公共政策研究1.ppt

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1、公共政策研究颜昌武导 论一、基本概念的梳理二、政策科学的形成和发展三、为什么要研究公共政策公共政策研究领域里，最令学者头痛的是概念运用的泛滥，学者之间对于政策科学的意义、性质与范畴都有不同的诠释与理解每一位学者都可以不同的名词指涉相同的理论意涵。但有时相同的名称，却又指涉不同的理论内涵古尔特（Coulter,1977）曾经系统地调查政策研究机构的研究取向，发现不论在当代政策研究与社会科学的关系方面，还是在政策过程与实质领域的研究方面，以及分析技术的运用方面，政策科学家之间对于这些问题的看法均呈现出相当大的差异一、基本概念的梳理（一）政策科学（policy science）（二）政策分析（pol

2、icy analysis）（三）政策研究（policy research）（四）公共政策（public policy）（一）政策科学拉斯韦尔（Lasswell，1970）：Knowledge of the policy process and knowledge in the policy process政策过程的知识政策过程的知识：公共政策形成过程本身所应具备的“程序”知识，主要是指政治、行政与组织理论的知识而言关切的问题关切的问题：政策的形成过程如何？政策形成过程中究竟有哪些行动者？这些知识必须依赖政治学、组织理论与公共行政的政治分析方法政策过程内部的知识政策过程内部的知识：有关政策形成过

3、程各阶段中所需要的情报资料而言关切的问题关切的问题：政策问题的性质如何？政策目标为何？政策方案的优先顺序为何？政策方案的可能后果如何？这些知识依赖经验研究、系统分析等管理分析方法雷诺士（Renolds,1975）：政策科学是一种制造经验性知识的调查形式，它与一般科学理论仅在逻辑上、概念上或认识论上有功能上的相同点问题：政策科学主张经验性的调查形式，那么，它是否也强调规范性的价值判断？（二）政策分析雷诺士认为政策科学与政策分析有如下区别政策科学家是独立的研究者，在学术领域中从事自己所感兴起的政策问题分析；政策分析家则是专业的实务者，在政府机关中，基于职责所在，从事政策咨询工作政策科学家可以自由地

4、选择任何一种价值加以研究，但政策分析家必须根据职责或道德标准加以选择政策科学家的规范架构必须透过政治过程的辩证程序加以检视，政策分析家则以法律权威检视其规范架构政策科学家关注广泛的政策问题，政策分析家则关切具体的政策议题（三）政策研究马克扎克（Majchrzak,1984）：政策研究之目的在于探索基本的社会问题，为政策制定者提供实用的、行动取向的建议，以缓和社会问题政策研究是以基本社会问题为探究对象基本社会问题：指与人民生存密切相关的社会问题，如社会福利、环境污染、住房医疗等问题政策研究的结果具有高度的实用性，能够将它应用于政策制定系络中，以解决社会问题政策研究的应用结果直接有助于社会问题的解

5、决与缓和汉什克（Hanushek,1990）：政策研究与学科研究（Disciplinary Research）的关系学科研究：指经济学、社会学、政治学、人类学等传统学术所进行的学术研究，其研究主题可以不是政策取向的，往往学术理论上的意义重于政策应用上的价值，故其行动取向之程度较政策研究为低政策研究：通常直接研究政策问题，至于在方法论方面则与学科研究并无显著不同汉什克：政策研究与政策分析的异同两者具有高度的行动取向政策分析者比较重视技术问题的研究政策研究者则较重视基本社会问题的分析政策分析家与政策研究者分别处在两个不同的社区（Community）政策分析家（Practicing Communit

6、y）由于担任政府机关的咨询者，通常是顾客取向的，其时间架构亦较紧迫政策研究者（Academic Community）更关切严谨的理论与精密的知识（四）公共政策戴伊（Dye）：政府选择要做或者不做的事詹金斯（Jenkins）：由政治行动主体或行动主体团体在特定的情境中制定的一组相关联的决策，包括目标选择、实现目标的手段，这些政策原则上是行动主体力所能及的安德森（Anderson）：政策是某一行动主体或一群行动主体解决问题或相关事务的一个有意识的行动过程威尔逊（Wilson）：公共政策是“由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规”戴伊戴伊：政策选择要做或者不做的事不足：这一陈述过于

7、简单，不足以赋予公共政策概念足够的内涵。公共政策的概念应包括政府行为的每一个方面，比如从采购或者不能采购水果到发动或者不能发动核战争。因此，这个定义不能表达“把政府行动的重要方面与无关紧要的方面区别开来”的意思价值：一是明确地说明了公共政策制定的行动主体是政府。问题：个人商业决策、利益团体的决策、其他社会组织的决策是不是公共政策？二是强调政府在“做”与“不做”之间做选择，突出了公共政策还包括政府“选择不做”的那些事情公共政策是政府所做的要采取某些行动的选择问题：决策上的无为是不是公共政策？如政府决定不会为了救市而出台新政策詹金斯詹金斯：由政治行动主体或行动主体团体在特定的情境中制定的一组相关联

8、的决策，包括目标选择、实现目标的手段，这些政策原则上是行动主体力所能及的把公共政策制定看作是一个过程，而不是一个选择是一组相互关联的决策；因为很少有政府用一个单一的决策来解决某个问题。如一个医疗政策实际上由与市民健康问题相关的一系列决策组成。所以，为了全面理解政府的一项政策，我们需要通盘考虑所有政府行动主体的所有决策，如医疗政策，包括与财政和医疗管理有关的决策公共政策是一种“目标导向”的行为，这一观点为公共政策评估提供了一个标准包括了目标的中肯性、目标的一致性、实现目标的手段，目标最终要实现的程度或者偏离目标初衷的程度安德森安德森：政策是某一行动主体或一群行动主体解决问题或相关事务的一个有意识

9、的行动过程与戴伊或詹金斯的定义相比增加了两个元素一是指出政策制定通常由几群行动主体而不是一群行动主体或单一行动主体来实现；多元的政策通常由分散在政府中的多元的政策制定者来制定二是强调了政府行动与对问题的出现或其他必备行动的洞察力之间的关联性威尔逊（Wilson）：公共政策是“由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规”强调了公共政策是政治家和立法者的决定，而不是琐碎的日常事务决定政策与法律的区别政策注重“要做什么、怎样做”，法律注重“可以做什么，不许做什么，必须做什么，做了会有什么后果”政策是按规则进行价值分配与资源配置的过程，法律是对规则的维护政策对象的权利义务并不对称，法律是

10、权利义务的统一体法律一视同仁，政策则差别对待法律适用以形式正义为本，形式重于实质；政策执行奉行结果主义，实质优于形式二、政策科学的形成和发展（一）政策科学产生的历史背景（二）政策科学的宏大学科抱负（三）政策科学的发展（一）政策科学产生的历史背景1、社会问题2、学科问题3、方法论问题1、社会问题政策科学是在“二战”后，研究政治的学者寻求对政府和公民之间的关系的更新理解而诞生的西方各国抛弃了主张自由放任的亚当斯密学说，奉行政府广泛干预社会经济领域活动的凯恩斯主义政府的干预范围扩大化经济危机与社会危机使人们认识到，需要由政府来代表公共力量对市场和社会进行干预。政府对市场活动的干预和调节就成为经济政策

11、；政府对社会生活的干预和调节就成为社会政策政府干预的力量日渐多样化越来越多的利益群体要求一种公共政策来保护自己的利益。如一个人失业、生病和贫穷，以前只是被看作是个人不幸。现在人们普遍认为是公共问题政府干预的后果复杂化越来越多的领域受到公共政策的影响，越来越多的现象成为公共政策实施的后果2、学科问题传统政治学面临的问题二战前，对政治生活的研究往往关注的是政府的规范性或者道德方面，或者具体政治机构操作的细节如何使公民过上优越的生活、政府的目的何在，以及政府应该从事哪些活动？导致了有关社会的本质、国家的角色以及公民与政府的权利与责任等问题的广泛关注问题：规范性的政治理论与现代国家的政治实践之间的距离

12、日益突显行为主义政治科学的兴起关注政府机构的学者对政府进行了详细的经验性考察，这些考察基本上忽视了这些机构的规范性内容政策科学希望把政治理论研究与政治实践结合起来3、方法论问题系统论、运筹学、投入/产出分析（I/O）、线性规划（LP）、动态规划（DP）与计算机科学的发展（二）政策科学的宏大学科抱负1、宏大的学科抱负：政策科学2、政策过程方案的提出3、纯粹理性主义的形成1、宏大的学科抱负拉斯韦尔的六项提案政策科学是民主主义的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提。个人选择-政策干预政策科学是建立在实证主义基础上的学问（方法论），是用科学方法论进行研究的学问，通过实证性“数据”分析，追求政

13、策客观、真理-科学合理性政策科学是一门对时间和空间非常敏感的学问（70年代发展成为“时间系列模型”、“状态空间模型”）政策科学是一门跨学科的学问；政治学、经济学、社会学和心理学等多学科共同研究的学问政策科学是一门必须与政府官员共同研究的学问政策科学是一门“发展建构”（Developmental Construct）的学问。所谓发展建构（发展模型）政策科学是一门2、政策过程方案：功能过程论模型情报：引起决策者注意的与政策事务有关的信息是怎样被收集并予以处理的？建议：处理某一问题的那些建议（或备选方案）是怎样形成和提出来的？规定：普遍的规则是如何通过和由谁颁布的？行使：由谁决定特定的行为是否违犯规

14、则 或法律，并要求对规则或法律加以遵守？运用：法律和规则实际上是怎样被运用和实施的？评价：政策是如何实施的？怎样评价政策的成功或失败？终止：最初的规则与法律是怎样终止的，或经修改以改变了的形式继续存在着？政策过程(Policy Process)问题的形成：何谓公共问题？是什么使它成为政策问题？它是怎样被提到政府的议事日程上的（政策议程）？政策方案的制定：解决问题的备选方案是怎样制定的？什么人参与政策方案的制定过程？政策方案的通过：政策方案是怎样被正式通过和颁布的？政策方案的通过需要满足那哪些条件？是哪些人通过的政策？经过何种程序？被正式通过的政策的内容是什么？政策的实施：什么人参与了政策实施？

15、在政策实施过程中采取了哪些具体的行动措施？这些行动措施对政策的内容发生了什么样的影响？政策的评估：怎样衡量政策的效果和影响？由什么人来评价政策？政策评价的结果是什么？有无改变或废止政策的要求？3、纯粹理性模式 决策者面临的是一个既定的问题。这一问题可以同其他问题相区别，它是重要的。引导决策者作出决策的各种目标和价值是明确的；而且，可以按它们的重要性不同而依次排列。处理问题的各种可供选择的方案为决策者一一考虑。决策者对可供选择的每一方案可能出现的结果（成本/效益）进行了调查研究。每一个选择方案和其可能出现的结果能与其他选择方案相比较。决定者将采用其结果能最大限度地实现其目标和价值的方案。（三）政

16、策科学的发展 研究领域不断拓展：政策制定、执行和评估研究和培训机构相继建立专业组织、学会和杂志不断涌现学派林立，人才辈出三、为什么要研究公共政策（一）政策科学的特质（二）公共政策的重要性（一）政策科学的特质任何一门独立的学科，皆有其特色；如果我们不能识别出它的精神与特质，便无法掌握学习该学科的真正目的；特别是就一门历史不甚悠久、性质上仍有争议的新兴学科而言，若不能定位出足以突显出其主体性的特质，则很容易被认为是东拼西凑的混合学科布诺尔与爱斯利吉（Brewer&Ethridge）：政策科学的特质是“问题取向、多元方法与以人类为中心的研究，以导向有目的之行动”马克扎克：以人为中心；多元方法；问题取

17、向；应用者取向；经验归纳途径拉斯韦尔：系络性（Contextuality）：考虑每一项政策形成活动在整体社会过程中的认识图景问题取向：目标的澄清、趋势的描述、条件的分析、未来发展的预测、方案的发明、评估与选择技术的整合：多元方法的运用与整合迪理恩（deLeon）：政策取向与应用政策系络科际融合的政策问题研究方法1、多元学科的研究途径拉斯韦尔：政策科学是科际整合试金石的缩影（a microcosm of multidisplinary touchstone）。政策科学应当突破关于政治机构和结构的狭隘研究范围，吸收诸如社会学、经济学、法学等领域的研究成果。德罗尔（Dror）：政策科学必须整合来自各

18、种不同领域的知识，构成以公共政策制定为中心的超级学科（Supradiscipline）内格尔（Nagel）：政策分析可以广义地界定为各种公共政策的性质、原因与结果的研究，所有科学知识领域，特别是社会科学，都与政策分析有关，因此必须整合多元学科的知识政策科学发展初期，从事科际整合运动最积极的人以政治与行政学者为主，因此政治学中的权力结构、精英理论以及行政学中的人事、预算与组织理论皆被大量应用至政策科学中贡献最大的是经济学者，他们运用成本利益分析、系统分析等量化技术分析公共问题不少学者认为系统分析就是政策分析的代名词梅琼与奎德（Majone&Quade）：政策分析与系统分析经常被认为是从事相同活动

19、的同义语莱因贝利（Lineberry）：经济学是政策科学的摇篮（Cradel of policy sciences）2、问题取向与系络特性拉斯韦尔：为什么要提出系络研究途径政策科学的系络研究途径主要表现在政策过程与政策内容两个方面政策科学是问题取向的，它所关切的是当代社会中的基本民生问题，而不是开展纯学术性的、往往毫无结果的争论这些问题的性质相当复杂，因为政策目标之间经常产生冲突政策行动者经常发生互动政策问题之间经常发生关联政策问题与政策方案之间的信息经常是不完全的伽森（Garson）：政策科学的双重特质既重视政策内容的科学分析重视政策过程的民主人道主义（Demoratic humanism）

20、政策内容：研究者主要是擅长数学与实务问题的经验研究者或信仰凯恩斯的经济学家为主，特别重视政策方案的与政策技术的运用政策过程：研究者相当重视政治与组织过程的知识，因此，政治与行政学者扮演相当重要的角色主要批评全整理性模式（Comprehensive rational approach）林德布洛姆（Lindleblom）：以渐进主义（Science of muddling through）的反理性模式来探讨政策过程3、重视规范价值问题：在政府行为的研究中，我们能否将目标与手段、价值与技术分离开来？政策科学强调规范性的人文价值，认为如果不能确立社会正义的价值观念，就无法制定良好的公共政策拉斯韦尔：政

21、策科学的研究途径必须对政策所涉及的价值目标有所厘清卡布兰和拉斯韦尔：政策科学成立的目的并不在于加强能够提升效率的社会机制功能，使美国成为一个无人性的国度（Depersonalized state），而是人类尊严与能力的实现（二）公共政策（研究）的重要性戴伊：事实上，没有哪一个个人或社会问题，它所涉及到的群体不是向政府诉求解决方案，即旨在减少个人不便和社会混乱的公共政策。多年以来，随着越来越多的美国人向政府寻求社会问题的解决办法，政府规模在不断增长，公共政策扩张的范围也随之涵盖了美国人生活的各个领域罗迪（Rhodes）：当代公共行政最重要的发展是政策分析或政策研究的兴起拉姆布莱特（Lambright）：公共行政就是公共政策制定谢 谢！