行政学原理ppt课件.ppt

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1、行行 政政 学学 原原 理理 主讲：孔凡河主讲：孔凡河 1 1精选文摘精选文摘第一章第一章 绪绪 论论一、行政管理的研究对象与主要内容一、行政管理的研究对象与主要内容二、行政管理学的创立与发展二、行政管理学的创立与发展三、转型时期的中国行政管理学问题三、转型时期的中国行政管理学问题 四、行政管理学的发展趋势四、行政管理学的发展趋势 2 2精选文摘精选文摘第一节第一节 行政管理学的研究对象与主要内容行政管理学的研究对象与主要内容一、行政的涵义一、行政的涵义行政管理学是研究行政管理学是研究“行政行政”的知识体系。的知识体系。（一）国内外学者对行政涵义的解释和分析（一）国内外学者对行政涵义的解释和分

2、析 行行政政：一一个个古古老老的的概概念念。20002000年年前前左左传传“行行其其政政事事”、“行行其其政政令令”的的记记载载。270270多多年年前前编编撰撰的的纲纲鉴鉴易易知知录录“召公、周公行政召公、周公行政”的记载。的记载。在我国古代，行政是执掌政务、推行政令的意思。在我国古代，行政是执掌政务、推行政令的意思。行其政事行其政事行其政令行其政令 -左传3 3精选文摘精选文摘 学生甲认为：任何组织中都存在公共行政活动，学生甲认为：任何组织中都存在公共行政活动，例如，企业、学校及其他社会组织都有公共行政活例如，企业、学校及其他社会组织都有公共行政活动，所以公共行政不是政府组织所特有的活动

3、。动，所以公共行政不是政府组织所特有的活动。学生乙认为：公共行政活动仅仅存在于政府范学生乙认为：公共行政活动仅仅存在于政府范围内，在政府组织以外不可能有公共行政的存在，围内，在政府组织以外不可能有公共行政的存在，因为公共行政是政治的一部分，二者不可能分开。因为公共行政是政治的一部分，二者不可能分开。走进公共行政4 4精选文摘精选文摘 近现代国内外学者的理解近现代国内外学者的理解 1 1从从“三权分立三权分立”的角度来理解的角度来理解 （1 1）依据）依据 管管理理国国家家的的活活动动分分为为立立法法（制制定定法法律律）、行行政政（执执行行法法律律），司司法法（维维护护法法律律）三类，这三种权力

4、由三个独立的部门掌握，以使相互制约和平衡。三类，这三种权力由三个独立的部门掌握，以使相互制约和平衡。-法国启蒙思想大师孟德斯鸠三权分立是指立法权、司法权、行政权相互独立、互相制约。其三权分立是指立法权、司法权、行政权相互独立、互相制约。其理念基础是西方社会的理念基础是西方社会的“人性恶人性恶”观点：观点：权力只有使用到它的权力只有使用到它的界限为止；界限为止；权力只有用权力来制衡才能不会被滥用。权力只有用权力来制衡才能不会被滥用。从从“三权分立三权分立”角度说，立法是国家意志的体现，行政是国家意角度说，立法是国家意志的体现，行政是国家意志的执行，司法是国家意志的维护。三种权力的各自独立和相互志

5、的执行，司法是国家意志的维护。三种权力的各自独立和相互制约，可以防止公共权力的个人化和公共权力的滥用。制约，可以防止公共权力的个人化和公共权力的滥用。5 5精选文摘精选文摘 议会议会 /国会国会维护法律维护法律监督检查监督检查制定法律制定法律行为标准行为标准司法机构司法机构管理国家的活动管理国家的活动执行法律执行法律政府事务政府事务执行法律执行法律执政党执政党执法机构执法机构行政机构行政机构立法机构立法机构最高权力机构最高权力机构国家元首内阁（议员）人民代表大会人民代表大会维护法律维护法律监督检查监督检查制定法律制定法律行为标准行为标准司法机构司法机构管理国家的活动管理国家的活动执行法律执行法

6、律政府事务政府事务执行法律执行法律国务院国务院执法机构执法机构行政机构行政机构立法机构立法机构最高权力机构最高权力机构中国共产党中国共产党党的总书记党的总书记行行政政：是政府行政机关所管辖的事务。（2 2）局限）局限 1 1）政府权力日益膨胀，明显地凌驾于立法、司法机关之上；）政府权力日益膨胀，明显地凌驾于立法、司法机关之上；2 2）行政机关有立法权）行政机关有立法权(委托立法委托立法)已成为一种普遍现象；已成为一种普遍现象；3 3）立法、司法机关也有大量关于人、财、物等的行政事务。）立法、司法机关也有大量关于人、财、物等的行政事务。6 6精选文摘精选文摘2 2从政治与行政的分离及不同功能的角

7、度来解释从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释（1 1）依据）依据国家功能两分法（政治与行政相分离）国家功能两分法（政治与行政相分离）在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能前者谓之政治，后者即是行政。-美国学者FJ古德诺政治与行政国家意志表达国家意志表达政治功能政治功能政府体制政府体制（2 2）局限）局限1 1）政治与行政之间存在着内在的不可分割的关系；）政治与行政之间存在着内在的不可分割的关系；2 2）任任何何行行政政活活动动不不可可能能不不体体现现国国家家的的意意志志，与与政政治治不不相相联联系系的的纯粹的行政现象是不存在的；纯粹的

8、行政现象是不存在的；3 3）现现代代国国家家的的政政府府机机关关日日益益积积极极地地参参与与政政治治决决策策，具具有有强强烈烈的的政治色彩。政治色彩。国家意志执行国家意志执行行政功能行政功能7 7精选文摘精选文摘3 3从管理功能的角度来分析和释义从管理功能的角度来分析和释义（1）依据）依据凡是管理活动都是行政；凡是管理活动都是行政；从从管管理理的的功功能能及及其其过过程程的的角角度度来来考考察察行行政政，突突出出管管理理的的特特点点，强强调行政的动态性。调行政的动态性。管理行政管理的规范性行政的动态性行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。-美国行政学家LD怀特1926行政学

9、导论行政就是由一些人的协调的努力，使政府的工作得以做成。-美国行政学家JM费富纳1930行政学（2 2）局限）局限1 1）行政等同于管理，没有反映行政管理的特殊性；）行政等同于管理，没有反映行政管理的特殊性；2 2）过过于于强强调调行行政政活活动动的的技技术术性性，无无视视行行政政活活动动中中政政治治条条件件和和政政治因素的影响；治因素的影响；3 3）没能科学地揭示国家管理活动的）没能科学地揭示国家管理活动的“行政行政”的本质和特点。的本质和特点。8 8精选文摘精选文摘4 4从综合的角度概述行政从综合的角度概述行政（1 1）依据）依据-行政学家和政治家行政学家和政治家是广涵义、多功能的概念，多

10、方面、多层次、综合地分析：是广涵义、多功能的概念，多方面、多层次、综合地分析：1 1）从政府组织方面）从政府组织方面是政府组织中行政机关所管辖的事务或活动。2 2）从政治运用的角度）从政治运用的角度是民意的实行，国家意志的执行，主要表现为一种执行活动。3 3）从管理的特点、功能方面）从管理的特点、功能方面是以集体的努力与合作完成共同任务的活动，是为管理公共事务而对许多人所进行的指挥、协调、控制，是一种专门的艺术。4 4）从行为科学的观点）从行为科学的观点是由有关行政活动的人的行为构成的，是许多人通力合作达到共同目标的集体行动。行行政政，实实系系指指政政府府机机关关依依据据国国家家的的政政策策和

11、和法法令令，为为达达成成工工作作目目标标，对对有有关关之之人人、财财、事事、物物、时时、空空等等作作有有效效运运用之施政行为。用之施政行为。-台湾学者吴挽澜台湾学者吴挽澜行政学新论行政学新论9 9精选文摘精选文摘（二）对行政的理解（二）对行政的理解行政行政：是化政令为具体行为的一种过程。输入输入输出输出转化过程转化过程为民服务国民需求边界边界行政系统政令绩效过程具有的综合性特点：过程具有的综合性特点：即：即：输入政令，经由行政系统输出为国民服务的绩效输入政令，经由行政系统输出为国民服务的绩效。（二）科学理解行政的涵义（二）科学理解行政的涵义1 1行政与国家行政与国家（1 1）行政是国家的组织活

12、动。）行政是国家的组织活动。一一方方面面，行行政政是是一一种种管管理理活活动动；另另一一方方面面，又又把把行行政政管管理理同同其其他他管管理理区区分分开开来，指出它是来，指出它是“国家国家”的组织活动，有别于其他社会组织的管理活动。的组织活动，有别于其他社会组织的管理活动。行政是国家的组织活动。行政是国家的组织活动。-马克思1010精选文摘精选文摘机关人员（2 2）行政与国家的关系体现在：）行政与国家的关系体现在：行政主体：国家行政机关及其工作人员；行政主体：国家行政机关及其工作人员；行政内容：国行政内容：国家事务；家事务；行政基础：国行政基础：国家权力。家权力。（3 3）特征）特征 行行政政

13、是是政政治治上上层层建建筑筑的的重重要要组组成成部部分分；行行政政是是国国家家意意志志的的贯贯彻彻和和执执行行活活动动。行行政政行行使使公公共共权权力力，管管理理公公共共事事务务，谋谋求求公公共共利利益益，承担承担公共责任公共责任。（4 4）结论）结论 行政是国家的行政；是阶级的行政；是为实现国家的社会目标行政是国家的行政；是阶级的行政；是为实现国家的社会目标和统治阶级利益进行活动的；是阶级统治的一种工具。和统治阶级利益进行活动的；是阶级统治的一种工具。世世界界上上没没有有脱脱离离国国家家的的行行政政，也也不不存存在在超超阶阶级级的的、非非政政治治性性的的行行政政。行政国家行政行政机关国家国家

14、权力权力国家事务实现阶级行政国家利益阶级利益1111精选文摘精选文摘社会事务2 2 2 2行政与管理行政与管理行政与管理行政与管理（1 1 1 1）管理）管理）管理）管理1 1 1 1）managemanagemanagemanage 操纵：指导或控制操纵：指导或控制操纵：指导或控制操纵：指导或控制 的使用；的使用；的使用；的使用；处理处理处理处理；2 2 2 2）管辖和治理：）管辖和治理：）管辖和治理：）管辖和治理：主其事为管，治其事为理主其事为管，治其事为理主其事为管，治其事为理主其事为管，治其事为理3 3 3 3）行政是管理活动）行政是管理活动）行政是管理活动）行政是管理活动 具有管理的

15、一般要素和特点；具有管理的一般要素和特点；具有管理的一般要素和特点；具有管理的一般要素和特点；行政只是管理的一种。行政只是管理的一种。行政只是管理的一种。行政只是管理的一种。行政管理：行政管理：行政管理：行政管理：通过国家行政机关对国家各种事务所进行的管理通过国家行政机关对国家各种事务所进行的管理。3 3 3 3行政与法律行政与法律行政与法律行政与法律（1 1 1 1）行政活动均以法律为依据）行政活动均以法律为依据）行政活动均以法律为依据）行政活动均以法律为依据行政：行政：行政：行政：是凭借国家法定权力、依法管理国家事务的活动。是凭借国家法定权力、依法管理国家事务的活动。管理行政管理企业管理营

16、销管理学校管理行政管理机关人员行政机关实现社会目标统治阶级利益国家法律依据法定权力运用行政国家事务管理1212精选文摘精选文摘（2 2 2 2）依法管理活动）依法管理活动）依法管理活动）依法管理活动1 1 1 1）国家行政机关的组织形式、职能、权限、责任；）国家行政机关的组织形式、职能、权限、责任；）国家行政机关的组织形式、职能、权限、责任；）国家行政机关的组织形式、职能、权限、责任；2 2 2 2）国家行政人员的职责、权利、义务；）国家行政人员的职责、权利、义务；）国家行政人员的职责、权利、义务；）国家行政人员的职责、权利、义务；3 3 3 3）国国国国家家家家行行行行政政政政机机机机关关关

17、关行行行行使使使使职职职职权权权权和和和和实实实实施施施施管管管管理理理理的的的的原原原原则则则则、方方方方式式式式、方方方方法法法法、程程程程序；序；序；序；二、行政管理学的研究对象二、行政管理学的研究对象 1 1 1 1研究对象研究对象研究对象研究对象是研究是研究行政管理行政管理及其及其活动规律活动规律的科学。的科学。即：即：通过国家行政机关对整个国家社会事务所实施的行政管理。行政：是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。1313精选文摘精选文摘2 2研究的具体对象研究的具体对象（1 1）管理内容）

18、管理内容1 1）政府内部事务的管理）政府内部事务的管理2 2）国家重大事务的管理）国家重大事务的管理3 3）各方面的社会事务管理）各方面的社会事务管理（2 2）管理要素）管理要素1 1）行行为为要要素素：国国家家行行政政机机关关依依法法实实施施行行政政管管理理所所发发生生的的一一切切行行为为；决决策策和和执执行行的的最最终终控控制制所所必必需需的的行行为为；属属于于方方法法、程程序、技术方面的行为。序、技术方面的行为。2 2）人财物要素：）人财物要素：对人、财、物进行有效的组织、安排和分配。对人、财、物进行有效的组织、安排和分配。3 3）组织要素：）组织要素：静态的组织结构和动态的组织活动；静

19、态的组织结构和动态的组织活动；4 4）时时空空要要素素：管管理理的的时时效效性性和和环环境境适适应应性性，注注重重行行政政效效率率，要要求因地制宜。求因地制宜。1414精选文摘精选文摘（3 3）相关研究）相关研究政政治治发发展展规规律律；社社会会发发展展规规律律；经经济济规规律律；技技术术发发展展规律；规律；文化发展规律；文化发展规律；自然规律。自然规律。行行政政管管理理学学的的研研究究对对象象是行政现象，行政过程内在本质联系的科学。（4 4）运用的理论）运用的理论社社会会科科学学、自自然然科科学学、技技术术科科学学的的有有关关理理论论和和方方法法，研研究究行行政政管管理理系系统统的的各各个个

20、方方面面、各各个个要要素素、各各个个环环节节以以及及它它们们之之间间的的内内在在联联系系和合理结合形式。和合理结合形式。（5 5）研究目的）研究目的1 1）探索和揭示行政管理活动的一般规律性；）探索和揭示行政管理活动的一般规律性；2 2）科科学学地地确确立立国国家家行行政政组组织织对对国国家家与与社社会会各各种种事事务务进进行行有有效效管管理的原理、原则、体制、结构、方法、手段；理的原理、原则、体制、结构、方法、手段；3 3）指导整个社会行政管理实践，提高行政管理水平和效率。）指导整个社会行政管理实践，提高行政管理水平和效率。1515精选文摘精选文摘三、行政管理学的主要内容三、行政管理学的主要

21、内容1 1发展阶段发展阶段（1 1）萌芽时期）萌芽时期研究内容主要是行政法，即研究法律对行政的规范。研究内容主要是行政法，即研究法律对行政的规范。（2 2）独立的科学期（）独立的科学期（18871887）把组织、人事、财务作为这门学科的主要组成部分。把组织、人事、财务作为这门学科的主要组成部分。行政组织、人事行政、财务行政、行政法规。行政组织、人事行政、财务行政、行政法规。-1926年美国怀特行政学导论POSDCORB：即计划、组织、人事、指挥、协调、报：即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等管理七职能说。告、预算等管理七职能说。-美国行政学家古立克（3 3）行为主义学派、决策学派期（）

22、行为主义学派、决策学派期（2020世纪世纪3030年代）年代）研究重点从管理职能方面转向政府的决策方面。研究重点从管理职能方面转向政府的决策方面。(4)(4)现代现代行政管理的基本要素作为行政管理学的基本内容。行政管理的基本要素作为行政管理学的基本内容。（1 1）台湾）台湾目目标标、计计划划、人人员员、金金钱钱、物物材材、组组织织、方方法法、领领导导、激激励励、意意见见沟沟通通、士士气气或或服服务务精精神神、协协调调、时时间间、空空间、改进。间、改进。-台湾权威张金鉴教授1616精选文摘精选文摘（2 2）大陆）大陆1 1）管理的主要职能或环节为研究内容）管理的主要职能或环节为研究内容如：组织、

23、领导、用人、决策、执行、监督与反馈等。如：组织、领导、用人、决策、执行、监督与反馈等。2 2）三大部分为研究内容）三大部分为研究内容行政管理系统；行政管理运行过程；专业行政和业务行政。行政管理系统；行政管理运行过程；专业行政和业务行政。3 3）六个方面为研究内容）六个方面为研究内容一一般般行行政政；专专业业行行政政；层层级级行行政政；区区域域行行政政；案案例例分分析析；政政策策分分析。析。4 4）五个方面为研究内容）五个方面为研究内容行政管理机构设置合理化问题；行政管理机构设置合理化问题；行政人员的专业化及其素质问题；行政人员的专业化及其素质问题；行政管理工作程序科学化问题；行政管理工作程序科

24、学化问题；行政管理方法现代化问题；行政管理方法现代化问题；行政管理法制化问题。行政管理法制化问题。（侧重于行政管理学对国家行政活动的指导作用）（侧重于行政管理学对国家行政活动的指导作用）1717精选文摘精选文摘2 2概括内容概括内容（1 1）主要任务）主要任务是是通通过过对对行行政政系系统统、行行政政过过程程的的抽抽象象、综综合合研研究究，揭揭示示行行政政管管理理的一般规律。的一般规律。（2 2）主要内容）主要内容1 1）行政管理的权力主体）行政管理的权力主体权权力力（来来源源与与结结构构）；职职能能（职职责责与与功功能能）；组组织织（系系统与构成）；统与构成）；领导（素质与标准）领导（素质与

25、标准）2 2）行政管理过程和内容）行政管理过程和内容行政决策、人事行政、财务行政、机关行政、行政监督等环节。行政决策、人事行政、财务行政、机关行政、行政监督等环节。3 3）行政效率与行政改革）行政效率与行政改革提高效率、效益是行政管理的出发点和归宿；提高效率、效益是行政管理的出发点和归宿；行行政政改改革革则则是是保保持持行行政政管管理理活活力力和和提提高高行行政政管管理理效效率率的的根根本本途途径。径。1818精选文摘精选文摘一、行政管理学的产生一、行政管理学的产生源于美国，产生于源于美国，产生于1919世纪末世纪末2020世纪初，扩及世界各国。世纪初，扩及世界各国。（一）背景（一）背景1 1

26、经济发展经济发展（1 1）社社会会经经济济的的飞飞速速发发展展要要求求加加强强行行政政管管理理实实践践和和行行政政管管理理理理论的独立、深入研究论的独立、深入研究第二节 行政管理学的产生和发展1859-1914年，加工业的产值增加了年，加工业的产值增加了18倍，工业取代农业成为国民财富倍，工业取代农业成为国民财富最主要的源泉。最主要的源泉。19世纪与世纪与20世纪之交，工业化基本完成，西方主要资本主世纪之交，工业化基本完成，西方主要资本主义国家从农业国发展为工业国。义国家从农业国发展为工业国。社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化，使政府管理社会经济的任社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变

27、化，使政府管理社会经济的任务日益繁重；垄断统治使社会各种矛盾进一步扩大和加深，也要求政府加务日益繁重；垄断统治使社会各种矛盾进一步扩大和加深，也要求政府加强干预和调节。在政府干预经济生活和其他社会事务的活动开始增多，行强干预和调节。在政府干预经济生活和其他社会事务的活动开始增多，行政管理活动变得越来越重要。政管理活动变得越来越重要。1866年到年到1914年间，联邦政府行政管理费用支出从约年间，联邦政府行政管理费用支出从约4100万美元增为万美元增为1.7亿美元左右，增加了亿美元左右，增加了3倍。政府各管理部门的人数，倍。政府各管理部门的人数，1871年约年约5.4万人，万人，到到1914年的

28、年的48.3万人左右。万人左右。1919精选文摘精选文摘（2 2）理论的研究得到空前加强）理论的研究得到空前加强（3 3）伍伍德德罗罗威威尔尔逊逊（Thomas Thomas W.WilsonW.Wilson）于于18871887年年行行政政学学之之研究研究的论文的论文执行宪法要比制定宪法更困难，加强政府组织并赋予职责，为政府工作铺平道路，必须有一门行政科学。政政府府行行政政(公公共共行行政政)开开始始被被作作为为一一个个独独立立的的领领域域加加以以研研究究，并并逐逐步形成科学体系。步形成科学体系。2 2管理思想的影响管理思想的影响（1 1）新的矛盾和问题）新的矛盾和问题1 1）资资本本积积累

29、累的的惊惊人人增增长长与与管管理理、利利用用巨巨额额资资金金的的陈陈旧旧方方式式不不相相适应；适应；2 2）生生产产技技术术的的进进步步、企企业业规规模模的的扩扩大大与与传传统统的的经经验验管管理理发发生生了了尖锐的冲突；尖锐的冲突；3 3）劳劳资资之之间间的的严严重重对对立立，使使劳劳动动生生产产率率低低下下，影影响响着着生生产产和和利利润的增长；润的增长；4 4）缺缺乏乏严严格格的的责责任任制制度度以以及及专专门门化化的的管管理理知知识识和和管管理理人人才才，使使专业化协作大生产陷于混乱。专业化协作大生产陷于混乱。2020精选文摘精选文摘（2 2）科学管理方法及理论的影响）科学管理方法及理

30、论的影响1 1）管理制度和管理方法）管理制度和管理方法2 2）管理之父：）管理之父：F FW W泰勒泰勒这这种种来来自自社社会会实实践践的的历历史史性性要要求求，促促使使西西方方国国家家的的管管理理思思想想获获得得了长足的进展，迎来了一个崭新的科学管理时代。了长足的进展，迎来了一个崭新的科学管理时代。3 3奠定行政管理学的理论基础奠定行政管理学的理论基础 （1 1）政治学是直接理论基础）政治学是直接理论基础行政学行政学-子体子体政治学政治学-母体母体树-行政学果-行政学花-政治学根政治学（2 2）政治思想影响）政治思想影响1 1）天赋人权、社会契约、三权分立的思想）天赋人权、社会契约、三权分立

31、的思想1717、1818世世纪纪政政治治学学家家洛洛克克、孟孟德德斯斯鸠鸠、卢卢梭梭把把政政治治学学理理论论推推进进到到了一个新的发展阶段，为国家政权体制的建立奠定了理论基础。了一个新的发展阶段，为国家政权体制的建立奠定了理论基础。2121精选文摘精选文摘2 2）立法、行政、司法三权分立的政治制度）立法、行政、司法三权分立的政治制度维护法律维护法律监督行为监督行为司司法法制定法律制定法律行为标准行为标准立立法法执行法律执行法律实现行为实现行为行行政政3)3)政治行政两分法政治行政两分法19001900年政治学家古德诺年政治学家古德诺政治与行政政治与行政一书一书从理论上把行政从政治的范畴中独立出

32、来，进行专门研究。从理论上把行政从政治的范畴中独立出来，进行专门研究。民以执行民以执行政策执行政策执行民意表现民意表现政策制定政策制定国家意国家意志表达志表达政治政治功能功能国家意国家意志执行志执行行政行政功能功能认认为为三三权权分分立立不不符符合合民民主主国国家家的的实实际际，民民主主国国家家的的主主要要职职能能只只有政治和行政两种，司法是行政的一小部分有政治和行政两种，司法是行政的一小部分定义定义政治：政治：是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的制定。它是由议会掌握的制定法律和政策，以表达国家意志的权力。它是由议会掌握的制定法律和政策，以表达国家意志的权力。行政：行政：是国家意志的执行，

33、也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。2222精选文摘精选文摘（二）产生（二）产生形成独立的比较完整的学科体系，始于形成独立的比较完整的学科体系，始于2020世纪世纪2020年代年代1 1创立者创立者怀特（怀特（Leonard DLeonard DWhite1891-1958White1891-1958）（1 1）第一本教课书）第一本教课书19261926年年行政学导论行政学导论美国第一本行政学教课书；美国第一本行政学教课书；（2 2）标志）标志行行政政管管理理学学正正式式成成为为一一门门独独立立的的学学科科，标标志志着

34、着公公共共行行政政学学的的产产生生，使公共行政学成为一个单独的研究领域使公共行政学成为一个单独的研究领域（3 3）理论框架）理论框架 用理论的研究方法，对行政活动的根源、一般规律、具有普遍适用用理论的研究方法，对行政活动的根源、一般规律、具有普遍适用性和适合于各种组织的原则，以及在整个逻辑体系中成为公理的内容性和适合于各种组织的原则，以及在整个逻辑体系中成为公理的内容进行了比较系统、深入的分析进行了比较系统、深入的分析。行政要素四大部分：组织原理；人事行政；财务行政；行政法规行政要素四大部分：组织原理；人事行政；财务行政；行政法规。2 2其他创立者其他创立者（1 1）威劳毕）威劳毕192719

35、27年年行政学原理行政学原理美国第二本享誉极盛的行政学教科书。美国第二本享誉极盛的行政学教科书。论论述述了了行行政政管管理理中中的的财财务务、预预算算与与物物资资管管理理等等问问题题，并并比比较较系系统统地阐述了行政学理论体系。地阐述了行政学理论体系。2323精选文摘精选文摘（2 2）费富纳（行政学家）费富纳（行政学家-南加利福尼亚州大学）南加利福尼亚州大学）19301930年年行政学行政学从科学管理的角度分析行政；从科学管理的角度分析行政；行行政政就是由一些人通过协调的努力，使政府的工作得以做成，也是运用科学的方法达成既定目标的一种活动或程序。怀怀特特的的行行政政学学导导论论、威威劳劳毕毕的

36、的行行政政学学原原理理和和费费富富纳纳的的行政学行政学，是早期行政管理学方面影响深远的名著。，是早期行政管理学方面影响深远的名著。理论体系大体形成，独立学科的地位最终被确定下来。理论体系大体形成，独立学科的地位最终被确定下来。二、行政管理学的发展二、行政管理学的发展科学管理时期、行为科学时期、现代化管理时期（管理科学）科学管理时期、行为科学时期、现代化管理时期（管理科学）传统阶段：1900以后人性阶段：1930以后系统权变阶段：1960以后传统管理形成阶段科学管理成长阶段现代化管理科学化阶段2424精选文摘精选文摘行政理论的发展 发展阶段代表人物代表作及其主要思想 形成时期 （科学管理时期）（

37、19世纪末20世纪30年代）威尔逊行政管理学之研究（1887）泰罗科学管理原理（1912）古诺德政治与行政（1900）怀特公共行政学研究导论（1926）魏劳毕公共行政原理（1926）成长时期 （行为科学时期）（20世纪40年代至60年代）梅奥霍桑实验、非正式组织马斯洛需要层次理论巴纳德动态平衡理论麦格雷戈X-Y理论 发展时期（现代科学管理理论时期或新公共管理时期）（20世纪70年代至今）布坎南公共选择学派科斯新制度经济学派2525精选文摘精选文摘麦格雷戈(Douglas McGregor)：提出“X”理论和“Y理论。X理论认为普通人好逸恶劳；缺乏进取心、不愿负责任；以自我为中心、对组织需要漠不

38、关心；不愿变革；盲信，不聪明，容易受骗和受他人蛊惑。Y理论认为管理是将生产的要素钱、物资、设备、人组织起来以达到经济目标；管理的核心是依据组织的条件，调动人的积极性，使人们最好地达到他们目的的同时，实现组织的目标。2626精选文摘精选文摘（一）科学管理时期（一）科学管理时期（形成阶段）（形成阶段）1 1泰罗的科学管理理论的影响泰罗的科学管理理论的影响（1 1）科学管理理论）科学管理理论 1 1）由由弗弗雷雷德德里里克克泰泰勒勒（1856-19151856-1915）（科科学学管管理理之之父父-19111911科科学学管管理理原原理理）和和亨亨利利甘甘特特（1861-19191861-1919）

39、吉吉尔尔布布赖特夫妇赖特夫妇 2 2）理论）理论 科学管理理论的核心问题和所追求的首要目标是提高效率。科学管理理论的核心问题和所追求的首要目标是提高效率。为为提提高高效效率率或或生生产产率率，提提倡倡整整体体观观念念、系系统统分分析析、完完善善组组织织、强化计划、协调合作、教育培训等一系列科学管理原则。强化计划、协调合作、教育培训等一系列科学管理原则。2727精选文摘精选文摘（2 2）影响）影响行政学理论被深深地打上了科学管理思想的烙印。行政学理论被深深地打上了科学管理思想的烙印。1 1）整体系统性原则）整体系统性原则对管理过程的考察，研究各个重要环节以及各个环节间的联系；对管理过程的考察，研

40、究各个重要环节以及各个环节间的联系；2 2）合适的组织原则）合适的组织原则注重组织结构的研究，提出了行政管理中的组织原理；注重组织结构的研究，提出了行政管理中的组织原理；3 3）计划性和程序化原则）计划性和程序化原则先先拟拟定定管管理理计计划划目目标标，用用目目标标分分解解法法，把把一一个个大大的的行行政政目目标标分分解解为若干层次的小目标，以保证总目标有计划有步骤地实现；为若干层次的小目标，以保证总目标有计划有步骤地实现；4 4）协调化原则）协调化原则强强调调行行政政组组织织与与所所属属人人员员之之间间、行行政政人人员员之之间间的的合合作作、协协调调一一致致和相互督促；和相互督促；5 5）效

41、率原则（核心）效率原则（核心）着力寻求提高政府工作效率和节省政府开支的途径、办法。着力寻求提高政府工作效率和节省政府开支的途径、办法。2828精选文摘精选文摘行行政政学学家家在在科科学学管管理理思思想想的的影影响响下下，根根据据企企业业经经营营管管理理的的一一些些理理论论和和原原则则，提提出出政政府府行行政政管管理理的的一一些些原原则则、原原理理，力力图图以以此此来来指指导导一切行政工作，达到提高行政效率的目的。一切行政工作，达到提高行政效率的目的。推行者：怀特、威劳毕推行者：怀特、威劳毕2 2亨利亨利法约尔的影响法约尔的影响（1 1）亨利）亨利 法约尔法约尔-法国科学管理之父（法国科学管理之

42、父（1841-19251841-1925）古典组织理论创始人古典组织理论创始人（2 2）十四条管理原则）十四条管理原则 19161916年年工业管理与一般管理工业管理与一般管理8）命令的统一性原则；）命令的统一性原则；9）个别利益服从整体利益原则；）个别利益服从整体利益原则；10）报酬原则；）报酬原则；11）秩序原则；）秩序原则；12）公正原则；）公正原则；13）保持人员稳定原则；）保持人员稳定原则；14）首创精神和集体精神原则）首创精神和集体精神原则1）指挥统一性原则；）指挥统一性原则；2）等级系列原则；）等级系列原则；3）控制幅度；）控制幅度；4）集权原则；）集权原则；5）责任原则；）责任

43、原则；6）分工原则）分工原则；7）纪律原则；）纪律原则；2929精选文摘精选文摘3 3马克斯马克斯 韦伯的影响韦伯的影响（1 1）马克斯）马克斯 韦伯韦伯德国社会学家（德国社会学家（1864-19201864-1920）社会组织与经济组织社会组织与经济组织组织理论之父组织理论之父（2 2）官僚集权组织理论）官僚集权组织理论1 1）企企业业、政政府府、军军队队、政政党党、教教会会等等，都都须须建建立立合合理理的的组组织织进进行管理；行管理；2 2）最理想、最有效的组织形式是）最理想、最有效的组织形式是官僚集权组织官僚集权组织；官僚集权组织官僚集权组织-理想的行政组织体系1是以合理合法的权力为基础

44、，通过法律确定的职位的权力进行管理。是以合理合法的权力为基础，通过法律确定的职位的权力进行管理。2是一种包含多种因素的行政组织体系：是一种包含多种因素的行政组织体系：3它通过正式考试或者训练教育而获得的技术资格来挑选组织中的成员；它通过正式考试或者训练教育而获得的技术资格来挑选组织中的成员；4在一般情况下，所有担任公职的人员都是任命的；在一般情况下，所有担任公职的人员都是任命的；5行政管理人员领取固定的薪金，他们是专职的公职人员；行政管理人员领取固定的薪金，他们是专职的公职人员；6行政管理人员不是他所管辖的那个单位的所有者；行政管理人员不是他所管辖的那个单位的所有者；7行政管理人员要遵守组织中

45、规定的规则和纪律。行政管理人员要遵守组织中规定的规则和纪律。4 4其他人的影响其他人的影响（1 1）管理七职能说管理七职能说 行政学家卢瑟行政学家卢瑟 古立克古立克-20-20世纪行政学理论的基石世纪行政学理论的基石POSDCORBPOSDCORB即即：计计划划；组组织织；人人事事；指指挥挥；协协调调；报告；报告；预算。预算。3030精选文摘精选文摘本时期的缺陷本时期的缺陷-受科学管理某些片面束缚过分重视和强调机械效率，忽视社会影响、社会效益；过分重视和强调机械效率，忽视社会影响、社会效益；偏重于行政现象的静态方面，忽视其动态方面的研究；偏重于行政现象的静态方面，忽视其动态方面的研究；偏重于组

46、织的功能，忽视组织中人的作用；偏重于组织的功能，忽视组织中人的作用；偏重于理论的研究，寻求普遍适用的原理、原则，忽视时空因素的影响和实际运用；偏重于理论的研究，寻求普遍适用的原理、原则，忽视时空因素的影响和实际运用；强调人的生理能力和物质需求，忽视人的心理因素和精神需要，缺乏对人的尊重。强调人的生理能力和物质需求，忽视人的心理因素和精神需要，缺乏对人的尊重。（2 2）组织的八项原则组织的八项原则英国行政学家林德尔英国行政学家林德尔F F厄威克提出行政组织的基本原则：厄威克提出行政组织的基本原则：目目标标原原则则；相相符符原原则则；职职责责原原则则；层层级级原原则则；控控制制幅度原则；幅度原则；

47、专业化原则；专业化原则；协调原则；协调原则；明确性原则。明确性原则。(二二)行为科学时期行为科学时期（发展时期）（发展时期）行为科学含义：行为科学含义：将人类学、社会学、心理学与管理学有机结合，通过对人的行为及其产生原因的分析，达到协调人际关系和提高效率的目的。演变：人际关系学说演变：人际关系学说-行为科学行为科学-组织行为理论组织行为理论代表性：梅奥的人群关系理论和巴纳德的组织理论。代表性：梅奥的人群关系理论和巴纳德的组织理论。1 1人际关系学说人际关系学说（人群关系理论）（人群关系理论）（1 1）霍桑试验）霍桑试验19241924年年，梅梅奥奥与与罗罗特特利利斯斯伯伯格格等等人人在在芝芝加

48、加哥哥的的霍霍桑桑工工厂厂进进行行了了长长达达8 8年的一系列试验。年的一系列试验。3131精选文摘精选文摘（2 2）试验的结果）试验的结果艾艾顿顿梅梅奥奥（Elton Elton Mayo)Mayo)在在其其代代表表作作工工业业文文明明的的人人类类问问题题 （19331933）中提出了著名的人群关系理论。）中提出了著名的人群关系理论。（3 3）理论）理论工人不是经济人，而是社会人；（标志行为科学的产生）工人不是经济人，而是社会人；（标志行为科学的产生）人人不不是是单单独独的的、孤孤立立的的、机机械械的的个个体体，而而是是复复杂杂的的社社会会系系统统的的成员；成员；企业中除了正式组织外还存在着

49、无形的企业中除了正式组织外还存在着无形的“非正式组织非正式组织”；管管理理者者要要寻寻求求和和采采取取一一种种以以社社会会和和人人群群关关系系技技能能为为基基础础的的新新的的领导方式。领导方式。2 2行为科学管理理论行为科学管理理论（1 1）C CI I巴纳德巴纳德-的奠基人的奠基人（2 2）理论观点）理论观点正式组织理论正式组织理论组织三种要素：协作的意愿；共同的目标；信息沟通。组织三种要素：协作的意愿；共同的目标；信息沟通。非正式组织理论非正式组织理论在共同工作中自然形成的一定的态度、习惯和规范。非非正正式式组组织织的的存存在在和和作作用用，可可以以增增强强组组织织功功能能和和使使组组织织

50、更更有有效效率率，所以行政主管人员要重视和创造条件发挥非正式组织的作用。所以行政主管人员要重视和创造条件发挥非正式组织的作用。3232精选文摘精选文摘权威的接受理论权威的接受理论管理者的权威不是来源于上级的授予，来自于下级的认可；管理者的权威不是来源于上级的授予，来自于下级的认可；不仅凭职权发号施令，重要是取得下级的同意、支持与合作。不仅凭职权发号施令，重要是取得下级的同意、支持与合作。组织平衡理论组织平衡理论组织的存在取决于组织成员的贡献与满足之间的平衡；组织的存在取决于组织成员的贡献与满足之间的平衡；一个行政领导者要善于协调贡献与满足之间的平衡关系。一个行政领导者要善于协调贡献与满足之间的