我国建档立卡面临精英俘获的挑战吗？.doc

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1、我国建档立卡面临精英俘获的挑战吗？胡联，汪三贵摘摘 要要: :精准识别建档立卡是精准扶贫的前提，但建档立卡仍存在瞄准偏差的问题。本文基于乌蒙山片区贫困村抽样调查数据，从精英俘获的视角深入分析了这一问题。研究结果表明：（1）精英农户仍可以成为建档立卡户。（2）云贵川 60 个贫困村建档立卡存在明显的精英俘获现象，精英俘获率为 25%；建档立卡瞄准失误率为 33%，其中精英俘获对瞄准失误的贡献率为 74%，建档立卡面临精英俘获的严峻挑战。（3）村干部任期过长是影响建档立卡精英俘获的重要因素。村干部任期没有限制的问题应引起足够重视。限制村干部任期、让村民有效参与到贫困识别、引入微观层次的第三方监督和

2、完善村级治理是本文提出的政策建议。本文研究结论对我国精准扶贫机制完善有较大借鉴意义。关键词关键词: :精准扶贫；建档立卡；精英俘获；村干部任期引引 言言有限扶贫资源如何准确瞄准贫困农户是反贫困理论的焦点问题，也是一个世界性难题。当前我国扶贫开发已进入攻坚拔寨的冲刺期，实施精准扶贫是我国扶贫开发的基本方略。精准识别建档立卡是精准扶贫的前提。从 2000 年起新疆在率先尝试对贫困户进行建档立卡，到 2014 年 4 月国务院要求在年底前在全国范围内建立扶贫开发建档立卡工作，建档立卡已有十几年的历史。但即便在全国大力实施精准扶贫的背景下，仍然发现 2015 年广西马山县扶贫对象中有2454 人购买了

3、汽车，439 人为个体工商户或经营公司。不少研究发现，很多建档立卡户纯收入超过贫困标准，建档立卡存在较大瞄准误差（汪三贵，2015），建档立卡首先满足具体执行者（村干部）的利益，一个贫困村所有村干部和 8 个屯长的家庭都是建档立卡户（李玉刚，2015）。但目前我国理论界对我国建档立卡存在瞄准偏差的原因还缺乏深入的研究。一些研究表明，非贫困群体往往可以利用他们所拥有的经济优势来获取有利于自身的福利服务政策（Jha et al.，2009），村级行政负责人更有可能获得发放给穷人的定量福利卡（Besley et al.，2012）。在孟加拉国食品教育计划，存在精英俘获现象（Galasso et al

4、.，2005）。在坦桑尼亚，农业投入补贴项目优惠券发放存在明显的精英俘获现象，村干部的家庭获得了 60的农业投入补贴项目优惠券（L. Pan and L. Christiaensen，2012）。在低收入国家的公共福利项目中受益人识别存在普遍的精英俘获现象，项目的受益人识别及过程受到基层地方政府精英俘获严重影响（Sitakanta Panda，2015）。国外研究表明，精英俘获是扶贫资源难以到达目标人口的重要原因，这为我们分析建档立卡瞄准偏差的原因提供了很好的研究视角。本文基于中国人民大学和国家扶贫办在 2014 年对乌蒙山片区三省六县 60 个贫困村的抽样调查数据，从精英俘获视角深入分析建档

5、立卡瞄准误差的原因。与以往文献相，本文的主要贡献可以归结如下：（1）通过 probit 模型发现精英农户仍可以成为建档立卡户。（2）衡量了建档立卡精英俘获程度和精英俘获对建档立卡瞄准失误的贡献率。笔者推导了建档立卡精英俘获的计算公式，通过计算发现我国建档立卡精英俘获率为 0.25，即 100 名建档立卡名额有 25 户被精英农户占有。建档立卡瞄准失误率为 33%，精英俘获对精准识别建档立卡瞄准失误的贡献率为 74%，我国建档立卡面临精英俘获的严峻挑战。（3）通过面板 tobit 模型发现贫困村村干部任期过长是影响建档立卡精英俘获的重要因素。限制村干部任期，完善村级治理是我国真正实现精准扶贫的一

6、个关键问题，这是政策建议的一个创新。本文研究结论对我国精准扶贫机制完善有较大借鉴意义。本文结构安排为：第一部分是引言，第二部分是相关研究综述和研究假说，第三部分是数据来源和变量说明，第四部分是建档立卡中精英俘获的分析，第五部分是建档立卡精英俘获的影响因素分析，第六部分是机制分析，第七部分是政策含义，第八部分是本文总结。研究假说研究假说对于建档立卡存在瞄准偏差的问题，精英俘获理论提供了很好的分析视角。所以本文提出了第一个研究假说。假说 1:精英仍然有可能成为建档立卡贫困户。农村基层治理一直是我国反贫困治理的一个难点。审计署对 2010-2012 年财政扶贫资金审计查出的 143 名违法人员之中，

7、其中 60%为乡村干部。从理论研究来看，世界银行（World Bank，2004）的研究报告显示，在缺乏合理的制度设计和必要支持的情况下，贫困群体往往难以从政府的公共服务中获益。L. Pan 和 L. Christiaensen（2012）发现，在坦桑尼亚，村干部的家庭获得了 60的农业投入补贴项目优惠券。Besley 等（2012）发现村级行政负责人更有可能获得发放给穷人的定量福利卡。Sitakanta Panda（2015）认为公共福利项目的受益人识别及过程受到基层地方政府精英俘获严重影响。Kwadwo Adusei-Asante 等（2016）发现完全依靠精英管理的社区项目容易发生精英俘

8、获现象。唐丽霞、罗江月和李小云（2015）认为，由于村庄空心化，当前精准扶贫机制中村两委和留在村庄的精英群体的力量过强，这为扶贫资源的乡村精英俘获提供了条件。李玉刚（2015）发现一个贫困村所有村干部和 8 个屯长的家庭都是建档立卡的贫困户。胡联等（2015）发现，贫困村互助资金存在精英俘获，每 100 个互助资金使用者中有 31 个名额被精英占有。管理机构中村干部比例越高，互助资金精英俘获程度越高。许汉泽（2015）发现，在基层管理中，村干部有自己的行动策略，对于这些自上而下的外部资源，村干部倾向于分配给与自己的亲友和关系好的人。综上所述，我们可以看到很多精英俘获现象是由村干部导致的。所以如

9、果研究假说 1 被证实成立，本文提出了第二个研究假说。假说 2:村干部是影响建档立卡精英俘获的重要因素。数据来源数据来源本文使用数据是源自中国人民大学和国家扶贫办在 2014 年联合对乌蒙山片区三省六县 60 个贫困村的抽样调查数据。本次调研在县、村、农户 3 个层面进行。县级层面调研主要采用访谈的方式，了解县内扶贫到户项目的类型、实施方式和实施效果等。村级层面调研采用访谈和问卷调查相结合的方式，收集了人口、基础设施、村庄扶贫项目投入状况及项目实施操作方式等信息。农户层面调研采用访谈和问卷调查的方式，详细调查了家庭人口特征、收入、参与扶贫到户项目等情况。调研村和农户的具体抽样方法为: 每个县随

10、机抽取5 个项目村、5 个非项目村。全部农户被分为建档立卡贫困户和非建档立卡贫困户。调研首先采取整群抽样，在每村选择建档户和非建档户均超过 10 个的村民小组。在确定调研村组的基础上，采取随机抽样的方式在每村选取 20 个建档户和非建档户作为调研对象（计划是建档户和非建档户各 10 户，在实际调研中略有调整，故2012 年和 2013 年样本建档户数不一样）。最终获得农户问卷 1209份。根据研究内容需要和数据完整性，本文研究的总样本包括 2283个农户数据。数据基本特征见表 1。机制分析机制分析我国目前村干部任职年数没有明确限制，村主任每届任期 3 年依据是村民组织法规定村民委员会每届任期

11、3 年，届满换届选举可以连任。村支书由村党支部党员选产生，届满可以连任。正是这种情况，很多村庄（包括贫困村）的村主任和支书任职年数很长，有的高达 20、30 年。笔者认为，贫困村村干部任职年数过长，村干部对贫困村的影响也越大。1 1、村干部通过影响信息传递，导致建档立卡精英俘获发生、村干部通过影响信息传递，导致建档立卡精英俘获发生按照当时国家规定的扶贫标准和识别程序，建档立卡识别认定程序应该：一是户主申请关；二是小组提名关；三是入户调查关；四是集体评定关；五是张榜公示关。但调研发现贫困村并非完全按照这些程序实施。农户要成为建档立卡户，首先得自己主动申请。但调研发现很多非建档立卡贫困农户当时没有

12、知道建档立卡申请信息。在当时背景下，召开全体村民大会是传递建档立卡相关信息的主要途径。但笔者对村干部任职年限与全体村民大会召开次数实证分析发现，二者存在负相关关系。2 2、村干部通过影响建档立卡的集体评定，导致建档立卡精英俘获发、村干部通过影响建档立卡的集体评定，导致建档立卡精英俘获发生生建档立卡识别认定程序有一个重要环节是集体评定。由于农户的人均纯收入难以确定，农户申请后要经过集体评定后才能初步确定建档立卡户。调研中发现，贫困村建档立卡集体评定的是通过村干部召集村民代表开会评定。在不少劳动力外出打工、村庄日益空心化的背景下，贫困村的村民代表选举和大会的召开越来越多受到村干部（主要是村主任和村

13、支书）的影响。首先，很多村民代表并不是村小组选举产生而是由村主任和村支书指派；其次村民代表大会的召开取决于村主任和村支书的个人意愿。在这样的背景下，建档立卡由村民代表们集体评定极易受到村干部（村主任或村支书等）象征权力的影响一些精英农户因此而被认定为建档立卡户。由此可见，任职年限越长的村干部，对建档立卡的集体评定影响越强，最终导致的建档立卡精英俘获程度越高。3 3、村干部通过与上级部门的博弈影响，导致建档立卡精英俘获发生、村干部通过与上级部门的博弈影响，导致建档立卡精英俘获发生建档立卡户初步确定后，有的县扶贫办会复查。复查中会发现有的建档立卡户明显不符合标准。按正常的程序，不符合标准的建档立卡

14、户会被取消资格。然而实际情况并非如此。扶贫办往往将没有评定为建档立卡的贫困农户重新认定为建档立卡户，而一般不会取消不符合标准的精英建档立卡户的资格。原因在于如果精英建档立卡户的资格被取消，后续建档立卡工作和扶贫项目的实施都会因得不到村主任或村支书的支持而难以开展。村干部正是通过与上级部门的博弈，使得与村干部关系密切的精英农户成为建档立卡户，从而导致建档立卡精英俘获发生。任职年数越长的村干部，对贫困村影响越大，与上级部门的博弈能力也越强，最终导致的建档立卡精英俘获程度越高。这种博弈难以在数据上直接体现，却是在调研中的一个重要发现。如笔者 2014 年在贵州大方县和平村调研发现，和平村建档立卡存在

15、明显的精英俘获现象。一些深度贫困农户无法成为建档立卡户，而一些与村主任村支书关系好的精英农户成为了建档立卡户。这些情况反映到县扶贫办，最终结果是将一部分深度贫困农户补充建档立卡户，但原来的精英农户并没有取消。总总 结结本文主要结论如下：（1）精准扶贫理念实施后，通过 probit 模型发现精英农户仍可以成为建档立卡户；（2）通过计算发现，60 个贫困村建档立卡精英俘获率为 0.25，即100 名建档立卡名额有 25 户被精英农户占有。建档立卡瞄准失误率为 33%，精英俘获对精准识别建档立卡瞄准失误的贡献率为 74%，建档立卡面临精英俘获的严重挑战；（3）贫困村村干部任职年数越长，贫困村一年开村

16、民代表大会次数越少，贫困村建档立卡精英俘获率越高。本文的重要发现在于：一是我国建档立卡面临精英俘获的严峻挑战；一是我国建档立卡面临精英俘获的严峻挑战；二是村干部任期过长是建档立卡精英俘获产生的重要原因。二是村干部任期过长是建档立卡精英俘获产生的重要原因。为实现 2020 年农村减贫目标，我国每月需减贫 100 万人，扶贫开发已进入攻坚拔寨的冲刺期。但即便在全国大力实施精准扶贫的背景下，仍存在“帮富不帮穷”的现象。本文研究结果显示，20122012 年和年和 20132013 年云贵川年云贵川 6060 个贫困村建档立卡个贫困村建档立卡都存在明显的精英俘获现象。都存在明显的精英俘获现象。这不仅是

17、滥用有限而宝贵的扶贫资源，也很不利于我国第一个一百年奋斗目标的实现。同时，村干部任期没有限制的问题应该引起足够的重视。本文揭示了农村基层治理现状与精准扶贫目标之间的矛盾，研究结论对我国精准扶贫机制完善有较大借鉴意义。我们应该采取让村民有效参与到贫困人口的识别程序、引入微观层我们应该采取让村民有效参与到贫困人口的识别程序、引入微观层次的第三方监督、限制村干部任期、完善村级治理等政策，来应对次的第三方监督、限制村干部任期、完善村级治理等政策，来应对建档立卡面临精英俘获的严峻挑战，实现真正的精准扶贫。建档立卡面临精英俘获的严峻挑战，实现真正的精准扶贫。这对完成在 2020 年在全国消除“绝对贫困”，

18、实现全面建成小康社会目标具有重要的现实意义。政策含义政策含义由前文分析可知，我国建档立卡存在明显的精英俘获现象，实证研究显示云贵川 60 个贫困村建档立卡精英俘获率为 0.25，其中精英俘获对精准识别建档立卡瞄准失误的贡献率为 74%，建档立卡面临精英俘获的严峻挑战。本文进一步分析发现，贫困村村干部任职年数越长，贫困村一年开村民代表大会次数越少，贫困村建档立卡精英俘获率越高。2014 年 1 月 14 日中共中央颁布了党政领导干部选拔任用工作条例，第十章第五十四条第二款规定，“地方党委和政府领导成员原则上应当任满一届，在同一职位上任职满十年的，必须交流；在同一职位连续任职达到两个任期的，不再推

19、荐、提名或者任命担任同一职务”。这个条款实际上明确限制了干部的任期不得超过两届。但是村级干部的任期限制问题却被忽视了，党的农村基层组织工作条例和国家的村民委员会组织法只规定了村级领导班子一届任期 3 年，并没有规定同一个村民在村级主要领导职位上不得超过多少个任期的限制。这导致了很多村主任和村支书任期达 20、30 多年之久。长期任职的弊病是显而易见的，这些村支书村主任已经变成当地的“土皇帝”，他们对村里扶贫资源分配产生巨大影响。笔者认为，应该在 1999 年 2 月 13 日颁布的中国共产党农村基层组织工作条例第二章“组织设置”或第六章“干部队伍和领导班子建设”的适当地方增加限制村支部书记任职

20、不得超过 3 个任期（9 年）的限制，同时应当在 2010 年 10 月 28 日修订颁布的中华人民共和国村民委员会组织法第三章“村民委员会的选举”第十一条增加一款限制村民委员会主任连选连任不得超过 3 届（9 年）的规定。通过对村干部的任期限制，减少精英俘获，有利于精准扶贫的有效实现。此外，由于本文受到调研数据的限制，只重点分析了贫困村村干部任职年数对建档立卡精英俘获的影响机制。但无论是从本文的理论和实证分析，还是联系中国的具体实践，贫困村村干部任职年数过长其实是我国村级治理不完善的一个缩影。在我国扶贫实践领域一直存在“由于村级治理状况不同，相同的扶贫项目在不同的村有不同的效果”的现象。现在

21、本文发现，由于村级治理因素，在不同村存在不同建档立卡精英俘获程度现象。本文分析所使用的数据是 2012 年和 2013 年的数据，虽然建档立卡已实施一段时间，但精准扶贫是在 2014 年才在全国普遍实施。尽管如此，本文的研究结论对精准扶贫机制完善仍有重要意义。2014 年，为保障精准扶贫，全国各省、市、县三级共派出了以扶贫工作为主要任务的工作队超过 10 万个，驻村帮扶干部 40 万人。但是审计署调查仍然发现 2015 年广西马山县扶贫对象买汽车事件。这些扶贫对象的认定是按照规定程序，经过贫困村由村干部召集的村代表民主评议初步认定的。显而易见，这是典型的贫困村建档立卡精英俘获案例。所以笔者认为

22、，没有村级治理的完善，依靠工作队和驻村帮扶干部仍难以避免精英俘获，实现真正的精准扶贫。因此笔者认为，除了限制村干部任期外，政府还可以采取以下措施：一是采用参与式识别的办法。一是采用参与式识别的办法。让村民有效参与到贫困人口的识别程序。正如 Ryan Sheely（2015）认为通过有意义的参与改变当地的权力关系能够减少精英俘获。二是引入微观层次的第三方监督。二是引入微观层次的第三方监督。当前，我国在中西部 22 个省、自治区、直辖市党委和政府扶贫开发工作成效的考核引入了第三方考核。但目前精准扶贫第三方监督还没有有效建立起来。在第三方评估中，“第三方”的“独立性”被认为是保证评估结果公正的起点，

23、而“第三方”的专业性和权威性则被认为是保证评估结果的公正的基础。当前我国各种智库正处在加速发展之中，笔者认为政府可以以委托政府可以以委托课题等形式鼓励各种智库、高校科研机构和社会组织对我国精准扶课题等形式鼓励各种智库、高校科研机构和社会组织对我国精准扶贫机制做出独立的第三方评估。贫机制做出独立的第三方评估。精准扶贫第三方评估可以采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，对精准扶贫考核指标进行评估，使各项脱贫数据更加可靠、更加公正。第三方评估报告可以以上报相关政府部门和公开发布的形式，以督促精准扶贫机制的完善。同时政府也应积极创建有利于精政府也应积极创建有利于精准扶贫第三方评估独立发展的行政和社会环境。准扶贫第三方评估独立发展的行政和社会环境。