2018年中国都市圈发展报告（2019.2）.pdf

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1、 中国中国都市圈都市圈发展发展报告报告 20182018 清华大学中国新型城镇化研究院清华大学中国新型城镇化研究院 北京北京清华同衡规划设计研究院有限公司清华同衡规划设计研究院有限公司 2012019 9 年年 2 2 月月 1 目目 录录 引言 . 1 一、 我国发展都市圈的重大意义 . 3 (一) 发展都市圈是完善我国城镇化总体格局的关键环节 . 3 1. 发展都市圈填补了我国城镇化战略的最后一块拼图发展都市圈填补了我国城镇化战略的最后一块拼图 . 3 2. 发展都市圈是顺应大势、治理问题两手并举的战略应对发展都市圈是顺应大势、治理问题两手并举的战略应对 . 4 (二) 发展都市圈是全面深

2、化改革的重点领域 . 5 (三) 发展都市圈是推进高质量城镇化的重要抓手 . 5 1. 发展都市圈是促进经济高质量发展的强大引擎发展都市圈是促进经济高质量发展的强大引擎 . 6 2. 发展都市圈是推动大中小城镇协调发展的突破口发展都市圈是推动大中小城镇协调发展的突破口 . 6 3. 发展都市圈是推动区域协发展都市圈是推动区域协调发展的有力支撑调发展的有力支撑 . 6 4. 发展都市圈是实现乡村振兴目标的重要途径发展都市圈是实现乡村振兴目标的重要途径 . 7 二、 国内外都市圈治理和划定标准经验 . 8 ( (一一) ) 国内外都市圈治理经验国内外都市圈治理经验 . 8 1. 国外治理工具与经验

3、国外治理工具与经验 . 8 2. 国内都市圈治理经验国内都市圈治理经验 . 19 ( (二二) ) 都市圈划定标准和统计制度述评都市圈划定标准和统计制度述评 . 27 1. 发达国家都市圈划定标准与统计制度发达国家都市圈划定标准与统计制度 . 27 2. 我国学者对都市圈划分标准的建议我国学者对都市圈划分标准的建议 . 33 3. 都市圈划定标准研究小结都市圈划定标准研究小结 . 36 ( (三三) ) 都市圈指标体系研究述评都市圈指标体系研究述评 . 40 1. 国外都市圈指标体系相关研究国外都市圈指标体系相关研究 . 40 2. 国内都市圈引导指标体系研究国内都市圈引导指标体系研究 . 4

4、4 3. 都市圈评价指标体系研究小结都市圈评价指标体系研究小结 . 52 ( (四四) ) 国内外经验对当前我国推进都市圈工作的启示国内外经验对当前我国推进都市圈工作的启示 . 53 三、 我国都市圈战略的总体思路和工作建议 . 56 (一) 总体思路： 建立“城市群都市圈中心城市大中小城市协同发展特色小镇乡村振兴”统筹发展的总体战略格局和全尺度空间组合链条 . 56 (二) 工作建议 . 56 1. 建立都市圈划定标准体系和实施分类引导 . 56 2. 加紧开展都市圈发展规划，分类制定配套政策指引 . 57 3. 建立全国都市圈发展监测评估大数据平台 . 57 4. 推动现代化都市圈建设发展

5、相关试点工作 . 58 5. 落实责任主体，加快推动都市圈立法工作 . 58 四、 我国都市圈划定标准与范围识别 . 59 (一) 以人口规模和国家战略需求为标准选取中心城市 . 59 (二) 以与中心城市的联系度为标准确定都市圈范围 . 60 (三) 我国都市圈范围识别 . 60 五、 我国都市圈发展特征及存在主要问题 . 62 (一) 发展不均衡，发展水平相对较低 . 62 (二) 都市圈内部联系不紧密，中心城市辐射带动作用不强 . 63 (三) 超大特大城市人口资源过度集中，城市结构急需优化 . 66 (四) 都市圈发展同城化水平较低，缺少有效协调机制 . 67 2 (五) 都市圈发展标

6、准体系不健全，监测和评估手段匮乏 . 67 六、 建立高质量发展指标体系引导都市圈发展 . 68 (一) 以加强都市圈的联通性、流动性和协同性为总体导向 . 68 (二) 构建都市圈高质量发展指标体系 . 69 (三) 提升都市圈整体发展水平 . 71 1. 经济实力 . 72 2. 人口集聚 . 72 3. 创新能力 . 73 4. 公共服务 . 73 5. 交通设施 . 73 (四) 提高中心城市贡献度 . 74 1. 经济辐射能力 . 74 2. 人口辐射能力 . 75 3. 交通辐射能力 . 75 (五) 强化都市圈联系强度 . 75 1. 平均经济联系度 . 76 2. 平均人口联系

7、度 . 76 3. 平均交通联系度 . 77 (六) 完善都市圈同城化机制 . 77 1. 组织协调 . 78 2. 产业协作 . 78 3. 通勤便捷 . 79 4. 生态共治 . 79 5. 服务共享 . 79 (七) 都市圈高质量发展指标体系的权重设定 . 80 七、 都市圈发展水平综合评价及发展对策建议 . 82 (一) 都市圈综合发展质量评价及分类结果 . 82 (二) 都市圈综合发展质量分指标评价及对比 . 85 1. 成熟型都市圈/都市连绵区 . 86 2. 发展型都市圈 . 89 3. 培育型都市圈 . 92 (三) 都市圈综合发展质量分指标排名 . 94 1. 都市圈发展水平

8、排名 . 96 2. 中心城市贡献度排名 . 98 3. 都市圈联系强度排名 . 101 (四) 分类引导都市圈高质量发展对策建议 . 104 1. 成熟型都市圈/都市连绵区对策建议 . 104 2. 发展型都市圈对策建议 . 105 3. 培育型都市圈对策建议 . 106 1 引言 都市圈是以一个或多个中心城市为核心， 以发达的联系通道为依托，吸引及辐射周边城市和区域1，是城市地域空间形态演化的高级形式， 也是大城市发展到一定阶段所出现的一种空间现象2。都市圈是城市群的核心，也是推进城市群健康高质量发展的核心抓手。 国家对都市圈的建设也十分重视，国家新型城镇化规划 （2014-2020年）

9、提出要“培育形成通勤高效、一体发展的都市圈” ，发展都市圈对我国新型城镇化工作的推进有重要作用。 过去 40 年，我国处于快速城镇化阶段，2017 年常住人口城镇化率达到58.52%。 在我国城镇化实践过程当中，逐步建立了“四大板块”+“四大战略区域”的区域协调发展格局， 从以城市群为主体和高等级中心城市发挥核心作用，到大中小城市和小城镇协调发展，再到乡村振兴的城镇化格局。 顺应我国城镇化进入较快发展中后期的客观趋势和空间演进规律， 突出都市圈建设在我国高质量城镇化战略格局中承上启下的关键作用，对形成“城市群都市圈中心城市大中小城市协同发展特色小镇乡村振兴” 统筹发展的总体战略格局和全尺度空间

10、组合链条 1 张伟. 都市圈的概念、特征及其规划探讨J. 城市规划, 2003, 27(6):47-50. 2 薛俊菲, 顾朝林, 孙加凤. 都市圈空间成长的过程及其动力因素J. 城市规划, 2006,30(3):53-56. 2 具有重要战略意义。 本报告依托国家新型城镇化大数据公共服务平台， 针对我国都市圈发展的现实状况和存在问题， 构建了以都市圈发展水平、中心城市贡献度、都市圈联系强度和都市圈同城化机制为主要评价内容的都市圈综合发展水平指标体系；并通过 OD 流数据、互联网定位大数据、企业相互投资数据等新型大数据与传统统计数据的融合分析， 对我国主要都市圈的发展水平进行了综合评价和分指标

11、评价。同时，由于数据获取、管理体制不同等原因，目前不含港澳台地区。 未来， 清华大学中国新型城镇化研究院将依托清华大学的综合学科优势，以第三方智库身份，联合相关研究机构和战略合作伙伴，充分利用大数据、人工智能等新一代信息化手段开展持续跟踪研究， 定期发布中国都市圈相关研究报告，对我国主要都市圈的发展质量、规划编制与实施情况进行实时监测评估， 为加快构建带动城市群高质量发展、引领经济转型升级、提升国际竞争能力的现代化都市圈体系提供科学支撑。 3 一、 我国发展都市圈的重大意义 ( (一一) ) 发展都市圈是发展都市圈是完善完善我国我国城镇化城镇化总体总体格局的格局的关键关键环节环节 1. 发展都

12、市圈填补了我国城镇化战略的最后一块拼图发展都市圈填补了我国城镇化战略的最后一块拼图 国家新型城镇化规划 （2014-2020年） 和 “十三五”规划中，明确以城市群作为推进城镇化的主体形态。党的十九大指出， 以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局， 同时要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，实施乡村振兴战略。另一方面，国务院在相关城市群规划批复中， 明确若干城市承担国家中心城市职能， 进一步强化中心城市代表国家参与国际竞争和辐射带动周边区域发展的要求。 都市圈是我国城镇化都市圈是我国城镇化总体总体格局中承上启下的格局中承上启下的关键关键环环节节。目前国家确定的“19+2”城

13、市群中，除长三角城市群和珠三角城市群外， 其余城市群均处于发展阶段或培育阶段， 对于城市群核心的培育将是未来一段时间推进城市群工作的重点。同时，城市群之外的其他特大城市，也面临一系列城市协同发展问题， 部分特大城市的城市病较为严重，急需在都市圈尺度进行全面统筹，在实现中心城市核心竞争力提升的同时，带动周边紧邻地区同城化发展。 依托不同区域战略板块，区分不同发展阶段，我国高我国高质量城镇化质量城镇化将将逐步形成 “城市群逐步形成 “城市群都市圈都市圈中心城市中心城市大大 4 中小城市协同发展中小城市协同发展特色小镇特色小镇乡村振兴” 统筹发展的总乡村振兴” 统筹发展的总体战略格局和全尺度空间组合

14、链条。体战略格局和全尺度空间组合链条。 加快形成以城市群为主体形态的人口产业聚集格局， 以都市圈为区域发展空间组织的主要模式， 以中心城市为核心的高端要素集聚极核，带动特色小镇发展和乡村振兴，实现大中小城市（镇）有效均衡协同发展和城乡融合发展， 提升城乡综合竞争力和整体宜居度。 2. 发展都市圈是顺应大势、治理问题两手并举的战略应对发展都市圈是顺应大势、治理问题两手并举的战略应对 世界城市化进程中， 人口和产业进一步向阳光地带和特大城市地区迁移并聚集。中国作为一个广域人口大国，城镇化进程仍处于人口向发达地区、 向大都会地区快速集聚的进程中，这也是我们对中国城镇化进程的战略判断。发展都市圈，是顺

15、应这一历史大势的基础上，顺势而为，发展都市圈，是顺应这一历史大势的基础上，顺势而为，做出的战略级应对做出的战略级应对。 同时， 我们需要找到一条既强化重点中心城市与周边地区的协调发展， 又避免由于大规模聚集而可能引发的生态恶化、交通拥堵、生活方便等一系列“大城市病” 。怎么能够找到一个更好的战术路径？就是走一条区域合作的道路。 发展都市圈既是应对发展趋势， 又是试图治疗已发展都市圈既是应对发展趋势， 又是试图治疗已有的疾病，发展和治病两手并举。有的疾病，发展和治病两手并举。 5 ( (二二) ) 发展都市圈是全面深化改革的重发展都市圈是全面深化改革的重点领域点领域 中国的城镇化进程中，城与乡之

16、间、中心城市与周边城市之间、大中小城市之间，存在各种门槛和障碍，而这些门槛和障碍并不是由经济的自然规律产生的， 而是我们的体制机制带来的。 中央提出新型城镇化就是通过深化改中央提出新型城镇化就是通过深化改革创新， 破除各种阻碍城乡发展、 要素流动的各种机制和革创新， 破除各种阻碍城乡发展、 要素流动的各种机制和制度障碍。制度障碍。当我们进入到全面小康社会、要奔向更发达和高质量的城市化进程和更发达的现代化国家时， 会发现当时合情合理合法的制度， 逐渐变成了发展道路上的门槛和越不过去的墙。 发展都市圈，其本质是实现政府与市场在资源配置、发展都市圈，其本质是实现政府与市场在资源配置、游戏规则制定中实

17、现合作共赢， 是深化改革创新发展， 坚游戏规则制定中实现合作共赢， 是深化改革创新发展， 坚决破除各类资源要素自由流动与高效配置的体制机制障决破除各类资源要素自由流动与高效配置的体制机制障碍的重点地区和重点领域。碍的重点地区和重点领域。 ( (三三) ) 发展都市圈是推进高质量城镇化的重要抓手发展都市圈是推进高质量城镇化的重要抓手 发展都市圈是以大城市为中心， 将周边中小城镇纳入发展轨道， 内部职能分工相对明确， 交通便捷， 联系密切，经济社会高度一体，公共服务资源配置均等化，居民可以享受平等的权利和服务。都市圈的发展，会使城镇化更有效率，更有质量，更具社会和空间公平，更能推动四化同步，更能增

18、进社会福祉。 6 1. 发展都市圈是促进经济高质量发展的强大引擎发展都市圈是促进经济高质量发展的强大引擎 都市圈是以更大范围、 更宏观的视野来审视城市及城市发展，目的是要实现中心城市与周边中小城镇的融合、协调、互促。发展都市圈，一方面能在更大程度发挥中心城市的集聚经济和规模经济，缓解大城市病，满足不同人群的需求，兼具效率与公平；另一方面也是进一步扩大内需、稳定有效投资的结合点，可以促进消费结构升级，释放消费潜力，扩大基础设施和公共服务设施的投资需求，为经济高质量发展提供持续动力。 2. 发展都市圈是推动大中小城镇协调发展的突破口发展都市圈是推动大中小城镇协调发展的突破口 发展都市圈是应对我国城

19、市发展的三大焦点问题的突破口：超大城市过度聚集和结构失衡，中小城市动能缺失和服务缺位，城际协同各自为战和不良竞争。实现大中小城市有效均衡协同发展， 提升城市综合竞争力和整体宜居度，满足全体人民幸福感和对美好生活追求的需求。 3. 发展都市圈是推动区域协调发展的有力支撑发展都市圈是推动区域协调发展的有力支撑 在都市圈内部，打破行政藩篱，各城镇间实现统一市场和共同制度，基础设施通达均衡，实现生产专业化、集中化以及服务均等化，从而实现协调发展。我国中西部和东北地区的都市圈普遍发育程度低，规模小，发展动力不足。在全国范围，促进中西部和东北地区资源环境承载力 7 较强的都市圈发展，实施差异化战略，制定针

20、对性政策，能够培育新的增长极，吸引产业转移和人口集聚，促进经济增长，推动人口经济合理布局和区域协调发展。 4. 发展都市圈是实现乡村振兴目标的重要途径发展都市圈是实现乡村振兴目标的重要途径 都市圈的本质是高度融合的城乡生产生活空间， 是城乡融合发展的重点依托地域。依托都市圈，乡村能够降低对外交流成本， 最大限度地抓住发展机遇， 发挥自身优势，彰显自身特色，分享城市发展红利。都市圈的发展，有利于乡村实现与城市的市场、 基础设施和公共服务互联互通，发展特色产业，融入城市的生产链、供应链和价值链；有利于乡村居民更好地分享城市就业创业机会和公共服务，有效满足都市圈居民高质量、多样化的需要，增强工作、居

21、住、 通勤的自由度； 也有利于乡村引进先进理念和人才，增强乡村社会的包容性和多样性。 8 二、 国内外都市圈治理和划定标准经验 ( (一一) ) 国内外都市圈国内外都市圈治理治理经验经验 1. 国外治理工具与经验国外治理工具与经验 我国目前仍处于人口、 资源快速向大城市集中的发展阶段，这些大城市将持续面临高密度城镇化的挑战。分析其他国家和地区的经验和教训， 目的是既受益于高密度城镇化土地集约利用程度高、单位产出效率高、交通与公共服务设施利用率高的优势，又尽量避免居住空间拥挤、生态空间不足、交通拥堵、贫困等“大城市病”问题，实现经济发展和资源环境的双重可持续目标。 （1 1） 都市圈是各国空间规

22、划体系中的重要部分都市圈是各国空间规划体系中的重要部分 日本都市圈在国土规划中占有重要地位。日本都市圈在国土规划中占有重要地位。日本 1950年 国土综合开发法确立了从国家到地方的四级国土开发规划体系，即全国综合开发规划、大经济区域综合开发规划、 都道府县综合开发规划及特定区域综合开发规划。1969 年的 “二全综” 将整个国土划分为三个大圈，其中整个日本列岛为“三次圈” ；城市圈与地方圈为“二次圈” ，包括首都圈、中部圈、近畿圈、北海道圈、东北圈、中四国圈和九州圈七大经济区； “广域生活圈”为“一次圈” 。1987 年的“四全综”提出要建立高速交通体系，形成“全 9 国一日交通圈” 。在日本

23、全国综合开发规划进行的同时，区域层面的规划实践也同时在进行。目前，日本大体上被划分为 8 个都市圈,包括以东京、名古屋和大阪为中心的首都圈、中部圈和近畿圈三大都市圈,以及北海道圈、东北圈、四国圈、中国圈和九州圈,每个都市圈都已制订了各自的区域规划。最著名的三大都市圈的规划,旨在协调城市化发展,防止过分集中,促进进一步开发。 英国伦敦都市圈是英国重要生产基地和经济核心区。英国伦敦都市圈是英国重要生产基地和经济核心区。英国 1944 年启动伦敦市和伦敦郡规划，计划在距伦敦中心半径为 48 公里的范围内建设四个同心圈，分别是城市内环、 郊区环、 绿带环、 乡村外环。 1946 年通过 新城法 ，掀起

24、了新城建设运动，到上世纪五十年代末，在离伦敦中心50公里的半径内建成8个卫星城， 解决城市人口集中、住房条件拥挤、 工业发展用地紧缺等问题。 1994 年英国发表伦敦战略规划建设书， 强化了伦敦作为世界城市的作用和地位， 明确了伦敦都市圈的发展战略。 1997 年发表了大伦敦战略规划，提出了四大指导思想，包括强大的经济、高水准的生活质量、可持续发展的未来、为所有人提供机遇。伴随着城市集群化的不断推进，以伦敦为圆心，辐射带动周边城市及小城镇发展， 先进的生产服务业使周边主要城市各具特色，分别承担不同的职能分工，从而使得都市圈具有区域综合职能和产业协作优势， 使得伦敦都市圈 10 不仅是世界经济、

25、金融、贸易中心，同时也成为了高新科技中心、国际文化艺术交流中心和国际信息传播中心。 （2 2） 政府主导大都市圈功能和人口有计划疏散，促进“单政府主导大都市圈功能和人口有计划疏散，促进“单极集中”向“多心多核”的转变极集中”向“多心多核”的转变 韩国政府主导迁出部分行政职能和工业企业， 疏解首韩国政府主导迁出部分行政职能和工业企业， 疏解首都圈职能。都圈职能。从 70 年代初期开始，首尔有计划地采取了多项旨在有效疏解功能和人口的政策。 如 1971 年制定的 污染防治法就授权首尔市长可以责令污染企业搬出首尔，1979 年迁出企业 1813 家。工业外迁政策实施，促进了首尔人口外迁和城市功能的疏

26、解， 也为首尔周边城镇发展提供了工业基础条件。另外，将部分国家政府行政机构迁往京畿道，将果川作为承载行政职能的新城，70 年代的 10年间共向首尔以外地区迁移 7 个主要国家行政机构， 外迁公务人员 5500 人。2000 年以来，韩国政府开始实施公共机构再布置政策，2003 年 12 月，韩国国会通过了新行政首都特别法 ，决定将韩国政府机关从首尔迁往韩国中部地区。2004 年 8 月确定建立名为“世宗市”的行政首都，并于 2007 年 7 月开工建设，计划将韩国主要国家行政机关迁往新行政首都， 在 2020 年和 2030 年分别形成拥有 30 万和 50 万人口的城市。 迁都可以有效地缓解

27、交通拥挤，人口膨胀等系列问题，也可以有效地促进各地区均衡发展，对地方的行政权力和经济利益重新进行分配。 11 英国建设英国建设 3535 座新城，座新城，缓解伦敦内城人口压力。缓解伦敦内城人口压力。1927年， 英国当时的卫生部部长张伯伦 （Neville Chamberlain）提出伦敦区域委员会应该考虑新城的建设。1946 年至1949 年， 按照阿伯克龙比的大伦敦计划， 在距离伦敦市中心约 35 英里处呈放射线状的布局形式构建了八座新城。为了最大限度地减少人们每天往返于伦敦和新城去工作，规划设计的新城具有足够的服务业、商业和工业，提供充足的就业岗位。60 年代，英国政府又相继在距离伦敦

28、50到 80 英里建设了三座新城。这几座新城的建立，切实有效地缓解了伦敦内城人口对城市的压力， 并为以后的新城运动做出了很好的开端。 香港通过九个新市镇建设， 吸纳都会区香港通过九个新市镇建设， 吸纳都会区 49%49%的新增人的新增人口。口。香港从 20 世纪 70 年代开始大规模推行新市镇，其整体发展目标是要把新开发的市镇建设为具备高质量的生活环境、而又各具特色的新市镇，自给自足、均衡发展。经过四十余年的发展，目前新市镇的数量已有 9 个，新市镇的发展不仅改善了居民的生活条件， 也有效疏解都会区的人口和功能。 （3 3） 制定前瞻性、动态更新的都市圈规划，为区域协调发制定前瞻性、动态更新的

29、都市圈规划，为区域协调发展提供科学的依据和指导展提供科学的依据和指导 日本先后制定五次首都圈规划， 充分体现了 “规划先日本先后制定五次首都圈规划， 充分体现了 “规划先行” 、 “与时俱进”的规划建设理念。行” 、 “与时俱进”的规划建设理念。日本首都圈是以政府 12 为主导积极推动都市圈规划建设并取得成功的典型。 大约每十年修订一次，每次均根据国际背景变化、国内战略要求和东京历史使命的变迁，做出适应性调整和完善，具有较好的连续性和衔接性。在规划理念方面，实现了从硬性控制到柔化管理的转变; 在城市空间结构方面， 实现了由单中心向多中心、圈层结构向网络结构的转变，为首都东京的人口和功能的疏解以

30、及首都圈区域的协调发展提供了科学的依据和指导（表 1） 。 表 1 日本五次首都圈规划的主要内容及特点 要点要点 第一第一次次 第二次第二次 第三次第三次 第四次第四次 第五次第五次 编制时间 1958 年 7 月 1968 年 10 月 1976 年 11 月 1986 年 6 月 1999 年 规划期限 1975 年 1975 年 1985 年 2000 年 2015 年 规划人口 2660 万 3310 万 3800 万 4090 万 4180 万 规划背景 控制东京都的无序扩张与人口、 产业的快速集聚，解决大都市圈人口过密、农村边缘地区人口过疏的问题。 第一次规划人口规模被提前突破,通

31、过绿环阻止中心区向外扩散的设想未实现,城市建设用地继续快速向外蔓延。 人口和中 枢管理职能 向首都圈过 度集 中 , 形 成“ 一 极 集中”的单 极国土结构,影响国家均 衡健康发展。 面向经济全球化、 人口老龄化的挑战,必须进一步强化中心区的国际金融职能和高层次中枢管理职能。 泡沫经济 的破灭带来 首都圈中心 空洞化的问题,产业结构 调整中,大规模娱乐休闲 用地带来的 问题。 规划目标 抑制大城市的无序蔓延 缩小地区差异,实现均衡发展 控制大城市,振兴地方 城市 推动形成多极分散型国土开发格局 提高区域 竞争力,促进可持续发展 规划思路 (1)在建成区周围设定绿化带,以控制建成区的扩张； (

32、2)在城市开发地区建设卫星城,吸收流入的人口(1)建成区作为承担城市中枢功能的地区进行城市空间的改造； (2)取代绿化带设立近郊整备地带,有(1)纠正对东京都心地 区过分依赖 的单一中心 型结构,促进商务核心城 市的发展； (2)充实周边地区的社 会(1)纠正对东京都各区、 尤其是都心地区的单一中心聚集型结构,形成以商务核心城市为中心的自立型都市圈(1)商务核心城市建设 进一步推进 和自立性的 提高； (2)首都圈和北关东、 山犁地区的联 系和加强交流； 13 和产业。 计划的开展城市建设,以求城市和绿地空间的协调共存； (3)在周边的城市开发地区继续推进卫星城市的建设。 文化功能,以形成不依

33、 赖于东京都 心的大都市 外围地区。 和多核多圈层的区域结构； (2)促进以商务核心城市为中心的功能集聚,以强化地区间的联系,提供地区的自立性。 (3)解决都心地区空洞 化问题和低 开发、 未开发土地利用的 问题。 时代背景的变迁 战后经济复兴,人口产业向东京集聚,城市快速增长。 经济高速增长,地区发展不平衡加剧。 受石油危 机影响,经济发展趋于稳定,经济社会 结构发生变化。 以国际化和信息化为特征的经济全球化,日本社会逐步进入老龄化。 泡沫经济 破灭后,首都圈中心空洞化,价值观趋 于多样化和 个性化。 规划的连贯和衔接 绿环近郊整备地带 三类区域两类区域 商务核心城市自立都市圈 多核多圈层分

34、散型都市圈网络 区域空间结构转变 环状三圈层 环状三圈层 多核型区域 城市复合体 多核多圈层 分散型都市 圈网络 规划思路调整 1.限制城市发展转变为引导城市发展； 2.功能集聚转变为功能扩散； 3.关注城市活动转变为关注区域竞争力； 4.规划理念单一转变为规划理念多元化； 5.规划主体从地方转变为中央,再转变为地方。 英国通过大伦敦规划， 将伦敦周围较大的地域作为整英国通过大伦敦规划， 将伦敦周围较大的地域作为整体规划考虑的范围。体规划考虑的范围。1944 年阿伯克隆比（Abercrombie）制定大伦敦计划，其宗旨是：解决伦敦人口过度集中，解决交通拥挤，重新配置开敞空地，控制城市任意蔓延，

35、合理安排工业用地和工业发展，改善居住条件，控制伦敦人 14 口继续增长。 将霍华德、 格迪斯和恩温的思想融合在一起，勾勒出一幅半径 50 公里左右，覆盖一千多万人口的特大城市地区发展图景。 伦敦管理局分别制定了 2004 年、 2008年、 2011 年及 2016 年版 大伦敦地区空间发展战略规划（简称伦敦规划） ，对社会、经济、环境、交通等重大问题进行战略分析和有效应对。 韩国通过三次首都圈整备计划， 不断调整规划目标和韩国通过三次首都圈整备计划， 不断调整规划目标和策略。策略。在韩国首都圈功能疏解战略中，效果最为显著的当属首都圈整备战略，该战略是以首都圈整备规划法为法规基础、以首都圈整备

36、规划为政策基本内容形成首都圈政策体系，具有较强的法律约束力和制度支撑基础。在三轮首都圈整备规划编制与实施的历程中， 规划目标从抑制过度集中到提高首都圈竞争力， 再到提高首都圈经济竞争力与地方发展、生活改善并重，具有从单一目标向多目标转变的特点； 实施政策从直接限制为主的消极政策到间接管理为主的积极政策， 再到综合管理为主的成长管理政策，具有从刚性到柔性转变的特点（表 2） 。 表 2 韩国首都圈整备历程 时间时间 核心政策核心政策 对产业和人口的影响对产业和人口的影响 空间及功能空间及功能 基础设施基础设施 1982-1996 年 第一次“首都圈整备规划”： 以抑制为基本目标 将首都圈进行了

37、5 个区域的空间分区：通过首都圈内城市之间职能分担，限制可导致首尔人口增加的产业设施等区位 整备交通、用水、娱乐等基础设施，确立广域性利用体系 限制人口集中诱发的设施以及大规模开发 15 1997-2011 年 第二次“首都圈整备规划”:有效整备为主体 将原有的 5 个区域重新划分为3 个区，建立疏散性多核心空间结构，扩充连接区域间的广域交通体系，培育自足型地域生活圈 扩充基础设施，改善环境问题 采取“总量控制”和收取“拥塞费”的方式间接控制 2006-2020 年 第三次“首都圈整备规划”:寻求质的发展 在空间分区上对过密限制、发展管理和自然保护 3 个区域进行总体安排外， 还在功能定位、开

38、发项目、公共设施、交通设施和环境保护等方面进行了分系统的规划指引与落实 建设达到先进国家水平的首都圈，打下可持续发展的首都圈成长管理基础 迁都至世宗 （4 4） 建立严密有效的规划实施机制，立法保障规划的有效建立严密有效的规划实施机制，立法保障规划的有效落实落实 日本颁布首都圈整备法等法律法规，成立首都圈日本颁布首都圈整备法等法律法规，成立首都圈整备委员会。整备委员会。自 20 世纪 50 年代开始，日本政府先后共制定了首都圈整备法等数十项相关法律，并根据实际情况及时修正以更好地应对实践中的挑战。此外，为了保证首都圈建设项目的顺利实施， 还制定了多项操作层面的法律，其中包括指导和规范项目建设的

39、城市规划法 、建筑基准法 、 土地基本法 ，还包括与上述法律配套的相关法规和技术标准， 以及保证首都圈规划实施机构的建立、相关税收和资金政策的法律法规，有力地保障了首都圈规划和建设的严肃性和权威性。 日本首都圈规划最早的区域协调机构是首都建设委员会,成立于 1950 年;首都圈整备法颁布后,1956 年改名为首都圈整备委员会,并作为总理府的下属机构,其 16 权限得到了一定程度的加强;1974年国土综合开发厅正式成立,包括首都整备委员会在内的、各地方都市圈整备本部都被吸收进新的国土厅内。从各个时期的组织结构、职能分配、组织关系、政策定位等方面可以看出,首都圈的区域性规划协调组织虽然在初期采取了

40、美国模式的咨询委员会的形式,但随着日本现代行政体制的逐渐建立,这一组织形式逐渐演变为行政委员会,组织形式和性质的转变,对于提高区域性规划编制和实施的效率起到了一定的积极作用,使得区域性规划与全国性规划在政策制定上保持了较好的一致性,在重大项目事实上提供了资金保障和制度保障。 英国颁布大伦敦政府法等法律法规，构建伦敦都英国颁布大伦敦政府法等法律法规，构建伦敦都市圈协同治理机制。市圈协同治理机制。1999 年英国颁布大伦敦政府法 ，规定了大伦敦市长跨域协同的职责； 2004 年颁布 规划和强制性采购法 ，规定了地方规划与大伦敦空间战略的协同关系；2011 年颁布地方主义法 ，规定大伦敦地区各地方政

41、府在与可持续发展相关的规划方面的合作义务。 伦敦都市圈协同治理机制分为伦敦都市圈地方政府峰会、 伦敦都市圈政治领导小组和战略空间规划官员联络小组（图 1） 。伦敦都市圈地方政府峰会,该峰会由英格兰东部地方政府协会主席、 英格兰东南部地方政府理事会主席、大伦敦市长负责召集，一般每年一次，为峰会下辖的 17 常任性的政治领导小组的活动提供战略指引并授权。 伦敦都市圈政治领导小组，由英格兰东部地方政府协会、英格兰东南部地方政府理事会和大伦敦市长各提名 5 名， 设主席 1 人，轮流担任，议程及会务共同准备，协商办理，每年开会 23 次，政治领导小组的主要职能是更具体地处理峰会确认的那些重大事项、发起

42、、指导和共商泛东南区域的战略合作活动，寻求接触和共同行动的机会，确认参与大伦敦规划的渠道。战略空间规划官员联络小组（SSPOLG） ，由 18 名跨区域高级官员组成，每年至少开会4 次，服务于伦敦都市圈政治领导小组和伦敦都市圈地方政府峰会的需要。 另外大伦敦市长、 伦敦地方政府理事会、英格兰东南部地方政府理事会、 英格兰东部地方政府协会共同在大伦敦官网上开辟专门的跨域协同治理网站-泛东南区域政策和基础设施协同网，发布相关法律、政策、各峰会会议文件、相关新闻等。机制的运行安排体现了民主和共和的精神，权力路径清晰，职责具体明确，有效落实大伦敦规划，切实推进大伦敦地区的协同发展。 18 图 1 伦敦

43、都市圈跨域协同治理制度结构（万鹏飞，2016）3 韩国颁布首都圈整备计划法等法律法规，成立首韩国颁布首都圈整备计划法等法律法规，成立首都圈整备委员会。都圈整备委员会。 法律和机构的保障是疏散计划发生效力的前提， 首都圈整备计划法第 3 条规定， 首都圈整备计划在首都圈范围内优先于（高于）根据有关国土计划及利用法律的城市计划、根据其它法规的土地计划或开发计划，并成为这些计划的基础。中央行政机关的长官或地方政府负责人不可制定和实施不符合 首都圈整备计划的土地利用计划或开发计划。法律地位的明晰为计划效力的发生奠定基础。 3 万鹏飞. 伦敦都市圈跨域协同治理制度研究J. 公共管理评论,2016,(03

44、):107-122. 19 从机构上看，根据首都圈整备计划法 ，设立总统直属、以国务总理为委员长的首都圈整备委员会。首都圈主管部门设在建设部, 保障了制定和实施相关政策的连续性。首都圈整备委员会除了包括首尔特别市市长、仁川广域市市长和京畿道知事外, 该委员会还由国务总理任委员长,财政部部长和建设交通部部长任副委员长,同时其他相关部委长官任委员, 体现了中央政府对该区域发展的重视,也保证了各项规划措施的落实。 2. 国内都市圈治理经验国内都市圈治理经验 我国大部分都市圈仍处于发展的初级阶段， 以都市圈的健康、 可持续发展为主要目标的都市圈治理方法也仍在摸索中。 目前我国部分城市群的发展和管理进行

45、了初步的探索，借鉴城市群治理的相关经验，如注重各行政区、各行政级别的协调，建立常态化、制度化的合作机制，加强产业协作， 完善交通等基础设施， 协同保护区域生态环境，共同提升对外开放水平等。 （1 1） 各级政府相互各级政府相互协作协作，建立常态化合作机制，建立常态化合作机制 在行政一体化方面，长三角建立“三级运作”政府合在行政一体化方面，长三角建立“三级运作”政府合作机制， 探索高效决策作机制， 探索高效决策- -协调协调- -执行的组织架构。执行的组织架构。 在长期的一体化推进过程中，上海、江苏、浙江和安徽三省一市形成了相对成熟的“三级运作、统分结合、务实高效”合作协调机制， 以联席会议为主

46、要形式审议决策关系区域发展 20 的重大事项：决策层为长三角地区主要领导座谈会，由三省一市主要领导参加，确定长三角合作的方向、原则、目标、重点等重大问题；协调层为长三角地区合作与发展联席会议，由三省一市常务副省（市）长参加，落实主要领导座谈会部署，协调推进区域重大合作事项；执行层为联席会议办公室、重点合作专题组，具体推动长三角区域合作工作。 在市场一体化方面， 城市间积极建立一体化市场， 优在市场一体化方面， 城市间积极建立一体化市场， 优化跨行政边界审批流程、 统一异地市场准入制度与考核标化跨行政边界审批流程、 统一异地市场准入制度与考核标准， 打破内部市场管理的行政壁垒， 提高市场合作对接

47、效准， 打破内部市场管理的行政壁垒， 提高市场合作对接效率。率。 以长三角为首的一体化基础较好的地区着重开展一体化产权交易平台、大数据中心等信息共享平台，依托“互联网+” 现代科技手段促进信息要素在区域市场中的流通。随着内外贸易交流的不断加深，北部湾、长三角、长江中游等多个地区深入实施口岸城市 “大通关” 重点合作项目，加强区域大通关协作。 在公共服务一体化方面， 各城市致力于在医疗、 教育、在公共服务一体化方面， 各城市致力于在医疗、 教育、社会保障等领域通过制度层面对接，促进资源流动共享，社会保障等领域通过制度层面对接，促进资源流动共享，推进基本公共服务一体化建设。推进基本公共服务一体化建

48、设。 长三角内部城市采取人力资源网络互联互通的方法，促进资本、技术、人才等优势要素在城市间、城乡间流动。长三角与长江中游重点推进科技资源共享平台建设，具体举措包括科学仪器共享、技 21 术转移、科技项目联合攻关等多个方面。重庆、成都两市加强两地公共服务制度对接与资源共享， 围绕推进服务型政府建设，共同加强人口、教育、医疗、就业和社会保障等公共服务领域互助，促进两地间人员无障碍流动。 在金融一体化方面， 长三角、 长江中游地区建立城市在金融一体化方面， 长三角、 长江中游地区建立城市群共同发展基金， 促进成本共担和利益共享。群共同发展基金， 促进成本共担和利益共享。 基金用于跨行政区基础设施建设

49、、生态建设、环境治理、产业升级等重大项目，起到协调区域重大设施建设资金、生态补偿机制调节、支持落后地区发展等作用，由城市群协作机构负责审议管理。成立于 2011 年的长三角合作与发展共同促进基金是发展最为成熟的城市群综合性基金。 长江中游等地区借鉴长三角经验，也建立了城市基础设施发展基金。2015 年 5 月，湖北、 湖南、 江西三省提出将出资设立城市基础设施发展基金，依托国家开发银行等金融机构运作，重点支持长江中游重要城市地下综合管廊、海绵城市、污水和垃圾处理等基础设施建设； 优先支持采用政府与社会资本合作（PPP）模式建设的项目。 （2 2） 构建利于创新的制度环境，深化产业协同构建利于创

50、新的制度环境，深化产业协同 在创新制度环境构建方面， 各城市着重建立创新网络，在创新制度环境构建方面， 各城市着重建立创新网络，将协同创新作为提升整体竞争力的重要抓手。将协同创新作为提升整体竞争力的重要抓手。 通过构建市场导向的科技成果转移转化制度、 创新动力的收益分配制度等一系列制度环境， 建设创新协同机制和创新创业环境。 22 长三角地区的城市协作基础较好，经济发达，政策着力点放在提升全球影响力和国际竞争力等方面， 同时通过构建市场导向的科技成果转移转化制度、 创新动力的收益分配制度等一系列制度环境， 建设创新协同机制和创新创业环境。长江中游、成渝与中原地区的城市经济体量较大，产业转型进入