我国政府绩效审计未来发展问题研究_王晓梅.docx

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1、我国政府绩效审计未来发展问题研究 * 王晓梅 ( 滁州学院安黴滁州 239012) 摘要：本文在借鉴国外相关研究成果的基础上，充分考虑我国国情，提出了我国政府绩效审计未来战略 发展方向，认为我国的政治环境决定了政府绩效审计的路径选择只能是渐进式发展道路；法律环境决定了国 家审计署将是绩效审计的主要推动者；经济文化环境决定了我国各地区绩效审计的开展未必完全同步，但均 需大力推进；技术手段虽是开展政府绩效审计的必要条件，但并非制约我国政府绩效审计发展的主要因素。 关键词：政府绩效审计环境发展 一、弓 I言 “ 开展绩效审计是政府审计的发展趋势 ” 刘力云， 2001)。近年来我国理论界对开展政府绩

2、效审计的必要性进行了大量的论 证，其中比较有代表性的是：崔振龙 （ 2004)从经济发展和政府职能的转变，人大、政府提出了开展绩效审计的要求，社会公众对效益 的关注日益提高等方面，论证了审计机关开展绩效审计已经成为社会多方面的需求。廖洪： 2003)认为，财务审计不能为国家事前防 止损失浪费和增加价值，仅开展财政财务收支审计不能充分体现审计的监督功能，不能适应市场经济的要求，因此，绩效审计是审计 发展的必然产物和高级阶段。温美琴、 胡贵安： 2005)对我国政府审计的环境变迁与职责重构进行了分析，认为市场经济体制和公共 财政制度的建立为我国建立和推行绩效审计制度奠定了经济基础；民主政治的发展和

3、政府职能的转变为我国建立和推行绩效审计 制度奠定了政治基础；依法治国方略的确立和法制环境的改善为我国建立和推行绩效审计制度奠定了法制基础。已有研究表明，因 为公共支出的增加和民主意识的增强，以及我国政府职能的转变，绩效审计势必成为我国未来政府审计的发展方向，这在理论界已 基本达成共识。然而对于如何开展政府绩效审计，即应该采用何种方式推动政府绩效审计 ；绩效审计对象应首先定位在何处；选择怎 样的绩效审计模式，这些都还有待进一步研究。本文试图在借鉴国外开展政府绩效审计的经验，充分考虑我国政府审计环境的基础 上，探讨我国政府绩效审计的发展方向和策略选择。 二、我国政府绩效审计现状 政府绩效审计始于西

4、方 20世纪 40年代中期，发展于 70和 80年代，进入 90年代之后逐步趋于完善。世界各国政府绩效审计发 展是不平衡的。英美等工业化国家在这方面起步早，具有广泛经验，绩效审计在政府审计业务中占有相当大的比重，美国甚至达到 80%以上，政府审计的重心已实现从财务审计向绩效审计的转变。我国自 1983年正式设立国家审计机关以来，工作重点一直在财务 审计上，绩效审计方面还比较薄弱。加拿大前审计长埃尼斯 M戴伊 .FCA， 根据绩效审计开展情况，把我国划在 “ 有限经验 ” 国家之 列。我国政府绩效审计实践大致可以分为三个阶段，审计署建立初期至 20世纪 80年代末、 20世纪 90年代、入世后（

5、邢俊芳， 2003)。我国早期政府绩效审计以审核国有企业经济效益和承包责任制及任期经济责任制的完成情况为主。进入 21世纪后，政府绩 效审计的外延在不断扩展。 2001年审计署陆续组织了退耕还林还草试点工程资金审计和农村电网审计； 2002年又组织了重点机场 审计； 2003年审计署 20032007年审计工作发展规划中提出要加大效益审计力量，标志着我国政府绩效审计进入了一个崭新时 代的标志。以此为契机，常州、青岛等地方审计机关也对绩效审计活动进行了积极有益的探索。由此可见，政府绩效审计工作在我国 已经有了良好的开端。但同时也应看到，绩效审计还远未在全国范围内普遍展开。政府审计是否应该以及以何

6、种速度由以财务审计 为重心向财务审计和绩效审计并重转型，并进一步走向以绩效审计 为重心，将取决于政府审计环境特征及未来趋势。 三、我国政府绩效审计环境研究及未来发展方向 (一）政治环境决定政府审计转型应该采取渐进模式体制转型存在两种不同的模式一一渐进式体制转型与激进式体制转 型刘永高，2007)。因此，我国政府审计要实现以财务审计为重心向以绩效审计为重心的转变，也存在两种转变方式：渐进式转变或 激进式转变。渐进式转变是在旧制度周围建立起新制度，在全面改革前先进行试验，让两种制度在一段时间、一定范围内并存，进行 比较，并总结经验教训，逐步改革旧制度。而激进式转型则一开始就对旧制度中关键因 素进行

7、改革，不经过试验，通过强制整体推进 方式实现转变。我国政府审计究竟应选择何种转变方式，应首先从政府审计的政治环境入手进行分析。审计属于上层建筑范畴，无 论什么审计都有不可逾越的所处的政治制度、政治目的、政治形势等政治环境的客观约束：马伟杰， 2005)，政府绩效审计最重要的 政治环境是一国的政治体制，即政体。不同的国家政体将对各国审计体制、预算管理体制产生影响，进而影响到政府审计的重心（廖 洪、闽春霞， 2006)。我国的根本政治制度是中国共产党领导下的人民代表大会制度。中央和地方之间是垂直隶属关系，国务 院、人 大、司法之间有一定的制约关系，但不是西方那种绝对的 “ 三权分离 ” 的政治结构

8、。因此，我国采用的是行政型审计模式，国务院设立 审计署，审计机关在政府体制内，而政府实际掌握着国家人、财、物分配权，便于审计工作开展，这是我国开展政府绩效审计固有的政 作者简介： 王晓梅： 1968-)，女，安黴滁州人，滁州学院副教授 83 治环境。与在政府绩效审计上 “ 具有广泛经验 ” 的英美等国不同，西方国家在政治上是政府、国会（议会）、司法三权制衡，审计体制 上采用立法或司法等审计模式，审计机关 设在政府体制外，且主要对议会负责。政治环境的差异决定了我国的政府绩效审计发展不 可能也不应该照搬别国的模式，如果在现有的政治环境下，选择激进式发展路径，首先改革、完善政体再改变审计体制以达到推

9、动政 府绩效审计开展的目的，可能会事倍功半，增大制度转变的成本和风险。从我国近三十年的改革经验看，无论是重大政治体制变革还 是重要经济体制变迁，大都采用渐进式转变模式，这符合我国既要改革发展又要团结稳定的政治目标。我国政府审计的政治环境的 上述特殊性，同时也意味着政府审计事实上是政府自身建设的重要手段。根据党中央提出的 “ 立党为公，执政为民 ” 的总体要求，勤 政和廉政两者不可或缺。勤政能够提高政府工作效率；廉政则能使政府取信于民。如果说政府部门是否做到了 “ 勤政 ” ，需要靠绩效 审计给予系统性评价的话，那么财务审计则是系统性地评价政府部门是否做到了 “ 廉政 ” 的重要手段。目前我国政

10、府权力部门还存 在腐败问题，需要通过多种渠道、采取多种手段加以遏制。因此，财务审计在未来较长一段时期内必将依然是我国政府审计的工作重 心之一，不能因为推进绩效审计而忽视了财务审计。 (二） 法律环境决定国家审计署将是政府绩效审计的有力推动者 “ 绩效审计的目的是从第三者的角度，向有关利害关系人提 供经济责任履行情况的信息，促进资源的管理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任（刘力云， 2001)。 ” 因此，政府绩效审计本 质上是一种社会活动，甚至可以说是一种政治活动。如果缺乏强有力的法律支持，就要对政府组织或政府项目的经济性、效率性和效 果性进行评价，很可能被视为多管闲事，甚至有触犯法律的风

11、险。因此，唯有健全的法制环境才可能使绩效审计不受干扰和干涉，从 宪法到审计法再到绩效审计准则，都要对 审计机关工作的独立性、执法主体地位、绩效审计原则和程序做出明确规定，以 降低绩效审计风险。政府绩效审计发展较好的西方国家，无一不是有明确的法律规范做为依据的。如英国的国家审计法、首席 财务官法案和政府绩效与结果法案等，这些法律规范都赋予了审计机关对政府进行绩效审计的权利。因为立法的原因和政治 体制相关，大多数国家政府绩效审计的产生基本上都是借助审计机关以外的各种政治力量，立法机关起到关键的作用。我国政府审 计依据的是以宪法为核心，以审计法为母法，以国家审计准则为依据的法律体系。我们最高立 法机

12、关是全国人民代表大会，但 是政府部门拥有行政立法权。理论上行政部门规章是由国务院各部委制定，依据宪法部门规章的制定权限限于调整和规范本部门职 权管辖范围内的事务，必须以法律和国务院的行政法规为依据，法律、行政法规和国务院的决定、命令、指示未作规定的方面，部门规 章原则上不能设置新的权利义务关系。但在立法实践中，部门规章在一段时间内 “ 超前 ” 法律、法规权限的现象是客观存在的（杨 涛， 2000)。主要原因是由于我国正处在政治体制和经济体制变迁时期，经济迅猛发展，导致社会关系发生巨大的变化，其内容日趋 复杂，重大社会问题日益增多，因此，为了满足经济体制和政治体制改革迅速发展的需要。同时，借以

13、弥补最高权力机关由于诸多因 素导致的立法滞后，以及针对有些问题无法立法，无法及时满足社会客观需要的不足，先由行政部门制定部门规章，经过实践，时机 成熟时再由人大修订相关法律，以实现国家对社会事务、公共事务和行政事务的及时宏观调控，达成国家行政管理的目的。 鉴于我国特定的法律环境，我国开展政府绩效审计不会像英美等国那样主要由立法机构推动。国家审计署将是开展政府绩效审 计的最有力推动者，立法机关将是有力的支持者。 1983年审计署成 立初期就提出了主要审计任务包括直接审计国务院各部委等单 位的财政财务收支、经济效益及投资效益，提出实施绩效审计，而当时的宪法仅规定 “ 对国家的财政金融机构和企业事业

14、组织的财 务收支，进行审计监督 ” ，并未提及绩效审计，审计法在此时也尚未颁布。随后开展的经济责任审计，如深圳市、青岛市和常州市 等城市近几年开展 “ 真正 ” 意义上的政府绩效审计，无一不是由审计机关积极推动的。审计机关积极主动地推动政府绩效审计的发 展，是内在动力和外在压力综合作用的结果。就内在动力而言，作为专门负责政府审计的政府部门，审计署的根本任务 就是通过政府 审计促进政府的廉洁和高效。换言之，是审计署的工作业绩。静态看体现为查处了多少违反国家法律法规和财经纪律的事件，发现 了多少无效率或低效率的政府支出问题；动态看则表现为政府权力部门的腐败程度因为政府审计而逐渐下降，政府支出的效率

15、因为 政府审计而逐步提高。如果政府审计只有财务审计而不积极开展绩效审计，审计署的工作业绩就只能表现为 “ 查错纠弊 ” ，而未能在 “ 促进效率 ”上发挥积极作用。因此，审计署先于法律要求，积极主动地推动绩效审计。 (三） 经济文化环境决定了我国政府绩效审计应稳步发展积极推进绩效审计作为当今审计现代化的标志，其本身是一种比较 “ 昂贵 ” 的经济活动。据英国国家审计署 2002至 2003年度审计报告显示的数据推算，平均每年要花费大量的经费用于绩效审计，美 国的绩效审计经费也占到其审计经费总额的一半。没有高速增长的人均国民收入，是无法支撑绩效审计活动开展的。美国是在 1972 年公布政府组织、

16、项目、活动和功能的审计准则的，而其国民收入在 1970年已达 8778.60亿美元，几乎是当时的日本、西德和法 国三国国民收入总和的二倍 （ 世界经济 年鉴， 1982)。强大的经济基础为政府绩效审计的发展提供了充裕的资金支持。经济的高 速发展伴随着政府开支的日益增大，又促使人们对政府部门的支出效益越来越关心，进一步推动绩效审计的发職石爱中， 2002)。 由此可见，经济水平和经济发展速度是开展绩效审计的重要影响因素。政府绩效审计是一项社会活动，它的产生与发展必然受文化 的影响。对开展绩效审计有积极影响的文化环境是：开创性的人生态度；灵活变通、讲求实效的思维方式；较大的个人独立性，更强的 自我

17、意识和民主意识。这一观点已为许多学者研宄证明，如陈宋生 （ 2006)在其专著政府绩效审计研宄中指出：权力差距越小，越 可能引致绩效审计变迁；一国个人主义指数高低与其是否开展绩效审计可能存在正相关。 我国是一个经济发展不平衡、区域文化差异较大的国家。从文化角度分析，东部地区因近代中国的资本主义因素，一方面冲击了 古代 “ 血缘关系 ” ，使个人从封闭的家族罗网中独立出来；另一方面也冲击了传统的政治专制制度，使个人从形形色色政治依附关系 84 中解脱出来，东部地区的个人具有更充分的独立性和更成熟的自我意识。东部地区的文化价值很突出的特征是具有创新 精神，敢开 风气之先，敢领时代潮流。而西部地区众

18、多的个人仍然受着陈旧的家族血缘关系的重重束缚，不明确自己作为社会角色具有的权力、 责任与利益，个人自我意识的欠缺、个人独立性较弱，文化传统中激励创新的因素少，中庸保守，安于现状的文化积淀较爾高功彪、 袁红清，2004)。在如此巨大经济文化差异背景下，试图在全国各级地方审计机构中同时、同速地推进绩效审计工作，将有悖于绩效 审计的发展规律。如深圳、青岛、常州等城市的绩效审计实践已证明，经济发达和文化开放的东部地区，有着开展绩效审计的更好条 件。绩效审计应该稳步发展 。 虽然我国经济文化发展的区域不平衡特征，决定了绩效审计的开展在不同地区不可能完全同步，但这并不意味着我国绩效审计 的开展应该缓慢。恰

19、恰相反，当前我国应该加速推进绩效审计工作的开展，一是我国绩效审计工作虽在局部地区和局部领域已有所 开展，但总体而言尚处于初步发展阶段，在政府审计中所占比重还很低。二是经过 30年的经济改革与开放，我国 GDP、 财政收入和 财政支出增长迅猛。随着政府支出总量和政府支出项目的迅速增长，政府支出效率对于经济发展和社会和谐的重要性与日俱增，使 绩效审计变得越发必要。三是由于我国地区之间经济发展不平衡，西部地区可能缺乏广泛开展绩效审计的财政承受能力，但中央财 政可以通过转移支付的方式解决这一问题。对于那些财政支出大于财政收入的西部地区，政府支出效率对于当地社会经济发展较东 部地区更为重要。从这一意义上

20、讲，这些西部地区甚至较东部地区更有必要加快政府绩效审计的步伐，以提高其巨大的政府支出 (相对于当地经济总量和财政收入而言）的效率，促进经济发展和社会和谐。 (四）技术环境决定了我国政府绩效审计应结合国情的发展我国的技术环境决定了政府绩效审计虽不能效仿发 达国家，但技 术条件并非制约我国政府绩效审计的关键因素。最高审计机关国际组织 （ INTOSAI)对绩效审计对象的界定是比较宽泛的，将绩效 审计的对象定义为政策、项目、组织和管理。具体到不同的国家，政府绩效审计对象不尽相同。如美国绩效审计和项目评估范围很广 泛，试图对每个政府项目的资金流向和政府运作的高风险领域都进行实质性监督检查，同时监督联邦

21、政府的财政管理。加拿大则实 行综合绩效审计，除了对政府活动进行 “3 E” 审计外，还审计政府活动对环境的影响、对公共财产的保护，以及合法合规性。瑞典绩 效审计的对象则为整个政 府部门，包括政府机构、公共事业单位、国有企业和基金会，以及与政府控制系统有关的活动和管理情况。 各国间产生差异的原因多种多样，其中最主要的因素是该国科技水平及其在审计上的运用程度。与传统财务审计相比较，绩效审计 需要更广泛地应用管理学、教育学、计算机分析系统、工程设计、统计和社会学等众多学科知识，重视数量分析和决策模型研宄，信息 系统技术越来越多地运用于绩效审计的计划、管理和分析，这势必要求审计人员具备更高的科技素质。

22、从世界范围看，科学技术越发 达的国家，或是已处于信息社会的国家其绩效审计开展得越好。目前我 国科技力量以及政府在信息技术支持下的运行透明度还不是 很高，况且国家审计发展历史尚短，审计技术基础还相对薄弱，审计人员的技术水平还有待进一步提高，况且合规性审计任务依然繁 重。因此，如果简单效仿发达国家全面开展政府绩效审计，势必超出了我们现有的审计技术能力。但也应看到，当前我国正处于科技迅 猛发展，信息化步伐不断加快的时期，而且开展绩效审计所需的技术手段，相对于政治、经济和法律等环境因素而言，是最容易在比较 短的时间里通过 “ 引进 ” 和 “ 吸收 ” 的方式加以实现的。因此，技术环境不应该是制约我国

23、政府绩效审计开展的一 个关键因素。 四、结论 开展政府绩效审计是我国政府审计的未来发展方向，我们在学习西方发达国家已有经验的同时，应该注意到我国有着与西方国 家不同的政治环境、法律环境、经济文化环境和技术环境， “ 只有根据中国的特殊情况进行创新，才有可能真正建立起具有中国特色 的政府绩效审计制度：陈全民、杨秋林、李建新， 2005)。 ” 我国的政治环境决定了政府绩效审计应该选择渐进式发展道路；法律环境 决定了国家审计署将是绩效审计的主要推动者；经济文化环境决定了我国各地区绩效审计的开展未必完全同步，但均需要大力推 进；技术手段虽是开展 政府绩效审计的必要条件，但并非制约我国政府绩效审计发展

24、的一个关键因素。 *本文系国家审计署审计科研课题 “ 政府审计环境与未来发展问题研宄 ” （ 项目编号 ： 07SJ01001)的阶段性成果 参考文献： 1 刘力云：关于绩效审计的几点思考，审计研宄 2001年第 3期。 2 马伟杰：绩效审计需要政治环境，中国报道 2005年第 9期。 3 温美琴、胡贵安：论我国政府审计的环境变迁与职责重构，审计研宄 2005年第 6期。 4 廖洪、闽春霞：论我国政府审计的几大关系，长江大学学报 2006年第 10期。 5 杨涛：论我 国政府的立法属性，兰州大学学报 2000年第 3期。 6 戚啸艳、王昊、易仁萍：中外绩效审计制度的变迁及我国现行制度体系完善的

25、思考，审计研宄 2005年第 6期。 7 邢俊芳、陈华、邹传华：最新国外效益审计，中国时代经济出版社 2004年版。 8 石爱中、胡继荣：审计研宄，经济科学出版社 2002年版。 9 陈宋生：政府绩效审计研宄，经济管理出版社 2006年版。 10 公共支出绩效审计研宄课题组：公共支出绩效审计研宄，中国时代经济出版社 2007年版。 ( 编 辑 聂 慧 丽 ) 85 The Choice for Method of Accounting Research - A Auction Model about Watermelon Dong Yinghou (Business Administratio

26、n School, Liaoning University, Shenyang , Liaoning 110136) Abstract: This paper considers that the choice for method ofaccounting research should comply with the discipline research rules, and be limited to the quality of the object and issue of research, the research method of data statistics is no

27、t equal to the scientific research method,and does not fully reflect the spirit ofscientific research, normative research mainly by description does not mean the lowscientific content research, lowquality research. Scientific spirit is beyond the method and the base ofscientific research,the effect

28、and the quality ofresearch is relevant to but be decided by the research tools. Research is burdened with cost, research result is the same as information as producing economy consequence, rationally identifying , scientifically and reasonably applying research method is a real issue for the society

29、 science research including accounting to improve the efficiency, enhancing the research effect and minimizing research loss. Keywords: Accounting research Research method Postulation Model Choice A Cultural Perspective of Accounting Reforms in China Guo Guihang (English for International Business S

30、chool, Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou, Guangdong 510420) Abstract: Based on Hofstedes cultural dimensions model and Grays framework ofaccounting subculture, this paper examines the cultural influence on the accounting reforms in China.The statistical results of a questionnaire su

31、rvey reveals that such cultural dimensions as uncertainty avoidance,collectivism and power distance can to some extent explain the status of accounting reforms in China over the past decade.The paper concludes that culture is an important variable that affects the process ofaccounting reforms and th

32、at an in- depth understanding ofChinas traditional culture can enable us to observe the process ofac- counting reforms in China with more tolerance. Keywords: Culture Accounting subculture China Accounting reform Thorough Survey and Analysis of Inter- Organization Cost Management Huang Yuanyuan (Nan

33、jing Textiles Import & Export Corp., Ltd, Nanjing , Jiangsu 210009) Abstract: Inter- organization cost management IOCM) is a kind of cost management activity based on coordination and cooperation among different organizations. As the integration of value- based management, supply chain management, o

34、rganizational theories, contract theories and cost management, IOCM is an important tendency of modern management accounting. This paper describes the background and theoretical basis of IOCM, and introduces main contents and accomplishments of this area. Furthermore, this paper briefly analyses fut

35、ure development directions. Keywords: Inter- organization cost management IOCM) Interorganization Cost management Study review A Study of Audit Quality of Listed Companies based on Earnings Management - The Empirical Study of Audit Opinion of Manufacturing Industry in Shanghai Stock Exchange Li Yued

36、ong Ni Jie (Accounting School, Southwestern University of Finance and Economics, Chengdu, Sichuan 610074) Abstract: The image of CPAs is getting worse due to accounting embezzlement events which occurred in the listed companies.Many people questioned the quality of CPA audit and the whole profession

37、 had a dim prospect. Form the other side, earnings management is relatively popular among listed companies in China,which seriously jeopardizes the interests of shareholders.As a result,auditors should disclose the existence of earnings management in their audit opinion. By the 2004 and 2005 financi

38、al data ofall manufacturing enterprises which were listed in Shanghai stock market, and using the section revises Jones model and multiple regression analysis, this article studies empirically the ability of audit opinion to identify the earnings management.The results show that the audit opinion ha

39、s information content to identify the earnings management oflisted corporations in certain degree. Keywords: Earning management Audit quality Audit opinion Empirical research Discussion on Future Developments of China s Government Performance Auditing Wang Xiaomei (Chuzhou University , Chuzhou , Anh

40、ui 239012) Abstract: Using relevant foreign research results and our accumulated practices for reference and considering Chinas specific situation, we point out the future strategic development direction of Chinas government performance auditing.Our analysis demonstrates that:Chinas political enviro

41、nment determines that the development of our government performance auditing should follow a gradual process;Chinas law environment determines that National Audit Office of the Peoples Republic of China will be the main propellant for government performance auditing;Due to the economic and cultural

42、environment in China,gov- ernment performance auditing was first started up in experiment units located in developed east- coast cities, but it should be pushed up greatly; and auditing technology is the basis ofgovernment performance auditing, but it is not the key factor for the development ofgove

43、rnment performance auditing in China. Keywords: Government performance auditing Environment Development Empirical Research on Financial Distress Diagnosis of Listed Companies from EVA Perspective Dong Xueyan (Economics and Management School, Henan Normal University ,Xinxiang, Henan 453007) Abstract:

44、This paper takes listed companies in Chinese A- share markets as a research object,selecting 65 ST companies and 75 normal companies as sample,on the foundation of the traditional finance indexes,applying the EVA index to set up finance predicament model by the main composition analysis method. The results show compared with traditional finance index, the EVA has a rather good discriminate forecast .the model can predict the financial crisis in advance. Keywords: Financial distress diagnosis EVA Main composition analysis