玉屏县中小学教师绩效工资政策执行的问题与对策研究_万永松.docx

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1、学校代码： 10663 学 号： 4201220000236 贵 州 师 范 大 学 教 育 硕 士 专 业 学 位 论 文 玉屏县中小学教师绩效工资政策执行的问 题与对策研究 基于史密斯的过程模型视角 On Problem and Solutions of Implementation of Performance Related Pay Policy in Middle and Primary Schools in Yuping - Based on the Smith Policy-Implementation-Processing pattern 专业方向：教育管理 专业代码： 045

2、101 申请人姓名：万永松 导师姓名：任胜洪教授 二零一四年五月 学位论文原创性声明和关于学位论文使用授权的声明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究所取得的成 果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的 科研成果。对本文的研究做出重要贡献的个人或集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律责任由本人承担。 年月日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州师范大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有 关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被査阅和借阅；本人授权贵州师范大学

3、 可以将本学位论文的全部或部分容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他 复制手段保存论文和汇编学位论文。 (保密论文在解密后应遵此规定 ） 论文作者签名： 导师签名： 年月曰 贵州省积极响应国务院的号召，于 2009年制定了关于贵州省义 务教育学校教师绩效工资考核实施办法及指导意见，并于 2009年 6 月在全省义务教育学校统一实施。转眼间，绩效工资已经实施了五个 年头，绩效工资政策的实施提高了义务教育学校教师的工资收入水 平；激发了广大教师积极投身教育事业的热情；推动了义务教育的发 展，同时在绩效工资实施的过程中也出现了一些新的问题和困难，影 响了地方义务教育学校的有效管理。因此，

4、查找与解决绩效工资政策 执行中的问题，成为绩效工资政策执行的关键。 本文基于史密斯的政策执行模型视角，从政策本身、政策执行 主体、政策目标群体、政策执行环境四个维度对贵州省玉屏县中小学 教师绩效工资政策的执行现状进行研究。通过问卷调查的数据得出当 前贵州省玉屏县中小学教师绩效工资执行中存在的问题。并从四个维 度对问题进行深入的研究，找出四个方面的原因：一是从政策本身的 因素分析，主要是政策存在模糊性、局限性；二是从政策执行的主体 分析，政策执行主体的结构不合理与执行能力不足；三是从政策执行 的目标群体分析，主要是政策目标群体的复杂 性和对政策的满意度较 低；四是从政策执行的环境分析，主要是缺乏

5、有效的反馈、监督机制 和缺乏政策执行的社会氛围。笔者从政策本身、执行主体、目标群体、 执行环境四个方面提出以下策略建议：一是完善政策文本，确保政策 方案的科学性和可行性；二是提升政策执行主体的整体素质和规范政 策执行过程中的程序；三是积极进行宣传引导工作，提高政策目标群 体的整体素质和对政策的认同感；四是建构良好的政策环境和加强政 策执行监督机构的监督作用。 关键词：绩效工资；绩效考核；政策执行 Abstract In accordance of the call of the State Council, in 2009， Guizhou province formulated guidan

6、ce of performance pay in compulsory school in Guizhou and implement the policy since June, 2009. In the past five years, the implement of policy improved wages of teacher in compulsory schools, encouraged lots of teacher to engaged in education cause, and promoted the development of compulsory educa

7、tion. However, there also exists some problem. To some extent, the management of compulsory school was influenced. Therefore, it is important for us to find out and solve those problems during the implement of policy. In this study, I analysed the implementation of performance related pay policy in

8、middle and primary schools in Yuping from four dimensions: policy, implementators, targeted groups and environment. This analysis was based on the Smith Policy- Implementation - Processing Pattern and tried to find out problem according to data collected in questionnaire survey. The causes of those

9、problems can be divided into four types according to the four dimensions. First, the policy itself is unclear and limited; Second , the implementators are organized in an improper way and have a poor executive ability; third, the targeted groups were complex and had low satisfaction with the policy;

10、 fourth, m efficient feedback, supervision and implementation were not existed in the society. So I d like to give four suggestions according to the four dimensions. Firstly, the policy should be promoted and become more scientific and feasible; secondly, the quality of those implementators and the

11、process of implementation should be improved; thirdly, the quality of the targeted groups and their satisfaction with the policy should also be improved by propaganda and guidance; fourthly, a better policy environment should be constructed and the supervision should be enhanced. Key words: Performa

12、nce Related Pay; performance evaluation; Policy Implementation IV 目录 m 胃 . I Abstract . Ill n-m m it . 1 1. 1选题缘由 . I 1. 1. 1绩效工资实施的成效 . 1 1. 1. 2绩效工资政策执行过程中面临着诸多问题有待解决 . 1 1. 1. 3个人具有研究贵州省中小学教师绩效工资的兴趣与条件 . 1 1. 2研究意义 . 2 1.2. 1理论意义 . 2 1.2.2现实意义 . 2 1.3文献综述 . 2 1.3. 1国外研究现状 . 2 1.3. 2国内研究现状 . 4 1.3

13、. 3对现有研究的评述 . 6 1. 4概念界定 . 6 1. 4. 1绩效6 1.4. 2绩效工资 . 7 1.4. 3教育政策执行 . 7 丨 .5研究方法 . 7 1.5. 1个案分析法 . 7 1.5. 2文献法 . 7 1.5. 3访谈法 . 8 1.5. 4问卷调査法 . 8 1.6研究思路及创新点 . 8 1.6. 1研究思路 . 8 1. 6. 2论文的仓丨 J新点 . 9 第二章史密斯的政策执行模型理论 . 9 2.1政策本身 . 10 2.2政策执行主体 . 11 2.3政策目标群体 . 11 2.4政策执行环境 . 12 第三章对玉屏侗族自治县中小学教师绩效工资政策的解读

14、 . 13 3.1玉屏侗族 0治县中小学教师绩效工资政策的历史 . 14 3.2玉屏侗族 0治县中小学教师绩效工资政策的目的 . 14 3.3玉屏侗族 0治县中小学教师绩效工资政策的内容 . 14 3.4玉屏侗族自治县中小学教师绩效工资政策的特点 . 14 第四章玉屏县中小学教师绩效工资政策执行现状调查 . 15 4. 1玉屏侗族自治县县情概况 . 16 V 4. 2调査步骤及样本选择 . 16 4.2. 1调査步骤 . 16 4.2.2样本选择 . 17 4.3玉屏侗族 A治县中小学教师绩效工资实施状况的调査结果 . 17 4.3.1样本教师的基本情况 . 17 4. 3. 2玉屏侗族自治县

15、中小学教师绩效工资实施的成效 . 19 4. 3. 3玉屏侗族自治县中小学教师绩效工资实施中存在的问题 . 20 第五章玉屏侗族自治县中小学教师绩效工资执行问题的原因分析 . 28 5. 1政策本身方面的原因 . 28 5. 1. 1绩效工资政策的局限 . 28 5. 1. 2考核方案不完善 . 28 5. 1. 3教师绩效考核难以量化 . 28 5. 2政策执行主体方面的原因 . 29 5. 2_ 1评价主体能力不足 . 29 5.2. 2考核过程不公开透明，而且缺乏监督 . 29 5. 2. 3绩效工资考核缺乏反馈 . 29 5. 3政策目标群体方面的原因 . 29 5.3. 1教师群体对

16、绩效工资政策认识的偏差 . 29 5. 3. 2教师的满意度不高，激励效果不明显 . 31 5. 3. 3团队精神遭到破坏的原因 . 31 5. 4政策执行环境方面的原因 . 31 5. 4. 1政府对教育的投入不足 . 31 5. 4. 2缺乏政策执行的社会认可度和认知度 . 32 第六章完善中小学教师绩效工资政策执行的建议 . 33 6. 1政策本身方面 . 33 6. 1. 1完善政策文本，确保政策方案的明确可行性 . 33 6. 1. 2建立、健全合理的教师绩效考核方案 . 33 6. 2政策执行主体方面 . 34 6. 2. 1组建合格的教师评价队伍 . 34 6. 2. 2规范绩效

17、考核过程 . 34 6. 2. 3加强绩效考核的反馈 . 34 6. 2. 4加强对绩效考核的监督 . 35 6.3政策目标群体方面 . 35 6. 3. 1努力提高教师的绩效观 . 35 6. 3. 2注重教师自身能力的培养和岛我形象的塑造 . 36 6. 3. 3对绩效工资的重新认识 . 36 6. 4政策执行环境方面 . 37 6.4. 1努力形成良好的社会氛围 . 37 6. 4. 2政府应该加大财政的投入和经费保障 . 37 6. 4. 3加强法律保障 . 38 6. 4. 4加强对绩效工资政策的研究 . 38 第 七 章 结 论 . 40 . 41 附录 . 45 VI Si m

18、. 5 在读期间公开发表论文情况 . 51 Vii 第 一 章 绪 论 1.1选题缘由 1.1.1绩效工资实施的成效 发展教育，教师是根本。因此，做好义务教育教师的保障，对于教育的发展起着至 关重要的作用。 2008年 12月，国务院第 41次常务会议审议并通过了关于义务教育学 校实施绩效工资的指导意见 (以下简称意见），决定从 2009年 1月 1日起，在全 国义务教育学校实施绩效工资。从 2009年至今，绩效工资己经实施了五年多时间， 在全国义务教育学校己全面实施。从贵州省玉屏侗族自治县调研来看，全县所有中小 学（说明：本文所指的中小学就是指义务教育学校，即小学和初中阶段，不包括高中。）

19、已全部实施绩效工资，执行了绩效工资政 策。绩效工资政策的实施对于改善教师工资 待遇，发挥教师主动性、创造性具有积极作用。提高了教师的工资收入水平，激发了 教师的工作热情，促进了教师的专业发展，也促进了义务教育的发展。 1. 1. 2绩效工资政策执行过程中面临着诸多问题有待解决 众所周知，一项新改革它的初衷都是好的，而且比较理想化，但在实施中都会面 临诸多问题，义务教育学校教师绩效工资制度的改革也是如此，人们对这种制度有很 多的怀疑和误解。很多人认为教师实施了绩效工资就是涨工资，而教育质量却仍然没 有改变，教师们有愧对了这份工资；教育行政部门及学校面对 这项新政策改革也深感 困惑，不知从何下手；

20、一线教师对绩效工资改革的看法也各不相同，有的对此改革表 示接受，有的表示强烈反对。国家实行绩效工资政策的目的是通过工资改革来提升教 师工作的积极性，改变单一的工资制度。但因为在实际实施过程中遇到了很多的问题 和困难，使得很多老师对绩效工资满意度不高，心理无法平衡，绩效工资没有起到激 励的作用等等，可见绩效工资政策实施中面临很多问题有待解决。 1. 1.3个人具有研究贵州省中小学教师绩效工资的兴趣与条件 本人在读研究生之前，在贵州省两所初级中学从事了七年的一线教育教学 工作， 深深感受了绩效工资改革给中小学教育带来的影响和冲击。尤其是在工作中，同事们 对绩效工资改革存在着不同的态度、看法与意见；

21、同时通过笔者读研究生时期的理论 *中华人民共和国教育部 .国务院审议并原则通过关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见 EB/O L. htt p:/w w w. icfile s/bu sine ss/htmlfi les/moe/s7032/200812/428 77. htm 1 知识的学习与积 累更激发了对绩效工资研究的欲望。因此，笔者试图通过对贵州省玉 屏侗族自治县中小学教师绩效工资政策执行过程中存在和出现的问题进行研究，并尝 试性的提出建议。通过对欠发达地区贵州省的绩效工资改革的研究，为实现教育均衡 发展，构建和谐的基础教育做贡献；同时作为我国中小学教师绩效工资改革的有益补 充。

22、1.2研究意义 1.2.1理论意义 通过对玉屏侗族自治县中小学教师绩效工资政策执行过程中出现的具体问题的 研究，并在此基础上提出尝试性建议。从而得出一些相关的中小学教师绩效工资研 究结论，对贵州中小学教师绩效工资形成 套可行的制度提供理论方法的视野和经 验的探究。有利于丰富我国中小学教师的绩效工资改革理论。 1.2.2现实意义 本研究旨在通过对贵州省玉屏侗族自治县中小学教师绩效工资政策执行情况的 调查研究，并以此作为个案，为整个贵州省中小学绩效工资的下一步发展提供 - 些有 益建议和对策，为周围中小学学校的领导实施绩效管理提供参考，为当地教育部门进 步完善教师绩效工资改革提供 -些具体的建议。

23、 1. 3文献综述 1.3.1国外研究现状 自从十九世纪以来，美国历史上经历了四次较大规模 的教师工资制度改革：膳宿 工资制度、等级工制度、单 - 工资制度、绩效工资制度。单一工资制度在美国存在的 时间最长，影响也最大 (Sharpes、 Donald， 1987)。 在很长的一段时间里，单 工资制在 美国公立学校的工资制度中占居主导地位是因为单一工资制具有规范、公平、公正和 易于管理的优势，同时单一工资制也存在平均主义的缺点，对教师缺乏激励作用。大 家也对其褒贬不 -(ClardyAlan， 1988 )。经过多次的改革和发展，到现在为止，美国 从最初的尝试失败到如今的完善并己经形成一个比较

24、典型的绩效工资方 案。根据实际 情况在 -些存在特殊情况的学校实行绩效工资，效果是比较明显的，可以提高教师的 积极性，也可以提高教育行业的吸引力。所以绩效工资在美国实施较早，且经历了漫 长的发展过程，通过不断的发现问题和解决问题，其发展己经从经历失败到再度实施， 2 又经历失败到最后的稳定实施，经历了很多的曲折和困难，人们对这项政策的态度也 各不相同。学者们对绩效工资的作用和效果研究得出的结论也各不相同，褒贬不一。 英国方面：英国早在 1710年的时候就实行了教师绩效工资制度，但是范围较小， 只是在部分地区实行了这一政策。这个制度的考核是以学生在阅读、写作和算术测验 的成绩为基础，注重学生的成

25、绩方面，也就是注重教师绩的考核 (Vivian,2005)。 英国 教育改革的重点放在义务教育教师绩效工资制度的改革方面，也就是说义务教育教师 绩效工资改革是教育改革的重耍体现。在英国，绩效工资的考核评估是以年为周期进 行评估的，每年只进行一次考核。考核的内容主要是教师的能力和业绩，即就是对老 师的基本能力和专业知识进行考核；同时通过对 学生进行学年考试，以学生的成绩和 学业水平来对教师进行考核。 至今为止，绩效工资改革己经实施了近十年，并且取 得了不错的效果，在资金投入、经费管理、实际操作等方面取得的成就尤其显著。 根 据中国驻英国使馆教育处凤智在英国：教师绩效工资新政 “ 回头看 ” 文中

26、的描 述得知：最近英国的智库机构 “ 政策交流 ” （ PolicyExchange)发布了英国中小学教师 绩效工资政策实施效果的评价报告，较为客观地概述了政策实施近一年来各方面的反 映和效果，并提出建议。同其他国家相比，在英国教师岗位与申请人数的比例方面远 远不 及芬兰和新加坡，其比例在芬兰为 1: 10，在新加坡为 1: 6,而在英国比例仅 为 1:2。可以看出英国教师岗位的吸引力还需要加强。吸引更多的优秀人才加入教师 队伍可以通过绩效工资改革来实现，同时绩效工资改革还可以营造 个良性的提升在 职教师职业能力的社会文化氛围。 澳大利亚方面：长期以来，澳大利亚教师工资结构被认为相对 “ 扁平

27、 ” ，教师工 资的基数在于教师学历水平层次，按照教龄长短来增加教师的工资水平，是一种传统 的 “ 单一工资制 ” 。这种工资制度的缺陷是激励效果不明显，工资与付出的努力不成 正比，导致教师的心理 失衡，积极性不高，教师的形象难以树立，教师的经济收入水 平决定了教师的社会地位低下。在澳大利亚教师行业是最缺乏吸引力的职业之 _ 。所 以，很多人都不愿意从教，教育行业缺乏吸引力；同时，据调查显示 47%的教师打算 从教的时间不超过十年，教师队伍缺乏稳定性。因此，难以留住优秀的教师，从而制 约了教师的专业发展。在美国的影响下，澳大利亚为了培养国家需要的高端人才，对 柳国辉 .外国教师绩效评价的理念与

28、实践 【 J】 .堪础教育参考， 2006， (2). 张园园 .英国义务教育教师绩效工资制度研究综述【 !.湖北成人教 育学院学报， 2009,(丨 I) 1风智 .英国：教师绩效工资新政 “ 回头看 ” m.中国教育报 2014年 3月 5日第 009版环球周刊 3 高级技能教师非常重视，政策偏向于专业型的高级人才；然后转向注重大众教育的基 础教育，政策偏向于教学能力表现的教师，再到偏向于知识和技能综合型教师的绩效 工资制度改革的历程。 1.3.2国内研究现状 一个国家的发展程度取决于教育的发展程度，教育是国家发展的基础。而教育质 量取决于教师的工作业绩，同时教师工资水平又取决于教师绩效的

29、高低。在我国，学 者们对教师绩效工资都进行了不同角度与不同程度的研究。时间过的很快，转眼间， 我国义务教育绩效工资己经实施了五个年头。通过我国学者的努力，在这方面的文献 比较丰富。主要有以下几个方面： 首先，关于义务教育教师绩效工资政策执行的研究 胡耀宗，童宏保在义务教育教师绩效工资政策执行中的问题及解决策略一文 中提出：在绩效工资政策落实过程中，主要面临的问题是国家对绩效工资的财政投入 不足，财政保障机制不完善；基础性绩效工资的总额过大，在工资 分配中所占基数比 例过大，对教师的绩效体现不明显；对奖励性绩效工资的考核缺乏经历，没有政策可 以模仿以及政策之间的累积与延续等问题。需要通过加强政策

30、之间的相关性，将财政 责任落实到各级政府，强调省级统筹的作用，把绩效考核的过程变成学习和实践现代 教育思想的过程，从各个方面完善绩效工资政策。 针对义务教育学校绩效工资政策 执行中存在的问题，覃志明认为县教育行政部门、中小学校、教职员工等都是绩效工 资利益的相关者，将他们归集于系统分析之中，克服政策执行阻碍的根本途径是对政 策执行系统进行整体优化，让各项因素都处 于良好的状态。龙克平运用薪酬理论、 绩效管理理论，重点分析了执行过程中出现的问题包括绩效工资落实迟滞、标准过低， 绩效考核工作在执行过程中有偏差及执行绩效工资后教师激励陷入误区等。她认为要 提高教师工资标准；重新确定绩效工资中基础性部

31、分及奖励性部分的比例；对现有的 绩效考核指标体系进行改革与完善；改变传统的绩效考核办法，克服绩效考核的弊端； 对农村义务教育教师绩效工资执行情况要加强督导与监督；对绩效考核要进行评估， 对执行过程进行问责制等等。 其次，关于义务教育教师绩效工资实施现状和存在问题的研究 朱 宛霞 .澳大利亚教师绩效丨 :资改革思路解析【】 .教育与教学研究， 2009,(9) 胡耀宗，童宏保 .义务教育教师绩效工资政策执行中的问题及解决策略【 !.教师教育研究， 20109(7). 覃志明 .县域义务教育学校绩效工资政策执行研究丨 D.首都师范大学， 2013. 41龙克萍 .广西农 W义务教育教师绩效工资执行

32、研究丨 D】 .广西大学， 2012. 4 教育部出台的教师绩效考核工作规定的要求：特别对农村学校和条件艰苦的学校 要给予倾斜，但是在具体的实施中没有得到落实。绩效工资中教师补贴水平在农村学 校整体不高(庞丽娟， 2010 )。虽然执行绩效工资后，农村教师的收入有了一定程度 的增长，但是与同一地区县市教师及公务员相比，还是比较低，城乡差距较大，这些 因素不仅严重影响了现有教师的工作积极性，更无法把优秀人才吸引到农村地区从教 (李晓莉， 2010)。于景涛在中小学教师绩效工资实施现状与对策研究一文中指出， 中小学教师绩效工资改革存在的问题主要有五个方面 ： 是中小学教师工资水平仍 然偏低；二是中

33、小学教师工资水平很不平衡；三是经费拨付机制不健全；四是绩效考 核和分配体系不够科学完善；五是绩效工资的实施缺乏有效监督。 ”“ 罗业伟在义务 教育教师绩效工资制度实施现状分析一文中指出，目前教师绩效工资实施过程中存 在的主要问题有： 是教师工资整体水平不高，分配不均匀，城乡差距较大；二是 需要对教师绩效工资政策的落实；三是教师绩效评价标准，内容不统 ，结构不明确； 四是考核指标缺乏个性化、人性化。 ” 曹纲分析了绩效工资改革与实施中存在以下问 题：一是绩效工资的实施 形成了新的分配不公现象，例如地区之间存在分配不公；产 生了新的 “ 大锅饭 ” 现象；沿袭了 “ 论资排辈 ” 的做法；奖励性绩

34、效工资比例不高， 对教师的激励作用不明显，无法调动教师工作积极性。二是绩效考核方案的公正性、 规范性和科学性有待加强。 房蕾在义务教育阶段教师绩效工资调研报告中指出 教师虽然对绩效工资心存很大的期待，但也感到担忧。他们担心这 政策不能得到很 好的执行而被基层学校的领导潜规则，而不是绩效工资政策本身的问题。 郭久辉在 教师绩效工资：被疑拿 “ 应发 ” 当奖励中报道了义务教育学校绩效工资改革以来， 教师们对绩效工资的误解很深，认为这种改革让教师感觉是在赚同事们的钱除，工资 是教师应得的正当收入。绩效工资应该是额外拿出一笔钱进行奖励，而不是从教师工 资中抽出一部分来重新分配。 雷美在我国农村义务教

35、育学校绩效工资制实施中的 问题与对策研究一文中认为我国绩效工资制没有摆脱旧工资制度的模式，没有从根 本上解决工资弊端问题；公务员收入与教师收入存在明显的差异。 崔莹晶在我国 义务教育教师绩效工资改革过程中的问题及对策研究中指出我国公务员收入由于不 罗业伟 .义务教育教师绩效工资制度实施现状分析 m.知识经济 .2010(02).3640 纲 .义务教育学校现行绩效工资制度存在的问题及对策初探 【 J.网络财 0， 20丨 0(5):48-49. 房蕾 .义务教育阶段教师绩效丨 :资调研报告 U.中国教育技术装备， 2010(12):70-71. 赵仁伟，郭久辉 .教师绩效工资被疑拿应发 3奖励

36、 .教育与教学研究， 2010,1. 雷美 .我国农 W义务教育学校绩效工资制实施中的问题与对策研究 【 D.西南大学， 2011 5 透明，存在隐性收入，他们的实际收入与教师实际工资收入差距较大；由于经济发展 的不平衡性和地域的差异性导致各地方财政收入水平差距较大，所以地方财政对于当 地教育事业的拨款往往存在很大的差距，存在着很大的差异性和不平衡性。 最后，从建议对策的角度研究 张丽晔认为完善义务教育阶段教师绩效工资制的策略主耍有： “ 保障教育经费投 入；健全责任监督机制，加强法律法规建设，完善法律法规制度；制定合理的绩效工 资结构，提高奖励性绩效工资的比例；建立公正有效的绩效考核机制，制

37、定科学合理 的考核方案；构建科学的综合激励机制。 ” 叶建立在实施教师绩效工资的几个问题 文中指出，在学校制定考核细则时应该将 “ 公开、公平、公正 ” 贯穿于考核内容的 制定，考核过程的实施，考核结果的公布的全过程；考核的内容要适度，不宜过细， 差距不宜过大，实施不宜过急；考核方案耍与学校发展的方向 致，注意对教师的导 向作用。 1.3. 3对现有研究的评述 国外对于中小学教师绩效工资的研究比较成熟而且资料较多，为我们提供了很 多可以借鉴的地方，但是由于国情和地域的差异，我们要对其进行区别对待，因此不 能全部照搬照抄。而我国学者对中小学教师的绩效工资改 革的研究也相当丰富。主要 集中在绩效工资改革的问题与对策的研究，基本上是 - 些实证研究。对中小学教师的 绩效工资政策的执行研究并不多，笔者通过在知网上搜索，发现关于义务教育