国资改革和国企改革区别.docx

《国资改革和国企改革区别.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《国资改革和国企改革区别.docx（16页珍藏版）》请在得力文库 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、国资改革和国企改革区别 一段时间以来，中国的国有企业改革处于低潮期。大家对国企改革正面的探讨少了，可是一些怀疑和担忧在流传，国有企业也特别困惑。其中有一些是观点的争辩，也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念，有利于解放思想，推动改革。 一、企业做强做大与国有资本有进有退 国有企业做强做大与国有资本布局调整，这是改革发展都必需进行的两件大事。在谈到“国有经济有进有退”时，往往误会为“国有企业有进有退”。国企高管对此非常犯难，不知道该怎么“进”、怎么“退”。这种困惑来自概念的混淆。 须要澄清的是，“有进有退”指的是国有资本投向的调整；而企业的天职则是做强做大。这是两个不同的范畴，在公司制度

2、下并不冲突。就是说，企业追求做强做大并不受股东成分和股权结构的影响；国有资本从哪些行业或企业的进退也不受个别企业的牵制。 例如，沃尔沃原本是一家瑞典人投资的公司，11019年4月转手到福特；2022年3月福特退出，由吉利收购。投资者在十年内两出两进，而沃尔沃公司依旧在发展。 现在国有资本的功能和个别企业目标的差异日益明显。例如，一方面国有钢铁企业制定雄心勃勃的战略规划，努力做强做大；另一方面，国有资本应当从部分钢铁企业中退出，转向投资于战略性新兴产业。这是作为市场主体的企业和国有资本投资主体各自理性的选择。国有资本从产能过剩的行业退出，并不意味着国家不支持这些行业的结构升级；而企业做强做大，也

3、不能限制国有资本布局的调整。 目前的掣肘在于国有资产实现形式没有资本化，“顶层”国有企业没有进行股份制改制，全部权与经营权没有分别。应改革国有资产实现形式，利用公司制度的特点，“解放两个自由度”：使国有资本具有流淌性；保障企业自主经营，做强做大。 二、国有企业改革主导方面的转移 假如说在过去较长时期，国企改革主要是使其从安排体制走出，适应市场竞争，增加活力的话；那么进入新世纪，尽管企业自身还有大量改革的任务，但深层次的改革已经转向国有经济结构调整和企业制度创新。 这两大改革命题主要是国家全部者层面的事，而不在企业。把改革的目光接着聚焦于“国有企业”本身，一方面因为没有抓住要害，而使改革难有实质

4、性进展；另一方面，国企因对此无能为力而倍感困惑和无所适从。 国有经济的结构调整，不是以行政的力气变更一个个企业的业务结构，而是国有资本布局的动态优化。关键要使国有资本具有流淌性；企业制度创新进一步要做的是使国家全部者转变成股东，将“顶层国有企业”改制成股权多元化的公司。这两方面的改革聚焦到一个点上，就是必需使国有资产“资本化”，由“国有国营”转向“股份制”。 对于这一切，“国有企业”是无能为力的。随着改革形势的发展，国企改革的主导方向应当刚好由如何经营“国有企业”，转向找寻能促进生产力发展的国有资产资本化的管理形式。 三、国有资本有进有退与私有化 国有资本投向的变更和布局调整是国家为提高国有资

5、本运行效率而实行的主动行为。苏联和东欧的私有化，是将国有财产无偿量化给个人，据为个人的私人全部。这种私有化不符合中国国情，是国家法律和政策所不允许的。前后两者是风马牛不相及的两件事。 三峡工程投资大、周期长，重要的是社会效益，民营资本无意也无力投入。此时国有资本投入。当电厂发电、经济效益显现后通过资本市场将部分股权转让，以溢价回收的资金进行上游的梯级开发。再如上世纪90年头初为开发浦东，上海市政府出资建设了南浦大桥。开通后，以收取过桥费的形式将其转让，政府溢价收回建设资金，再投入杨浦大桥。在这过程中不仅国有资本实现了增值，更重要的是政府以有限的资金加快了基础设施建设，保障了浦东新区的发展。 在

6、这类国有股权部分或全部转让（西方把这种现象也叫做“私有化”）过程中，资本形态的国有资产并未因此而受到侵蚀和损害。相反，因国有资本布局更加优化，而使其发挥的效能更加明显、效率进一步提高。 因此，国有经济“有进有退”与苏东的“私有化”不能混为一谈；国有资本从某个企业的退出，也不能与私分国有资产挂钩。我们不能因概念含混，为防止出现苏东式的私有化，而停止国有资本布局的调整。 四、关于“授权经营”与国有资本布局调整 上世纪90年头中期，为“搞活”特大型国企，试点了“授权经营”的方法。其含义是国家把部分全部权交给企业，以提高企业的效率和活力。事实上，在政府层面“全部权与经营权不分”产生了诸多弊端；而以“授

7、权经营”的形式在企业层面的“两权不分”也会带来许多的问题。因此，这只是当时状况下的权宜之计。 “授权经营”使企业自己成了自己的“老板”。在这种状况下，实体企业的资产存量和增量由内部人来配置，只能“滚雪球”，不能调结构。尽管近年国有企业也进行了较大规模的重组，但国有资本覆盖的范围基本上没有改变。滞留于既有产业和企业的国有资本不断再投入，与民营资本同质化、与国家目标并不完全一样，有时甚至很不一样。例如在产能过剩的行业，国有资本每年还以大量投资推波助澜，或为追求短期的高收益而盲目多元化，出现了如炒股、炒作期货和国企“地王”等现象。 调整国有资本布局要做两件基础工作：一是将国有资产资本化，托付专业投资

8、机构运营；二是取消“授权经营”，对国有企业进行整体改制，确立企业独立的市场地位。 五、国有资本发挥作用的领域和形式 “国有经济限制国民经济命脉”，这是中心认定的国有经济的定位。假如说，进入21世纪前，实践这一使命，就是使国有资本大举进入重大基础设施、基础原材料、能源开发、重要服务业、重要制造业，为工业化奠定基础的话，那么今日，制约经济社会发展的瓶颈、关系“国民经济命脉”的领域已经转向某些社会产品，如医疗保障、养老保障、住房保障，区域经济协调发展等；制约国家竞争力的重要因素，则是科技投入不足、技术进步相对缓慢、科技创新实力不强、企业竞争力不强；威逼可持续发展的是资源约束日益强劲，生态环境压力日趋

9、加大。 此时，大量国有资本连同收益仍滞留在一般制造业，就践行“限制国民经济命脉”的使命而言，已经没有什么意义。 在竞争性领域很难认定政府对某个行业是否具有资本限制力就“关系国民经济命脉”；也很难确认在某个行业提高国企占比就能“体现国家限制力”。 目前，一方面在传统制造业中过量的国有资本不断制造新的过剩产能，形成对非公资本严峻的挤出；另一方面，在基础科学探讨、重大科技专项、中小企业融资、新兴产业发展、重要基础设施，以及公租房、义务教化、社会保障等“关系国民经济命脉”领域，国有资本的作用没有充分发挥，一些地方政府不得不再建政府“融资平台”。 现在有巨量民间资本可以“接盘”。部分国有资本从一般性产业

10、有序退出，转而充溢那些更加重要的行业和领域，将产生双赢的效果，大大提高国家整体资本配置效率。原则上讲，国家特殊须要，而非公资本无意或无力进入的领域，是国有资本发挥作用、体现价值的重要空间。 六、国有资本与社保和公益性基金 中国经济体制转轨没有像苏联和东欧那样“私有化”，留下了一大笔国有资产。这是解决改革发展必需处理的诸多历史性难题的珍贵资源。现在，社会产品短缺已经上升到主要冲突，成为制约经济社会发展的短板。 中国国有资本数量浩大，国家可考虑将滞留于一般产业国有资本的30%，或许50%划转到社保和公益性基金，如养老基金、医疗保障基金、住房保障基金、扶贫基金、教化基金、科技开发基金等，补充这些领域

11、的投入不足，使国有资产回来到全民全部、全民共享的本性。 一方面，这可以大大增加社会保障性资金来源，有助于在体制转轨最艰难的时期，保障社会公允、保住社会稳定的底线；另一方面，公益性基金追求投资回报的压力，将成为改善经营、完善公司治理的主动力气。 七、行政性垄断与政府监管 政府对一些行业设定行政垄断（或特许经营），由国有企业“限制”，其中一个理由是国企更有社会责随意识，可以实现国家调控目标。实践中出现了三个问题，一是给企业设定多元目标，使它们无所适从；二是行政性垄断意味着低效率，全社会将被迫为其埋单；三是企业的国有化与政府监管是不同的范畴，没有替代关系。 例如，在成品油与石油价格倒挂时，企业惜售，

12、导致大范围“油荒”；通信运营商利用垄断地位，长期维持高收费、低网速；一些处于自然垄断领域的企业自行扩大垄断范围，把与自然垄断相关的业务泛化为垄断领域，谋取利益。 如上种种，一方面广受社会质疑，另一方面，企业利用政府给的条件谋取利益无可厚非。问题在于，设置国有垄断、进而政府限制垄断企业，以此调控宏观，有违经济规律；在社会效益大于企业效益的领域，企图依靠国有垄断、而非制度和监管实现社会目标，是不行靠的。 宏观经济失衡，是总供应与总需求之间出现了较大的不平衡。把国有企业作为政府宏观调控的工具，以干预微观来调控宏观，不是科学合理的途径；除涉及国家平安的领域外，在社会效益大于企业经济效益的领域，可以设立

13、特许经营，但科学合理的法规和有效的监管是关键。法制不健全、监管不到位，国有企业一样可能违反公共利益；在监管到位的状况下，民营企业不肯定不能进入特许经营。 八、关于国有资本的“保值增值” 国有资本运营的目标与一个个国有企业的目标是有差别的。在市场失灵的领域把国有资本运营的目标局限为“保值增值”，似是而非，很简单产生误导。 在确定国有资本进与退的时候，常常可以听到这样的发问：“在赚钱的行业为什么要退？” 国有资本是有政府背景的特别资源，假如把“保值增值”提到不恰当的高度，就会产生谬误。例如，政府向国企大量输送稀缺资源，构筑垄断地位；维持电信高收费；银行在高利差和存款负利率的状况下接着出台收费项目等

14、都是资产增值的方法。结果是国有资本可能有很高增值率，但这是以不公允竞争和降低社会经济效率为代价。 国有资本的公共性，在投向上体现在两个方面，一类投资是追求财务回报，以投资收益弥补社会性赤字，保住社会底线；另一类是实现公共目标。例如在市场失灵的领域引领社会投资、推动科技进步和产业升级、保障经济和国家平安、支持民生建设项目等。 再如，亚洲金融危机时香港政府为救股市，以上千亿港元放开收购恒生指数股，在市场回升之后快速有序退出，解散基金。上世纪60年头美国政府出资几一百零一亿美元实施阿波罗登月安排，结果发展出了一个完整的航天产业，至今保持领先地位。 这些都是国有资本实现公共目标和矫正市场失灵很好的案例

15、。尽管在良好运作状况下，大多数可以获得高倍率的回报，但政府投资的动身点则不是短期的保值增值，而是实现经济社会的公共目标。 九、政府与企业的亲与疏 按企业全部制成分和行政隶属关系区分政策，是改革过程遗留的问题，近年在某些方面好像在强化。 例如，不同全部制的企业与政府关系有亲有疏，因而受到不同的待遇。其中国有企业处于肯定强势地位。 一是它属“体制内”、有“行政级别”和从政府那里获得稀缺资源的优势。如获得土地、矿产等自然资源，获得电网、电信等特许经营权，获得政府投资项目的实力也最强。二是可以便利地获得银行贷款。国企产出大约占三分之一，但获得的银行贷款约占70%。三是国企在一些上游产业、基础服务业形成

16、寡头垄断，获得超额利润。四是即便在竞争行业，也有市场准入和行政审批两道门槛。一些重要产业的准入条件往往是为大型企业“量身定制”；而行政审批则与政府的亲疏程度相关。许多民营企业因此被挡在门外，称此为“玻璃门”。五是政府担当了过多的建设职能，在既有国企之外，通过“融资平台”又建立了一批国有企业，在基础设施等领域民营企业大都被挤了出去。 事实上企业按全部制和隶属关系被分成了“三六九等”。央企具有最高的社会地位和话语权，地方国企处于次之地位；外资企业有较强实力和话语权，受到国家和地方的青睐；民营企业则处于最为不利的地位。 近年来，为“躲避风险”，国企更倾向于在内部进行交易、形成配套。如为发展电动车，央

17、企在自己圈子内组成联盟，大手笔投资，建立产业链，对民营企业形成了市场壁垒。银行显性或隐性地把民企看做不行信任的企业群，为规避“政治风险”，都有远离民企的倾向。再如，有的地方政府不惜干脆出面干预，来“做大”国有企业，甚至强制盈利的民营企业被亏损国有企业兼并。在钢铁、煤炭、民航等领域屡屡出现民企被挤出的案例。 在地方爱护主义还没解决的状况下，全部制之间的不同等竞争在强化，两种很强的反市场竞争力气降低了经济效率、抑制了发展的潜能。 十、关于“国进民退”与“民进国退” 这个争辩是没有意义的。作为执政党和政府追求的绝不是谁进或谁退，而是激励全部企业公允竞争，都做强做大、全部资本资源都迸发动身展的潜能。

18、争辩的实质不是这个问题的本身，而是竞争的公允性。在我国渐进式改革中曾不得不对不同全部制企业区分对待、轮番政策调整的做法没有刚好变更，有些始终持续至今。 舆论、政府管理和涉及企业的很多政策都打上了“全部制烙印”，包括已经上市的股权多元化的公众公司，每家企业都有一个“全部制标签”，分作“体制内”和“体制外”，并对其有亲有疏。这就在市场中形成了一条很深的“全部制鸿沟”。近来，这种对立在社会上进一步心情化，已经成为经济社会稳定发展特别值得重视的体制障碍。世界上几乎没有哪一个市场经济国家把“全部制”提到如此的高度，以致割裂市场。 不同等的竞争条件和政府对国企的干预，使民企和国企都有诸多埋怨，都认为自己受

19、到了不公正待遇。市场效率来源于市场主体的公允地位和机会均等。从建立法治的市场经济的角度看，法律规定范围内的各类资本都是国家经济社会发展的珍贵资源，应当受到公允的爱护；各类资本投资的企业都会创建就业和税收，应当获得同等的竞争地位。 随着非国有经济的发展和居民财产性收入的积累，国有经济的比重呈下降趋势，有人起先担忧民营经济发展是否已经遇到了“天花板”？面对种种现象和舆论，民企发展到肯定程度就缺乏平安感，移民和财产向境外转移的数量和规模日益上升。针对这些现象，有人提出，在我们的体制和政策下能不能培育、容纳和留住本土成长出来的李嘉诚、王永庆、郭鹤年和李秉哲？ 我们正面临跨越中等收入陷阱的考验。重要的途

20、径是激励创新创业、扩大中等收入阶层。此时，非公经济的发展至关重要。多种全部制经济公允竞争的理论观点中心早已确认并阐明；国务院“老36条”、“新36条”也已发布多时，但进展非常有限。近来，有关全部制的争辩反而再起。 上世纪90年头初，有关“姓资姓社”问题的突破，大大解放了思想，为建立社会主义市场经济体制扫清了障碍，极大地调动了经济增长潜力；今日，假如能摘掉企业“全部制标签”，消退“全部制鸿沟”，突破“姓国姓民”的桎梏，将是新时期生产力的又一次解放。 十一、探究亲市场经济的国有资产实现形式 在确立“现代企业制度是国有企业改革方向”的同时，中心始终特殊关注的另一个问题是国有资产管理如何能与市场经济融

21、合。早在11013年十三届三中全会确定就提出，“主动探究国有资产管理和经营的合理形式和途径”。19101年十五大进一步指出，“要努力找寻能够极大促进生产力发展的公有制实现形式”。2002年十六大再次指出，“进一步探究公有制特殊是国有制的多种有效实现形式”。2003年十六届三中全会确定进一步强调“主动探究国有资产监管和经营的有效形式”。 迄今为止，我们始终将国有经济等同于国有企业，在产业领域把实物形态的“国有企业”作为国有经济的唯一实现形式。尽管在部分市场失灵的领域仍有实际意义，但随着改革的深化，在一般领域接着以拥有、管理和限制“国有企业”群，作为国有资产实现形式，使企业和政府不断遇到各种困惑。

22、 将经营性资产资本化，选择可以用财务语言清楚界定、计量，并具有良好流淌性、可进入市场运作的具有公共性的资本化的实现形式，具有重要意义。银行业国有资产资本化管理已经取得了较好的效果。在一般领域，国有资产实现方式的资本化是进一步深化改革重要的突破口： 一是国有资产资本化意味着国家从拥有、管理和限制国有企业，转向拥有和运作国有资本；意味着顶层国有企业的整体改制。持股机构与投资的企业建立股东与公司的关系，政府不再限制和管理；企业依法成为独立市场主体，聚焦于财务业绩，在董事会指导下，在竞争中做强做大。这对政府和企业都是又一次解放。 二是资本化的国有资产具有良好的流淌性，国有经济布局调整将通过国有资本在行

23、业和企业间的“有进有退”来实现。这种进退，原则上不影响企业的经营范围和业务结构。 三是政府摆脱了与“国有企业”关联关系的掣肘，有助于站在超脱地位，进行市场监管，供应公共服务；有助于变更按全部制区分企业的政策，公允地对待各类企业，消退“全部制鸿沟”，完善社会主义市场经济体制。 四是国有资本可分作两种投向，两种运作机制。在市场失灵的领域国家托付专业投资控股机构投资运作，实现政府特定的公共目标。在一般领域的投资，托付专业的社会性投资机构运作，追求更高的财务回报。两类投资各有明确的目标，有利于提高效率。 五是国有资本投资收益通过国有资本经营预算，主要用于弥补体制转轨过程中必需解决的那些须要公共财政支付

24、的历史欠账，保障经济社会平稳转型，并使“全民全部”回来全民共享的本性。 六是国有资本预期功能主要通过市场运作实现，而不是以破坏市场机制为前提。这就使国有资本具有“亲市场性”。规模较大的国有经济的这种存在，原则上没有扭曲市场的动因，而是维护市场的力气。 国有企业改革已经取得了很大进展，但改革的任务并没有完成。党的十四届三中全会以来中心对国有企业改革的重大理论创新和指导方针是完全正确的。进一步深化国有企业改革，将为体制转轨、实现可持续发展奠定基础。 （摘自财经2022年第13期。作者为国务院发展探讨中心探讨员） 第16页 共16页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页