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1、第第六六章章 产业产业政策政策第一节第一节 产业产业政策的内涵、构成及分类政策的内涵、构成及分类一、一、产业政策的内涵产业政策的内涵 一个国家的中央或地区政府为了全局和长远利益而一个国家的中央或地区政府为了全局和长远利益而 产业活产业活动的各种政策的总和。动的各种政策的总和。二、产业政策的构成要素二、产业政策的构成要素 政策对象、政策目标、政策手段与措施、政策对象、政策目标、政策手段与措施、政策实施机构、政策的决策程序与决策方式政策实施机构、政策的决策程序与决策方式（一）功能定位：产业组织政策、产业结构政策、产业布局政策、产业技术政策（一）功能定位：产业组织政策、产业结构政策、产业布局政策、产

2、业技术政策1.1.产业组织政策产业组织政策 (1)(1)定义：定义：为获得理想的市场效果，政府制定的干预市场结构和市场行为，调节企业为获得理想的市场效果，政府制定的干预市场结构和市场行为，调节企业间关系的公共政策。实质：协调竞争与规模经济之间的矛盾，以维持正常的市场秩序，促间关系的公共政策。实质：协调竞争与规模经济之间的矛盾，以维持正常的市场秩序，促进有效竞争态势的形成。进有效竞争态势的形成。(2)(2)分类：分类：政策取向：鼓励竞争、限制垄断的竞争促进政策，鼓励专业化和规模经政策取向：鼓励竞争、限制垄断的竞争促进政策，鼓励专业化和规模经济的产业合理化政策；济的产业合理化政策；政策对象：市场结

3、构控制政策、市场行为控制政策政策对象：市场结构控制政策、市场行为控制政策 (3)(3)一般目标：一般目标：促进市场的有效竞争（兼具竞争活力和规模经济效益的竞争），提高促进市场的有效竞争（兼具竞争活力和规模经济效益的竞争），提高产业内部的资源配置效率。产业内部的资源配置效率。(4)(4)手段：手段：控制市场结构，控制市场行为，直接改善不合理的资源配置。控制市场结构，控制市场行为，直接改善不合理的资源配置。二、产业政策的分类二、产业政策的分类 (5)(5)核心内容核心内容 反垄断和反不正当竞争政策反垄断和反不正当竞争政策 基本内容：分割已经形成的垄断企业；限制价格共谋行为，鼓励竞争；禁止搭配销售基

4、本内容：分割已经形成的垄断企业；限制价格共谋行为，鼓励竞争；禁止搭配销售和排他性交易。和排他性交易。例外原则：自然垄断产业例外原则：自然垄断产业 产业合理化政策：促进规模经济形成、改善产业组织结构、建立大批量生产方式和产业合理化政策：促进规模经济形成、改善产业组织结构、建立大批量生产方式和增加产业利润、实现产业振兴的基本政策。增加产业利润、实现产业振兴的基本政策。集中表现：产业组织的合理化和高效化，其基础是流通过程的改组，产品的规格化、集中表现：产业组织的合理化和高效化，其基础是流通过程的改组，产品的规格化、标准化、定型化，以及加工的专业化标准化、定型化，以及加工的专业化 (1)(1)对象：对

5、象：自然垄断产业。自然垄断产业。(2)(2)目的目的：防止因重复投资于过度竞争所带来的资源低效配置，确保产品的稳定供给、收入的防止因重复投资于过度竞争所带来的资源低效配置，确保产品的稳定供给、收入的公正分配、物价的稳定及产业的健康发展。公正分配、物价的稳定及产业的健康发展。(3)(3)主要内容：主要内容：进入规制：进入规制：直接规制政策的核心内容，即通过对申请者资格的审批程序，严格控制在特定自直接规制政策的核心内容，即通过对申请者资格的审批程序，严格控制在特定自然垄断产业的执业权。然垄断产业的执业权。数量规制：数量规制：为避免因投资过多（或过少）或产量过剩（或不足）而引起的价格波动和过度竞为避

6、免因投资过多（或过少）或产量过剩（或不足）而引起的价格波动和过度竞争所采取的规制措施。争所采取的规制措施。2.2.直接规制政策直接规制政策 质量规制：为防止产品与服务质量的潜在下降趋势，避免消费者的正当权益受损采质量规制：为防止产品与服务质量的潜在下降趋势，避免消费者的正当权益受损采取的规制措施。取的规制措施。设备规制：对关键设备的规格、技术性能、安全性能和环保标准实行的直接规制。设备规制：对关键设备的规格、技术性能、安全性能和环保标准实行的直接规制。价格规制：对产品和服务的价格水平和价格核定方法所实施的直接规制。价格规制：对产品和服务的价格水平和价格核定方法所实施的直接规制。退出机制：政府为

7、保障公共产品与服务的稳定供给，而不允许经营者随意撤出原生退出机制：政府为保障公共产品与服务的稳定供给，而不允许经营者随意撤出原生产与服务领域的直接规制。产与服务领域的直接规制。(1)(1)定义定义：政府制定的通过影响于推动产业结构的调整和优化来促进经济增长的产业：政府制定的通过影响于推动产业结构的调整和优化来促进经济增长的产业政策。政策。(2)(2)基本内容基本内容：幼小产业保护政策、主导产业选择政策、：幼小产业保护政策、主导产业选择政策、战略产业扶植政策、衰退产战略产业扶植政策、衰退产业调整政策业调整政策3.3.产业结构政策产业结构政策 (3)(3)战略产业扶植政策和衰退产业调整政策战略产业

8、扶植政策和衰退产业调整政策 战略产业扶植政策战略产业扶植政策 战略产业的定义：能够在未来成为主导产业或支柱产业的新兴产业。战略产业的定义：能够在未来成为主导产业或支柱产业的新兴产业。宗旨：通过政府强有力的介入，来增强对战略产业的生产要素投入，再通过战略产宗旨：通过政府强有力的介入，来增强对战略产业的生产要素投入，再通过战略产业的超常规发展来带动整个产业结构的高度化。业的超常规发展来带动整个产业结构的高度化。成为战略产业须具备的三个基本特征：能够迅速有效地吸收创新成果，并获得与新成为战略产业须具备的三个基本特征：能够迅速有效地吸收创新成果，并获得与新技术相关联的新生产函数；具有巨大的市场潜力，可

9、望获得持续的高速增长；同其他产业技术相关联的新生产函数；具有巨大的市场潜力，可望获得持续的高速增长；同其他产业的关联系数较大，能够带动相关产业的发展。的关联系数较大，能够带动相关产业的发展。衰退产业调整政策衰退产业调整政策 目的目的:帮助衰退产业实行有序的收缩、撤让，引导其资本存量向高增长率产业部门有帮助衰退产业实行有序的收缩、撤让，引导其资本存量向高增长率产业部门有效转移。效转移。主要措施主要措施:加速设备折旧，市场保护、援助，促进转产，技术与经营支持，转岗培训加速设备折旧，市场保护、援助，促进转产，技术与经营支持，转岗培训 (1)(1)定义：定义：政府制定机构根据产业的经济技术特性、国情国

10、力状况和各类地区的综合政府制定机构根据产业的经济技术特性、国情国力状况和各类地区的综合条件，对若干重要产业的空间分布进行科学引导和合理调整的意图及其相关措施。条件，对若干重要产业的空间分布进行科学引导和合理调整的意图及其相关措施。(2)(2)内容内容：地区发展重点的选择和产业集中发展战略的制定：地区发展重点的选择和产业集中发展战略的制定 (3)(3)目标：目标：经济不发达阶段，非均衡性；经济较为发达，均衡性经济不发达阶段，非均衡性；经济较为发达，均衡性 (4)(4)手段：手段：规划性的，政府直接干预规划性的，政府直接干预4.4.产业布局政策产业布局政策 (1)(1)定义：定义：国家对产业技术发

11、展实施指导、选择、促进与控制的政策总和。国家对产业技术发展实施指导、选择、促进与控制的政策总和。(2)(2)内容内容：确定产业技术的发展目标和具体计划，包括制定各种具体的技术标准、技：确定产业技术的发展目标和具体计划，包括制定各种具体的技术标准、技术发展规划，公布重点发展的核心技术和限期淘汰的落后技术项目清单；技术进步促进政术发展规划，公布重点发展的核心技术和限期淘汰的落后技术项目清单；技术进步促进政策，包括技术引进政策、技术扩散政策、技术开发扶植政策。策，包括技术引进政策、技术扩散政策、技术开发扶植政策。(3)(3)手段：手段：直接干预手段，间接干预手段直接干预手段，间接干预手段5.5.产业

12、技术政策产业技术政策（二）政策的对象领域：农业政策、能源政策、对外贸易政策、金融政策、环保政策、中（二）政策的对象领域：农业政策、能源政策、对外贸易政策、金融政策、环保政策、中小企业政策小企业政策 1.1.农业政策农业政策 政策对象的产业特性：农业是基础产业和弱质产业；政策对象的产业特性：农业是基础产业和弱质产业；一般目标：提高劳动生产效率，增加一般目标：提高劳动生产效率，增加和稳定农业从业人员的收入，保障粮食的安全供给，建立发达、完善的农业社会化服务体，为农村能和稳定农业从业人员的收入，保障粮食的安全供给，建立发达、完善的农业社会化服务体，为农村能剩余劳动力创造非农就业机会。剩余劳动力创造非

13、农就业机会。2.2.中小企业政策中小企业政策 政策对象的地位和作用；政策对象的地位和作用；定义：定义：国家为缓解、解决同中小企业生存与发展相关的各种国家为缓解、解决同中小企业生存与发展相关的各种问题而采取的对策问题而采取的对策。（三）政策目标：战略产业扶植政策、衰退产业调整政策、新兴技术产业化政策（三）政策目标：战略产业扶植政策、衰退产业调整政策、新兴技术产业化政策第二节第二节 产业政策兴起与存续的理论依据产业政策兴起与存续的理论依据 产业政策的产业政策的本质本质是：是：一种一种政府行为政府行为，一种一种非市场性质非市场性质的经济调控手段，的经济调控手段，政府管理经济的基本工具。政府管理经济的

14、基本工具。（1 1）公共产品：）公共产品：是私人产品的对称，指具有消费或使用上的是私人产品的对称，指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他非竞争性和受益上的非排他性性的产品，能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务。如国防、公安司法等方面所具的产品，能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务。如国防、公安司法等方面所具有的财物和劳务，以及义务教育、公共福利事业等。有的财物和劳务，以及义务教育、公共福利事业等。（2 2）外部性：）外部性：又称为溢出效应，指由于市场活动而给无辜的第三方造成的成本。经济外又称为溢出效应，指由于市场活动而给无辜的第三方造成的成本。经济外部性指经济主体的经济活动对他人

15、和社会造成的部性指经济主体的经济活动对他人和社会造成的非市场化非市场化的影响。外部经济：某人或某企的影响。外部经济：某人或某企业的经济活动会给社会上其他成员带来好处，但该人或者该企业却不能由此得到补偿；外业的经济活动会给社会上其他成员带来好处，但该人或者该企业却不能由此得到补偿；外部不经济：某人或者某企业的经济活动会给社会上其他人带来损害，但该人或该企业却不部不经济：某人或者某企业的经济活动会给社会上其他人带来损害，但该人或该企业却不必为这种损害进行补偿。必为这种损害进行补偿。（3 3）规模经济：）规模经济：又称又称“规模利益规模利益”，指随生产能力的扩大，使单位成本下降的趋势。，指随生产能力

16、的扩大，使单位成本下降的趋势。规模外部经济规模外部经济指整个行业（生产部门）规模变化而使指整个行业（生产部门）规模变化而使个别经济实体个别经济实体的收益增加。的收益增加。一、市场失灵说：弥补市场缺陷、完善资源配置机制的需要一、市场失灵说：弥补市场缺陷、完善资源配置机制的需要二、赶超战略说二、赶超战略说：政府在市场机制基础上更有效地实施政府在市场机制基础上更有效地实施“赶超战略赶超战略”的需要的需要 后发国家、后发优势后发国家、后发优势三、国际竞争说三、国际竞争说：当今世界各国更好地参与国际竞争的需要：当今世界各国更好地参与国际竞争的需要 以产业政策为基本工具，审时度势，充分发挥政府的经济职能，

17、增强本国产业的国际以产业政策为基本工具，审时度势，充分发挥政府的经济职能，增强本国产业的国际竞争力，维持或争取本国产业在经济全球化过程中的优势地位。竞争力，维持或争取本国产业在经济全球化过程中的优势地位。一、产业政策的特征一、产业政策的特征 （1 1）时代性：）时代性：产业政策的内容、目标和手段必须符合时代特征，适应时代发展的需要，产业政策的内容、目标和手段必须符合时代特征，适应时代发展的需要，并与不同历史时期产业发展的实际需要相适应。并与不同历史时期产业发展的实际需要相适应。（2 2）民族性）民族性 各国产业政策都旗帜鲜明地维护自身民族利益；各国产业政策都旗帜鲜明地维护自身民族利益；产业政策

18、必须同具体国情相适应。产业政策必须同具体国情相适应。第三节第三节 产业政策的特征及作用产业政策的特征及作用（3 3）政治性）政治性 产业政策属于政府行为范畴，是特定政治体制和政治过程的产物；产业政策属于政府行为范畴，是特定政治体制和政治过程的产物；产业政策总要体现政治家的意志和愿望，总要受到政治理性的支配；产业政策总要体现政治家的意志和愿望，总要受到政治理性的支配；产业政策的目标总是追求国家与国民的全局和长远利益、政治利益；产业政策的目标总是追求国家与国民的全局和长远利益、政治利益；产业政策是一种政治性的制度安排。产业政策是一种政治性的制度安排。（4 4）供给指向性：）供给指向性：着眼于供给能

19、力的提高和供给结构的改善。着眼于供给能力的提高和供给结构的改善。（5 5）市场功能弥补性：）市场功能弥补性：产业政策的实施应当以间接干预为主。政府应当自觉维护市场供产业政策的实施应当以间接干预为主。政府应当自觉维护市场供方能的正常发挥，集中力量解决市场所不能解决的问题。方能的正常发挥，集中力量解决市场所不能解决的问题。（一）弥补市场失灵的缺陷（一）弥补市场失灵的缺陷（二）实现超常规发展，缩短赶超时间（二）实现超常规发展，缩短赶超时间（三）促进产业结构合理化与高度化，实现产业资源的优化配置（三）促进产业结构合理化与高度化，实现产业资源的优化配置（四）增强产业的国际竞争力（四）增强产业的国际竞争力

20、（五）在经济全球化过程中趋利避害，保障国家的经济安全（五）在经济全球化过程中趋利避害，保障国家的经济安全二、产业政策的作用二、产业政策的作用一、一、产业规制的定义产业规制的定义 政府或社会为实现某些社会经济目标而对市场经济中的经济主体做出的各种直政府或社会为实现某些社会经济目标而对市场经济中的经济主体做出的各种直接或间接的、具有法律约束力或准法律约束力的接或间接的、具有法律约束力或准法律约束力的 ，以，以及由此引出的政府或社会为督促产业经济主体活动符合这些限制、约束、规范而及由此引出的政府或社会为督促产业经济主体活动符合这些限制、约束、规范而采取的采取的 。第四节第四节 产业规制产业规制（一）

21、民间主导型产业规制：美国、英国、加拿大、意大利（一）民间主导型产业规制：美国、英国、加拿大、意大利 政府政府 企业企业特征特征：（：（1 1）比较强调自由企业制度；）比较强调自由企业制度；（2 2）企业决策基本服从于市场调节；）企业决策基本服从于市场调节；（3 3）政府宏观调控主要通过市场，市场是配置社会资源的决定性渠道；）政府宏观调控主要通过市场，市场是配置社会资源的决定性渠道；（4 4）宏观调控手段偏重财政政策和货币政策；）宏观调控手段偏重财政政策和货币政策；（5 5）宏观调控的透明度较高。）宏观调控的透明度较高。调节引导二、当代西方产业规制的三种模式二、当代西方产业规制的三种模式（二）政

22、府主导型产业规制：日本、韩国（二）政府主导型产业规制：日本、韩国 政府 企业特征特征：（：（1 1）强调企业与政府的合作；）强调企业与政府的合作；（2 2）企业决策既受市场支配，又受政府影响；）企业决策既受市场支配，又受政府影响；（3 3）政府宏观调控直接指向企业，市场机制配置资源的作用有所下降；）政府宏观调控直接指向企业，市场机制配置资源的作用有所下降；（4 4）宏观调控手段偏重于经济计划和产业政策；）宏观调控手段偏重于经济计划和产业政策；（5 5）宏观调控的透明度较低。）宏观调控的透明度较低。调节引导（三）政府民间平衡产业规制：德国（三）政府民间平衡产业规制：德国 政府政府 企业企业社会因

23、素社会因素特征特征：（：（1 1）强调保证健全的市场机制运转状态，政府的职责是保证、保护市场内在的效）强调保证健全的市场机制运转状态，政府的职责是保证、保护市场内在的效力，由市场去引导企业，政府不直接规制企业的活动；力，由市场去引导企业，政府不直接规制企业的活动；（2 2）社会资源的配置通过健全的市场机制来实现，同时用社会安定来保障；）社会资源的配置通过健全的市场机制来实现，同时用社会安定来保障；（3 3）宏观调控的目标是物价稳定、经济稳定和社会稳定，社会公平、社会保障和）宏观调控的目标是物价稳定、经济稳定和社会稳定，社会公平、社会保障和社会进步被纳入目标体系；社会进步被纳入目标体系；（4 4

24、）宏观调控手段侧重于货币政策、物价政策和社会政策；）宏观调控手段侧重于货币政策、物价政策和社会政策；（5 5）宏观调控的透明度很高。）宏观调控的透明度很高。保障引导（一）自然垄断产业及放松规制的定义（一）自然垄断产业及放松规制的定义（1 1）自然垄断产业：主要业务具有规模经济效益、需要大规模固定资本投资、边际成本）自然垄断产业：主要业务具有规模经济效益、需要大规模固定资本投资、边际成本不断下降、具有网络效益的产业。不断下降、具有网络效益的产业。铁路、电力、电信、城市燃气、自来水等：铁路、电力、电信、城市燃气、自来水等：公用事业、基础设施产业公用事业、基础设施产业 自然垄断产业是基于规模经济、范

25、围经济而存在的。自然垄断产业是基于规模经济、范围经济而存在的。（2 2）放松规制：政府取消或放松对自然垄断或其他产业的进入、价格等的行政、法律规）放松规制：政府取消或放松对自然垄断或其他产业的进入、价格等的行政、法律规制。制。是对直接规制的放松，走向间接规制的一种过渡。是对直接规制的放松，走向间接规制的一种过渡。放松规制具有两个含义：一是完全撤销对受规制产业的各种价格、进入、投资、服务放松规制具有两个含义：一是完全撤销对受规制产业的各种价格、进入、投资、服务等方面的限制，使企业处于完全自由竞争状态；二是部分地取消规制。等方面的限制，使企业处于完全自由竞争状态；二是部分地取消规制。三、自然垄断产

26、业的放松规制三、自然垄断产业的放松规制（1 1）由于技术经济条件的变化，政府经济性规制的理论依据逐渐消失）由于技术经济条件的变化，政府经济性规制的理论依据逐渐消失 理论依据：市场需求不足或大规模固定资本的投资具有规模经济效益理论依据：市场需求不足或大规模固定资本的投资具有规模经济效益 技术经济条件的变化：市场需求扩大，生产技术革新快技术经济条件的变化：市场需求扩大，生产技术革新快（2 2）产业间）产业间替代竞争替代竞争加剧，受规制产业的发展受到限制加剧，受规制产业的发展受到限制（3 3）规制引起的副作用日益显现，要求取消规制的呼声高涨）规制引起的副作用日益显现，要求取消规制的呼声高涨 规制引起

27、的副作用：政府部门，规模大，规制管理费用上升；消费者的需求被漠视，服务单一，成规制引起的副作用：政府部门，规模大，规制管理费用上升；消费者的需求被漠视，服务单一，成本上升；否则共总多产品质量和价格的选择；规制成本可能大于收益；压制创新，资源错误配置。本上升；否则共总多产品质量和价格的选择；规制成本可能大于收益；压制创新，资源错误配置。（4 4）可竞争市场经济理论的出现和传播，经济型规制不再被认为是提高经济效率的唯一）可竞争市场经济理论的出现和传播，经济型规制不再被认为是提高经济效率的唯一手段手段 （5 5）经济全球化、国际间经济交往的迅猛发展迫切要求放松政府规制）经济全球化、国际间经济交往的迅

28、猛发展迫切要求放松政府规制（二）自然垄断产业放松规制的原因（二）自然垄断产业放松规制的原因第五节第五节 的三个发展层次及其三种模式的三个发展层次及其三种模式 生产同类产品、使用相同原材料和工艺、服务相同内容和对象的作坊、生产同类产品、使用相同原材料和工艺、服务相同内容和对象的作坊、工场或企业组成的总和体。工场或企业组成的总和体。（一）行业管理的三个发展层次（一）行业管理的三个发展层次 1.1.仅仅作为行业管理组织的职能仅仅作为行业管理组织的职能 在行业内部进行规划、协调、沟通和服务在行业内部进行规划、协调、沟通和服务 2.2.作为资本主义国际和政府管理经济的一种职能作为资本主义国际和政府管理经

29、济的一种职能 突破行业的局限成为政府对国民经济各个不同行业进行统一规划、协调的职能突破行业的局限成为政府对国民经济各个不同行业进行统一规划、协调的职能 3.3.作为国家整个产业管理的基本体制作为国家整个产业管理的基本体制 包含行业组织对同行业企业的规划、协调，包含政府通过计划和制定各种经济政策对包含行业组织对同行业企业的规划、协调，包含政府通过计划和制定各种经济政策对产业部门各行业的指导和干预，包含行业组织与政府部门管理职能的相互协调和结合。产业部门各行业的指导和干预，包含行业组织与政府部门管理职能的相互协调和结合。1.1.在各个行业组建同行业企业的自发联合组合行业协会，由行业协会进行行业内部

30、在各个行业组建同行业企业的自发联合组合行业协会，由行业协会进行行业内部企业之间的规划、协调等。企业之间的规划、协调等。2.2.由政府有关部门承担行业管理的职能，同行企业或者不组建行业组织，或者有行业由政府有关部门承担行业管理的职能，同行企业或者不组建行业组织，或者有行业组织，但与政府的产业管理缺乏一种有效沟通和结合的渠道，行业的意愿不能为政府的行组织，但与政府的产业管理缺乏一种有效沟通和结合的渠道，行业的意愿不能为政府的行业管理所体现，政府的行业管理目标也不能通过行业组织的功能而有效实现。业管理所体现，政府的行业管理目标也不能通过行业组织的功能而有效实现。3.3.产业界与政府相互作用的行业管理模式产业界与政府相互作用的行业管理模式（二）行业管理的三个模式（二）行业管理的三个模式