规划（2006-2020 年） 文 本2第一章第一章 总则总则一、一、规规划目的划目的曲靖市土地利用总体规划是落实云南省土地利用总体规划和指导县级及以下土地利用总体规划编制，统

6、筹市域土地开发、利用、整治和保护的纲领性文件，是规范城乡建设用地的重要手段，是加强土地宏观调控、实行土地用途管制、土地审批和监管的基本依据。通过本轮土地利用总体规划，全市各县（市）区要实现耕地总量动态平衡，并努力做到耕地质量逐步提高；农业用地得到有效保护和综合整治；非农建设用地得到有效控制，乡村居民点用地总规模逐步缩小；土地整理由点到面全面展开，土地后备资源得以适度开发，实现耕地占补平衡；结合城乡建设用地增减挂钩试点，实现土地利用结构和布局更加优化，土地利用率和产出率明显提高，土地资源利用与经济社会持续协调发展。二、二、规规划依据划依据（一）法律法（一）法律法规规1、 中华人民共和国土地管理法

7、；2、 中华人民共和国土地管理法实施条例；3、 基本农田保护条例；4、 云南省土地管理条例；曲靖市土地利用总体规划（2006-2020 年） 文 本35、 云南省基本农田保护条例；6、 云南省基本农田管理办法。（二）（二）规规划修划修编规编规范性文件范性文件1、 国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428 号）；2、 关于做好市（地）级土地利用总体规划修编试点工作的通知（国土资发2003222 号）；3、 国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（国办发200532 号）；4、 土地利用总体规划审查办法；5、 市县乡级土地利用总体规划编制规程（送审稿

8、）；6、 云南省国土资源厅关于转发云南省城乡建设用地增减挂钩试点工作实施意见（暂行）的通知（云国土资发2009406 号）。（三）相关（三）相关规规划划1、 全国土地利用总体规划纲要（2006-2020 年）；2、 云南省土地利用总体规划（2006-2020 年）；3、 曲靖市主体功能区划（征求意见稿）；4、 曲靖市城镇体系规划；5、 曲靖市城市总体规划（2005-2020 年）（修编）；6、 曲靖市土地开发整理规划（2001-2010）；7、 曲靖市地质灾害重点防治区规划(20032020 年)；8、 曲靖市矿产资源规划；曲靖市土地利用总体规划（2006-2020 年） 文 本49、 曲靖市

9、石漠化防治规划。（四）（四）规规划前期划前期专题专题研究研究报报告告1、曲靖市现行土地利用总体规划实施评价报告；2、曲靖市统筹区域土地利用研究；3、曲靖市优化城乡用地结构和布局研究；4、曲靖市耕地和基本农田保护研究；5、曲靖市土地利用战略研究；6、曲靖市协调土地利用与生态建设研究；7、曲靖市节约与集约利用土地研究；8、曲靖市土地利用规划调控措施研究。三、三、规规划范划范围围规划范围为曲靖市行政辖区内的所有土地，共辖 9 个县(市)区，115 个乡(镇、街道办事处)，119 个社区（居委会），1479 个村民委员会，土地总面积 289.04 万公顷（4335.60 万亩）。四、四、规规划期限划期

10、限本规划以 2005 年为规划基期，以 2020 年为规划目标年，其中 2010 年为规划近期目标年。曲靖市土地利用总体规划（2006-2020 年） 文 本5第二章第二章 规规划背景划背景一、土地利用一、土地利用现现状状（一）土地利用基本情况（一）土地利用基本情况曲靖市土地利用总体规划基数采用 2005 年土地利用变更调查数据，按规划分类进行转换。2005 年曲靖市行政辖区范围内土地总面积为 289.04 万公顷，其中农用地面积为 235.08 万公顷，占土地总面积的 81.33%。在农用地中，耕地 72.71 万公顷，占土地总面积的 25.16%，占农用地面积的 30.93%；园地 3.7

11、9 万公顷，占土地总面积的 1.31%，占农用地面积的 1.61%；林地 139.21 万公顷，占土地总面积的48.16%，占农用地面积的 59.22%；牧草地 4.09 万公顷，占土地总面积的 1.41%，占农用地面积的 1.74%；其他农用地 15.28 万公顷，占土地总面积的 5.29%，占农用地面积的 6.50%。建设用地 10.39 万公顷,占土地总面积的 3.60，其中:居民点及独立工矿用地 7.86 万公顷，占土地总面积的 2.72%，占建设用地的 75.61%；交通用地 1.03 万公顷，占土地总面积的 0.36%，占建设用地的 9.94%；水利设施用地 1.50 万公顷，占土

12、地总面积的 0.52%，占建设用地的 14.45%。未利用地 43.57 万公顷，占土地总面积的 15.07%。曲靖市土地利用总体规划（2006-2020 年） 文 本6（二）土地利用的特点（二）土地利用的特点1、中心城区用地、中心城区用地紧张紧张，城市化，城市化进进程凸程凸显显滞后，人地矛盾滞后，人地矛盾较为较为突出突出曲靖市坝区平地所占比重较小。截止 2005 年，曲靖市城镇村、工矿企业和交通用地等非农业建设用地 10.39 万公顷，占土地总面积的 3.59%。其中：居民点及独立工矿用地 7.86 万公顷，交通用地 1.03 万公顷。中心城区呈现出居住拥挤、用地功能混杂，基础设施建设较为落

13、后的问题。此外，还存在城市化进程落后于工业化进程的问题。作为滇中城市群中的二级中心城市，急需提升其在区域中的经济地位，提高城市品位。2、人口不断增、人口不断增长长，耕地，耕地总总量有限量有限据曲靖市统计局统计资料，曲靖市人口由 1999 年 535.20 万人增加到 2005 年的 565.80 万人。而人均占有土地数量由建国初期的 1.54 公顷减少到 2005 年的 0.51 公顷，预计今后一段时期内土地人均占有量仍呈下降趋势。从 2005 年统计数看：曲靖市人均耕地占有量降至 0.13 公顷。加之耕地后备资源极其有限，人地矛盾极为突出，这是曲靖市土地利用中急需解决的首要问题。3、耕地中坡

14、耕地多，中低、耕地中坡耕地多，中低产产田地比重大，高田地比重大，高稳农稳农田地少田地少曲靖市 2005 年耕地 72.71 万公顷，坡耕地比重大，坡度 15 度以上的耕地 24.45 万公顷，占曲靖市耕地的 32.48%，且有 7.10万公顷的耕地坡度大于 25 度。从现有耕地质量评定结果看：高稳产田地 14.81 万公顷，仅占总耕地的 19.67%，主要分布在麒麟、曲靖市土地利用总体规划（2006-2020 年） 文 本7沾益、陆良坝子的乡（镇）和南盘江、牛栏江、北盘江流域及其支流的盆地、河谷和半山区乡（镇）。中产田地 29.52 万公顷，占总耕地的 39.21%，主要分布在麒麟、沾益、陆良

15、坝子的乡（镇）和南盘江、牛栏江、北盘江流域及其支流的半山区乡（镇）。低产田地23.00 万公顷，占总耕地的 30.55%，主要分布在西北部、东部和东南部的山区和半山区乡（镇）。不宜耕种地为 7.96 万公顷，占总耕地的 10.57%，主要分布在西北部和东南部的山区和半山区乡（镇）。4、 、经济经济园林和牧园林和牧业业用地少，用地少，质质量不高，利用水平低量不高，利用水平低2005 年园地和牧业用地分别只占农业用地的 1.61%和 1.73%，与曲靖市国民经济发展不相协调，远远满足不了社会经济发展的需求。现有园地中，尚有一半的园地管理粗放、质量差、效益低，突出地反映在茶园单位面积产量上，总产量

16、12.30 吨，每公顷投产茶园年产量仅 7.23 千克；其次是果园，总产量 8.59 万吨，每公顷挂果果园平均年产量 4774 千克。现有牧草地 4.09 万公顷，其中天然草场 3.22 万公顷，占牧草地 78.84，人工草场和改良草场分别是 0.76 万公顷和 0.11 万公顷，分别占牧草地的 18.49和 2.67%；固定牧场不多，以自然放牧为主；牧草品种单一，产草量低，品质较差，加之紫茎泽兰等恶性杂草侵入，人为毁草时有发生，影响了畜牧业的发展，载畜量不断下降。根据 2005 年曲靖市统计数据，大牲畜期末存栏头数 107.76 万头，平均每公顷牧草地只能载畜 26.35 头。曲靖市土地利用

17、总体规划（2006-2020 年） 文 本8二、二、现现行行规规划划实实施施评评价价现行规划实施以来，曲靖市土地利用规划工作不断加强，取得了明显成效。各级领导和广大群众按规划用地的意识明显增强；实施规划的机制和管理制度初步形成。各级规划的实施，在引导和规范城乡用地、促进土地节约集约利用、加强耕地保护特别是基本农田保护工作中发挥了重要作用，执行情况总体上是好的。特别是近两年来，曲靖市认真贯彻党中央、国务院部署，积极运用土地政策参与宏观调控，强化土地利用总体规划和年度计划对土地供应的调控作用，既保障了各项建设的合理用地，又有效地遏制了各类建设大量圈占土地、占用耕地过多的势头，促进了曲靖市经济社会的

18、平稳较快发展。（一）土地利用（一）土地利用总总体体规规划体系初步建立，划体系初步建立，为为土地用途管制提供土地用途管制提供了依据了依据曲靖市、县（市）区、乡三级规划体系初步建立健全，覆盖曲靖市行政辖区内的土地，对土地的利用、开发、整治与保护从宏观战略的层面到微观的具体地块，在全国土地利用总体规划纲要及云南省土地利用总体规划大纲的方针与目标的指导下，结合曲靖市土地资源和社会经济发展规划的实际情况，通过上下衔接，相互联系的规划体系，对耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模等主要规划指标实行逐级控制，体现和落实了国家加强土地管理、合理利用土地、切实保护耕地、实现耕地总量动曲靖市土地利用总体规

19、划（2006-2020 年） 文 本9态平衡的要求。同时，在县（市）区、乡两级基层规划中，通过划定土地利用区、确定土地用途，使宏观战略目标落实到具体地块，使规划成为实行土地用途管制制度的依据。（二）土地利用（二）土地利用总总体体规规划法制建划法制建设设取得重大取得重大进进展展中华人民共和国土地管理法对土地利用总体规划的编制、实施、相关的法律责任都作了规定，明确了土地利用总体规划的法律地位和效力。 中华人民共和国土地管理法实施条例、 中华人民共和国基本农田保护条例和国土资源部制定的土地利用年度计划管理方法、 建设项目用地预审管理办法等一系列法规，以及云南省土地管理办法、 云南省基本农田管理办法等

20、都对土地利用总体规划的编制和实施管理作了具体规定，土地利用总体规划的法制建设不断取得新的进展。（三）（三）规规划在土地管理中的划在土地管理中的“龙头龙头”作用日益突出，社会作用日益突出，社会认认知度知度逐步提高，按逐步提高，按规规划用地的划用地的观观念日益增念日益增强强通过规划的实施，特别是实行土地利用计划管理、建设项目用地预审等制度的建立与执行，使得土地使用者和政府领导及各有关部门对土地利用总体规划有所了解，并逐步树立起按规划用地的观念。其表现为：一是土地管理部门按规划用地的意识不断加强。在建设用地供应上，引入了规划调控的观念，总量调控、控制增量、盘活存量的土地利用宏观管理的基本方法，各级政

21、府在协调经济发展、生态建设与耕地保护的矛盾中也逐步认识到土地利用总体规划在统筹安排各业用地方面的重要性，增强了按规划曲靖市土地利用总体规划（2006-2020 年） 文 本10供地、管地的意识。二是土地使用者在办理用地手续过程中也加深了用地必须符合规划的认识。使得全社会对规划的认知度在不断提高，按规划用地的观念在不断增强。（四）（四）土地利用土地利用总总体体规规划划实实施管理的法律法施管理的法律法规规尚不完善、不健尚不完善、不健全全土地利用总体规划作为一种宏观性、战略性规划，是实行用途管制的依据，是科学合理、集约和节约利用土地的基础和前提，是为国民经济各部门协调发展合理配置土地资源的重要措施，

22、它涉及经济社会发展的全局，它的实施还缺乏强有力的法律制度来保障，如国家还没有专门的土地规划法，修改规划的随意性较大，缺乏强有力的约束力。同时，土地利用总体规划编制滞后于城市规划等部门规划，规划期限不一，在规划编制与实施中难以协调。土地利用总体规划实施还缺乏具体的实施细则，对实施过程中出现的问题难以处理。（五）（五）规规划的划的权权威性和社会的威性和社会的认认知程度有待提高知程度有待提高由于土地利用总体规划实施的时间不长，社会对规划重要性认识不深，虽然规划的法律地位很高，但曲靖市现行规划的现实地位和实施的权威性还不够高，总体控制作用发挥不够充分。在少数地方仍存在行政干预、规划实施管理的随意性、规

23、划跟着项目走、擅自修改规划的现象。一些地方的领导对用地要符合土地利用总体规划这一原则认识清楚，但在用地安排时却片面要求规划适合用地的需求，要求国土资源管理部门修改规划以满足用地曲靖市土地利用总体规划（2006-2020 年） 文 本11的需求，使规划的权威性和严肃性受到冲击。规划的权威性主要体现在各业用地对土地利用规划的遵守程度，各业发展或建设规划在编制和实施中与土地利用规划的协调衔接程度，土地利用主体违反土地利用规划后的违规查处程度，也体现在社会民众对规划的自觉参与、监督、遵守程度和认知程度。现行规划的编制及实施中，在引导和鼓励公众参与，逐步提高民众认知规划、执行规划、监督规划实施方面还做得

24、不够。（六）（六）规规划指划指导导思想不全面，前瞻性和思想不全面，前瞻性和动态动态性不性不够够现行规划的指导思想是严格保护耕地，控制和引导建设用地。规划编制中对规划期内的耕地减少量、耕地的增加补充量、耕地的保有量、建设用地占用耕地量采取了指令性规划指标层层分解、下达、落实的方法，下级规划必须服从上级规划的安排。这不难看出现行规划保护耕地、控制和引导建设用地的重点突出，目标明确，从实施的结果来看，宏观上的确起到了控制建设占用耕地数量，保障耕地总量动态平衡的作用，使国家土地管理的大政方针得到贯彻执行。但是，随着经济社会的发展，人们对土地生态环境、对土地利用方式与其生活方式的协调性要求更高，规划的目

25、标不仅要保护耕地，而且要保障发展，还要保护环境。现行规划编制是以耕地保护为核心，考虑较为周密，实施措施较为具体。相比较而言，现行规划对全国的宏观经济环境的变化、宏观经济政策的调整及我市经济社会的超常规、跨越式发展估计不足，对建设用地需求曲靖市土地利用总体规划（2006-2020 年） 文 本12的剧增考虑不充分，对生态环境保护与建设及土地生产条件的改善重视不够。因此，规划的指导思想不够全面，前瞻性和滚动性不够，致使规划与经济社会发展所要求的土地保障尚有一定的距离，出现了规划实施与经济社会发展在某些方面不够适应的情况，制约了规划作用的发挥。现行规划对实施过程发生变化的可能性预计不足，是一个相对静

26、态的规划模式，明显带有计划经济的色彩，缺乏必要的弹性和灵活性，规划方案应对未来不确定因素的能力差，当经济社会等发生明显变化时现行规划缺乏可调性。市场经济的不确定性和多变性、灵活性要求规划应具有一定的弹性和滚动性。由于规划的计划经济色彩较浓，在实施中有时也难以适应多元化的经济主体对土地利用的多元化的需求。（七）（七）现现行行规规划划编编制的科学性尚制的科学性尚显显不足，管理手段比不足，管理手段比较较落后落后现行规划编制从理念上讲，偏重于控制、保护、计划资源和防堵，从现实来看，缺乏疏导、集约、协调、市场、资产、以人为本的理念。从规划指标确定和分配上来说，虽然采用了部门预测法、趋势外延预测等科学方法

27、，也认真考虑了因地制宜，结合各地区经济发展不平衡的实际，但是，对曲靖市社会经济发展、土地利用宏观研究还不够，对不同区域发展对用地的需求分析还略显不足。从规划用地的布局上来看，有些变动较大，特别是线型用地位置的变化带来的规划调整或修改频率较大。从规划所依据的基础资料来看，其实用性参差不齐，各部门提供的数据和图件由于曲靖市土地利用总体规划（2006-2020 年） 文 本13统计口径不一、分类体系不一、规划年限不一、调查方法不一等原因，存在较大差距。从规划编制的技术手段上来看，由于历史条件的原因，在土地利用规划目标的确定、规划方案的优选、土地需求量预测、土地利用分区、图件绘制、规划信息系统建立等方面，先进的科学技术手段应用较少，不能适应现代管理的要求。综上所述，由于多种原因，使得规划的科学性尚显不足。三、土地利用中的主要三、土地利用中的主要问题问题（一）（一）农业农业用地与非用地与非农业农业建建设设用地的矛盾用地的矛盾进进一步加一步加剧剧近几年来，由于非农业建设用地逐年增加，加之土地规划管理工作滞后，各行各业用地布局又不尽合理，低效用地较多，造成农业用地与非农业建设用地矛盾逐年加剧，尤以麒麟、陆良坝子和各