2022年公共行政学讲义.doc

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1、第一章 绪论第一节 公共行政学概说一、 公共行政学的概念、研究对象及目的（一）公共行政的含义现代意义上的公共行政，西方学者一般是从以下三个角度加以调查的。1、政府的组织构造从小政府的观点看，公共行政确实是政府组织中行政部门所进展的治理社会事务的活动。从大政府的观点看，公共行政则是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构治理社会事务的活动。2、从政治与行政的关系角度来加以调查。以美国学者古德诺为代表。古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行，这一著名的政治、行政二分法是从这一角度分析的典范。3、从治理角度来加以调查。从这一角度出发，公共行政被视作一种协调众人力量以到达共同目的的活动

2、。美国行政学者古立克将这一活动过程详细分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，即著名的POSDCORB七功能说。我们认为，公共行政确实是国家行政机构依法治理社会公共事务的有效活动。首先，我们把公共行政看做是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构。其次，这一活动的客体是社会公共事务。第三，作为一种活动，它必须依法进展，而且必须是有效的。（二）公共行政学的涵义、研究对象及目的 公共行政学确实是关于公共行政制度或行政体制及其运转机制的合法性、合理性、有效性、开展性的比拟系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。公共行政学以政府活动及其科学化为主要研究对象。二、 现代行政现象 1、行政职能扩展

3、 政府的职能在相当长一个历史时期内被限定在维护国家平安和社会秩序以及个人财产不受进犯方面，因而被称之为守夜人。进入20世纪以来，守夜人政府已不再习惯社会变化的需要，行政权力急剧扩张，大量直截了当收理和介入国家事务和社会事务，成为最活泼和最强有力的权力。所谓行政国家，首先是一种国家公共行政职能现象，其次是一种国家公共权力现象，同时也是一种公共事务治理现象，主要指19世纪末20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体的关系中，行政权力和活动扩展，具有制定同议会立法效力相当的行政命令权和制定同法院判决效力相近的行政裁判权，大量直截了当

4、收理和介入国家事务和社会事务，从而起着最活泼和最强有力国家作用的一种国家现象。 2、不良行政现象增加。（1） 行政组织和公务人员数量的增加（2） 行政决策过程缓慢（3） 政府人员专门化（4） 官僚化倾向滋长帕金森定律Parkinson Law 彼德原理The Peter Principle 以剖析人性的弱点为出发点，提醒了广泛存在于社会组织的痼疾不称职。“彼德原理”的经典表述是：在层级组织中，每位员工都将晋升到本人不能胜任的阶层。这是由于，由于层级组织的构造性特性，不管一个人有多少聪明才智，又多么勤奋努力，总会有不能胜任的职位，而晋升是必定的，不断到不能胜任为止，更况且还存在许许多多不良组织病

5、象。3、行政治理和行政治理理论现代化（1）注重社会目的（2）行政治理手段现代化（3）行政治理理论现代化三、现代行政精神1、主动进取2、追求杰出 3、创新开展第二节 公共行政学的演进 一、 早期公共行政研究时期1、起止时间：1887年威尔逊发表行政学之研究科学治理治理理论兴起之前2、四种理论根底 1）西方近代政治学说尤其是国家学说2）君主制时代德、奥两国德官房学。3）普鲁士的任官制度和英国的文官制度。4）西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。3、两位代表人物 1887年，威尔逊在美国哥伦比亚大学政治科学季刊上发表了行政学之研究这篇文章，被公认为是行政学发端的标志。古德诺全面、系统地阐述了两分法理论

6、，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，由于民主国家的只要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。所谓政治，是国家意志的表现，它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。二、 传统公共行政研究时期1、起止时间 ：泰罗1911年的科学治理原理发表20世纪30年代行为科学兴起之前2、泰罗的科学治理原理 对科学治理概括为四条原则 ：1）对一个工作的各个组成部分找出科学规律，以代替旧的、只凭经历的做法。2）对工人进展科学的选择、培训和提高，以代替工人过去本人选择工作和尽本人所能本人锻炼的方法。3）工人

7、与治理者之间应衷心合作，以保证工作能按照科学原则进展。4）计划与执行相别离。泰罗创始了科学治理的源流，因而被称为 “科学治理之父”3、韦伯的官僚科层组织理论马克斯韦伯的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一，被称为“组织理论之父”。在韦伯的概念中，“官僚”这个词并不含有如今流行的“官僚主义”的意思，而只说明组织构造设计中的某些特点和标准。韦伯认为，官僚科层组织是适用于一切复杂组织的最有效的组织方式。韦伯的理想组织形态是以他关于“权力”的观点为根底的，他认为，合法的即被社会所接受的权力有三种：第一种是传统权力。第二种是卡理斯玛权威。第三种是法定权力。三、 修正公共行政研究时

8、期 起止时间 ：梅奥1933年的工业文明的人类征询题20世纪60年代系统治理学派崛起之前，这一时期是行为科学人际关系治理理论盛行的时期1、霍桑实验 霍桑试验的内容：工人是复杂的社会系统的“社会人”，而不仅是“经济人”。企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。新型的领导才能在于通过提高职工的满足度而鼓励职工的“士气”，从而实现提高消费率的目的。2、西蒙的行为主义行政观 主张用行为主义的观点和方法研究行政现象，用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究实在有效。3、马斯洛和麦克格雷戈在人的鼓励理论(1943)中，马斯洛提出人类动机的五个层次的需要学说

9、，即生理需要、平安需要、爱的需要、自尊的需要以及自我实现的需要。一旦低层次的需要得到满足，人们就寻求满足高一层次的需要。麦克格雷戈在企业中的人性方面 (1957)中提出著名的X理论与Y理论。四、 整合公共行政研究时期开场于20世纪60年代前后，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。系统论认为组织是一种开放的系统，应当注重组织与广泛的社会环境之间的互相关系。到20世纪60、70年代，系统理论又引发出两大理论。一是生态理论，以里格斯为代表人物。认为行政组织存在三种方式，即交融型、棱柱型、衍射型。二是权变理论。权变理论认为不存在一种对所有治理者都适用的一般理论，治理都是因时、因人、因条件而发生变化的。

10、因而，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织治理行之有效的关键。20世纪90年代，全球进入信息时代，一些世界知名企业中开场出现了以人为本的新型组织构造。人们几乎同时关注起组织成员的培训和学习，从而构成了习惯时代开展的学习型组织理论。五、重建或革新行政研究时期西方国家纷纷进展公共行政改革，出现了新公共治理运动。1、当代西方行政改革的动因（1）行政体制的国际环境发生了非常大的变化。 （2）行政体制的国内环境已经发生了变化，老百姓对政府的期望、要求提高。 （3）政府本身面临的窘境迫使它采取改革措施，这是改革内在的主要动因。 当代政府面临了三大危机：财政危机、治理危机、信任危机。 2、当代西方行

11、政改革的方向第一、市场化和社会化。第二、政府内部治理改革，提高工作效率。3、特征1）不再以过程，而以输出为取向。2）以市场取代官僚组织。3）引入私人部门的治理方法。4）政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。5）把公众视为公共治理机构的顾客，向顾客作出承诺，确立效劳标准。6）在公共部门引入更多的竞争性，并使用竞争者作为降低本钱和提高标准的关键。总之一句话，以企业精神改造公共部门。第三节 国家公共行政治理的主客体 一、国家公共行政治理的主体1、政府2、政府行政机关3、行政首长1）政府首脑。2）政府首脑以下的高级政务类行政首长。3）政务首长以下的各级常务首长。4、政府一般公务员二、国家公共行政治理

12、的客体 1、经济性组织2、社会性组织3、政治性组织 4、教科文组织5、新闻性组织6、公民第二章 行政职能第一节 行政职能概述一、行政职能的含义和特点 行政职能是行政机关在治理活动中的根本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、如何管、发挥什么作用的征询题。行政职能是国家职能的详细执行和表达。 行政职能具有如下特点：（1）执行性。（2）多样性。（3）动态性。二、行政职能体系1、行政职能体系的内容：（1）政治职能。（2）经济职能。（3）文化教育职能。（4）社会效劳职能。 2.行政治理的运转职能 （1）决策职能。著名治理学家西蒙就特别强调指出，治理确实是决策，决策贯穿于治理过程的一直。 （2）组织职能。

13、将组织内部的各个要素联合成一个有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用，这确实是组织职能。 （3）协调职能。详细表现为：协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系；协调各项行政治理之间的关系；协调行政组织与其他组织以及人民群众之间的关系。 （4）操纵职能。操纵职能在详细表现方式上可分为前馈操纵、现场操纵和反响操纵。三、行政职能研究的意义 首先，科学地认识和确定行政职能，关于建立合理的行政组织系统具有意义。 其次，科学地认识和确定行政职能是改革行政组织系统的依照和关键。 再次，科学地认识和确定行政职能，关于实现行政治理过程的科学化也有重要意义。第二节 西方国家行政职能的演化 一、前资本主义

14、时期的行政职能 特点：一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会治理职能的相对微弱。 二、自由资本主义时期的行政职能自由资本主义时期的政府采取自由主义的治理方法，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依托市场这只“无形的手”来调理和引导社会经济及其他各项事业的开展。 三、垄断资本主义时期的行政职能全面强调国家的作用，特别是要纯熟和有效地利用政府的财政职能妨碍经济的开展。构成干涉主义的政府职能论。 四、当代资本主义国家的行政职能 1.行政职能逐步扩大 “国家活动不断增加的法则”，又称“瓦格纳法则”。 2.职能体系中的政治职能相对减弱 3.社会公共事务治理职能社会化 4.宏观调控、综合协调职能加

15、强第三节 转轨时期我国行政职能的转变一、我国行政职能转变的必定性、必要性 1.行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济开展的必定要求 2.行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径 3.行政职能的转变是机构改革的重要前提和根底 二、我国行政职能转变的根本内容 1.职能重心的转变：从经济建立型政府到公共效劳型政府 “经济建立型政府”的片面追求，减弱了政府才能，也导致了政府体制建立上的一些不良后果：（1）政府权力的异化，公共利益部门化，权力寻租无法防止；（2）助长了地点保护主义，市场分割，政出多门；（3）GDP导向的官员政绩考核指标，造成许多低效率的投资，政府的社会效劳功能遭到抑制；

16、（4）市场机制发挥作用的空间被压缩，行政垄断和审批事项增多；（5）政府的社会公信力降低，社会信誉体系遭破坏，容易构成畸形的市场经济。 2.职能方式的转变 （1）由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。 （2）由微观治理、直截了当收理为主转向宏观治理、间接收理为主。 （3）由注重计划、排挤计划转向把计划与市场有机地结合起来。 3.职能关系的转变 （1）理顺中央与地点、上级与下级政府之间的职能关系。 （2）理顺政企关系。 （3）理顺政府与市场的关系。 （4）理顺政府与社会的关系。 （5）理顺政府内部各职能部门之间的关系。 全球化对政府职能的转变提出了新的

17、更高的要求，主要表如今：首先，政府要弱化某些职能。 其次，政府应强化某些职能。再次，政府需要增加新的职能。第三章 行政组织第一节 行政组织概说一、行政组织的涵义公共行政学所说的行政组织特指国家行政组织，即狭义的政府组织。中国实行中央省地区（州、市）县（市）乡（镇）的五级政府治理方式。二、国家行政组织的特征1、政治性2、社会性3、权威性4、法治性 5、系统性6、开展性三、行政组织的根本要素1、法规制度健全2、组织目的明确3、人事调派恰当4、权责分配合理 5、财务数量适中6、运转机制有效7、行为方式优化8、价值观念整合四、行政组织的品种 1、首脑机关2、职能机关3、幕僚机关4、征询机关5、派出机关

18、第二节 组织目的 一、目的的功用与层次1、目的的功用1）以目的为导向设立机构和分配权责，能够促进组织构造和权责体系合理化。2）组织目的尤其是详细的工作目的，能够作为考核的客观公平的对照标准。3）明确和互相配合的目的系统有助于各个行政单位和人员工作定位4）合理的目的有助于调动组织成员内在的工作欲望，激发组织成员的工作热情和合作认识。2、目的的层次1）总目的，也称整体目的。2）分目的，也称机关目的或部门目的，一般是指政府之下各个行政机关的工作目的。3）个人目的，通常指行政公务人员个人的工作目的。二、行政组织目的的特征1、目的明确。三重涵义：第一，表述上要清晰。第二，时间概念上要精确。第三，空间概念

19、上要严格。2、目的一致。即组织目的上下贯穿，共同服从于总目的，并在彼此作用、互相关联的过程中产生综合效应。3、目的组合。是指政府内部各级行政组织目的的层次性、差异性和整合性。三、目的治理 Object Management /OM 1、目的治理的概念目的治理是一种化组织需要为个人奋斗目的的治理哲学，也是一种组织施行计划和操纵的治理方法，它强调治理人员应该由他所要到达的目的而不是他的上级来指挥和操纵，即目的治理和自我操纵。目的治理的系统思想最早见于美国学者德鲁克1954年的治理实践一文。2、目的治理的内容目的治理的根本手段是个人鼓励，直截了当目的是工作成效，其内容主要包括3个方面：1）上级和下级

20、共同讨论并商定下级的与组织目的相一致的、能够达成的目的。2）上级和下级依照已确定的目的实行定期反响并共同进展工作成果评价。3）上级和下级在共同分析评价的根底上校正目的并商定下一轮的目的。3、目的治理的施行一般来说，成功地施行目的治理应当至少具备四个条件：1）整个组织特别是各级治理人员，在理解的根底上对目的治理采取根本的支持态度。2）各级治理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导才能和政策水平以及订立目的的技能，并彼此进展交流，以使目的恰到好处，有机配合。3）实行以精神鼓励为主、物质奖励为辅的鼓励制度，以此作为提高积极性、实现自我操纵的催化剂。4）目的治理从组织的高层治理部门开场，以利于树立典

21、范和决心。第三节 组织构造一、组织构造的方式1、直线集权制 是一种较早、较简单的金字塔等级构造，以行政首长完全行使行政权力作为组织动力，以指挥服从关系为特征。2、直线参谋制是一种在直线集权制根底上建立与行政首长相对应的参谋系统的组织构造。其中参谋系统直截了当为行政首长效劳。3、直线职能制其特点，是在统一的指挥系统之外，另设一套按专业化分工原则建立的职能机构。它们一方面对行政首长提出工作建议，另一方面受首长委托施行专业行政治理，构成所谓部门治理体制。4、直线综合制是直线参谋制和直线职能制的混合体。其特点，是在直线集权制的根底上，同时设立直截了当向行政首长负责的参谋机构和职能机构。前者主要起思想库

22、和智囊作用，后者则主要施行部门行政治理。直线综合制是现代政府的主要构造方式。5、直线分权制比拟流行的是工程型构造和矩阵型构造等。二、治理幅度与治理层次 1、治理幅度：又称操纵幅度，是指一名主管人员所能够直截了当领导、指挥和监视的下级人员或下级部门的数量及范围。2、治理层次：也称治理层级，是指组织的纵向等级构造和层级数目。3、两者关系 在组织条件不变的情况下，治理幅度与治理层次成反比例关系。三、行政组织体制 行政组织体制的核心征询题是行政权力的分配。1、首长制与委员制首长制：是指行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。委员制：指行政权力交由假设干人组成的集体共同负责，

23、并集体承担领导责任的组织体制。2、分级制与分职制分级制：指行政组织纵向构造的各个层级的工作性质一样，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。分职制：指横向划分部门的组织体制。是将组织一定层级上的职能，按照一定的标准分配给平行的、不相统属的机关去完成。3、分权制与集权制集权制指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为根本上取决于上级指令的一种组织体制。分权制指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。第四节 我国国家行政组织的根本组织原则一、为民便民的原则二、完好统一的原则三、权责一致的原则四、精干效能原则五、依法行政的原则六、习惯开展的原则第五节 我国国家行政组织的改革一、

24、概况我国国家行政组织的政革经历过三个阶段。80年代中期往常是第一阶段的改革，处在计划经济，以及计划经济刚刚开场起步转向市场经济的背景下，能够说根本上没有成功。80年代中期以后特别到90年代初，明确提出市场经济后，随着经济体制改革的深化，市场经济越来越明显，给后来的机构改革，提供了新的背景。改革进入第二阶段。中共十三大提出“转变政府职能作为机构改革的关键 ”这一新思路，也成为改革的指导思想。目前的主要征询题，依然政府职能转变不够有力。十六大以后，拉开新一轮改革的序幕。十七大报告指出，行政治理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政治理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化构造、提高效

25、能，构成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监视有力的行政治理体制。二、1998年机构改革1、1998年机构改革的详细目的：1）高效、协调的政府。2）行为标准、廉洁的政府。3）专业化的公务员队伍和有中国特色的行政治理体制。2、1998年机构改革的特点（以国务院为例）：1）机构精简幅度大。2）行政人员精简比率高。3）工业经济专业治理部门裁并幅度大。4）设立和加强了公共效劳机构。5）建立了稽查特派员制度。3、政府瘦身效果如何？三、2003年国务院机构改革2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次会议经表决，通过了关于国务院机构改革方案的决定。按照这个方案，将设立国务院国有资产监视治理委员

26、会，将国家开展计划委员会改组为国家开展和改革委员会，设立中国银行业监视治理委员会，组建商务部，在国家药品监视治理局根底上组建国家食品药品监视治理局，将国家经贸委治理的国家平安消费监视治理局改为国务院直属机构，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，不再保存国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。通过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置28个。这是改革开放以来国务院第五次机构改革，主要是对有关职能进展整合。四、2008年国务院机构改革方案本次国务院机构改革的主要任务：围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探究实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境治理

27、机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业治理体制，以改善民生为重点加强与整合社会治理和公共效劳部门。所谓“大部制”，确实是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，集中到一个部门进展治理。第四章 人事行政第一节 人事行政概说一、 人事行政的涵义 所谓人事行政，是指政府为达成其职能、推行其工作，通过一定的人事机关及相应的制度、法规、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进展选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的治理活动。对概念的理解：1、人事行政是指政府对其所任用的工作人员的治理活动，人事行政的范围仅限于政府系统内部。2、人事行政的内容主要表达为政府的人事治

28、理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事征询题所做的规划、决策、组织、指挥、协调、操纵等治理活动。3、人事行政的总体目的是力求政府中“人”与“事”的协调，是为了使政府中的人力资源得到充分利用，到达人尽其才，才尽其用。4、人事行政的核心是行政人才的治理征询题，它包括“取才、用才、育才和留才”四个环节，表达在人事行政的实际运作中，即包含了更新、鼓励保健、行为调控三个机制。二、现代人事行政的主要趋向及特征（一）人事行政的演化过程1、恩赐官职制这一阶段的特征：专制统治者拥有对所有官吏生杀予夺的大权，一切官员都是依托专制统治者的恩赐而获得官职的，人事行政中盛行宗法主义和世袭制，血缘关系是任官的主要标准之

29、一。2、个人赡徇制度即由选举产生的掌权者依照个人的好恶与个人之间的关系来任用官员。3、政党分赃制及其弊端典型的政党分赃制是在美国出现的。“午夜任命”1829年安德鲁杰克逊上台后，大肆鼓吹三种理论：官职轮换说，平民政治说，赃物属于成功者说。政党分赃制愈演愈烈，导致一系列征询题的产生。首先，政党分赃制的核心是以政党应当担负政治责任为由，大肆使用本党派人士担任公职。其次，每次随选举而共进退，致使大批官吏发生大换班。第三，尽管政党分赃制度的任职标准是建立在党派认识的根底之上，仍免不了任用一些亲信，且不能够留意被任用人员的才能。如此，那些具有真才实学的治理人才往往由于党派不同而不能效劳于社会，因而行政效

30、率低下。第四，文官阶层中贪污腐化现象严峻。最后，政党分赃制干扰了政府职能的正常实现。4、功绩制特点：政府职位向社会开放，绝大多数官员均需通过公开竞争考试才能得以择优录用，人事行政中崇尚人才主义，贯彻功绩原则。（二）现代人事行政的趋向 1、人事行政中出现政务官与业务官在构造和功能上的分化，对这两种官员开场实行分类治理。2、由以恩赐官职制和分赃制为核心的人事行政向以人才主义和功绩制为根底的现代人事行政演化。3、从人治式人事行政向法治式人事行政演化。4、人事行政的范围日益扩大，出现了许多旧的人事行政所没有的业务内容。5、在从非科学的经历治理开展到崇尚理性和效率的科学治理。6、人事行政由以往只注重通才

31、，开展为通才与专才的并重。（三）现代人事行政的特征 公平性、公开性、超然性、习惯性第二节 现代人事行政制度：国家公务员制度 一、西方国家公务员制度的特征 1、实行职业常任。2、公共权力依附于公务职位。3、贯彻用人唯贤原则。4、实行功绩考核制。5、对公务员进展统一治理。6、注重专业技术人才。7、讲究职业道德。二、我国公务员制度的建立1、酝酿和探究阶段（19801983年）2、国家机关工作人员条例的起草和修正阶段（19841986）3、明确提出建立国家公务员制度并进展试点阶段（1986年下半年-1992年）4、正式确立和改革完善阶段（19922004年）4、法制化阶段（2005至今）中华人民共和国

32、公务员法于2005年4月27日正式公布，自2006年1月1日起施行。三、我国公务员制度的特色 1、我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，比西方国家公务员的范围要广泛。在西方国家，“公务员”一般是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员。2、我国公务员队伍是党的干部队伍的重要组成部分，要接受党的领导，坚持社会主义方向，不搞政治中立。3、我国公务员法坚持党管干部原则，确立由公务员主管部门负责公务员的综合治理工作。4、我国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度，对公务员没有政务类和事务类的划分。5、我国公务员与其他类别的工作人员，可依照工作需要和本

33、人条件，进展互相交流调配，不搞封闭的治理系统。第三节 现代人事行政的更新机制一、更新机制的涵义 国家公务员的更新，包括两方面的涵义，一是公务员人员的更新，分为“进口”和“出口”。二是公务员人员素养的更新。二、考任制1、涵义 所谓考任制，确实是政府为推行公务，采纳公开竞争考试的科学方法，来测量并推断其所需要的人员是否符合标准，进而按考试成绩的优劣进展选择，取其优者来加以任用为政府工作人员的一套制度。2、担任公务员的条件3、原则：1）平等原则。2）公开原则。3）竞争和择优原则4）长期任用原则。5）独立和超然原则三、培训制 培训与常规教育的区别：1、从价值取向上来说，培训是以工作为中心，而常规教育则

34、是以人为中心。2、其次，从性质上看，公务员的培训是一种终身的、回归的接着教育。3、从内容上看，公务员的培训是针对其职位的详细要求，向受训者传授专门知识和特别技能，着眼点是工作需要。4，从方式上看，公务员的培训不象正规教育那样整齐划一，而是依照需要和可能采取灵敏多样的方式。四、退休制 1、退休条件 各国公务员的退休条件主要包括：1）年龄条件。2）工龄和缴纳退休保险金的年限。3）身体与精神情况。2、退休方式 1）按公务员本人的主观愿望划分，可分为自愿退休和强迫退休。2）按公务员本人身体情况来划分，可分为正常退休和特别退休。3）按公务员退休后是否还再参加工作来划分，可分为终身退休和临时退休。五、轮换

35、制轮换是国家公务员在行政机关内转换岗位任职的一种方式。它是行政机关人事部门为培养提拔公务员骨干或防止人事关系网的构成，而对担任一定级别领导职务的公务员或担任某些特别性质工作的公务员 ，定期进展的有计划有组织的岗位轮换。1、公务员轮换的对象有限。2、轮换的范围有限。3、对部分轮换对象的任职年限有一定限制。第四节 现代人事行政的鼓励-保健机制一、鼓励-保健机制的涵义 现代行为科学的研究发觉，与人的工作有关的要素有两类。一类是所谓的鼓励要素，如晋升、奖励、工作成就、荣誉等，这些要素可起到激发人的工作动机、使人产生一种内在的工作动力的作用；另一类是保健要素，如工资福利、平安保障等，尽管不能直截了当鼓励

36、人们努力工作，但能够保障公务员有平安、良好的正常生活，能够稳定公务员的工作情绪，因而起到保健要素的作用。二、考核制1、考核的涵义是指各级行政机关依照法定的治理权限，在一定的时间内，对公务员的工作成绩和效劳情形进展定期和不定期的调查与评价。2、考核的内容和标准德、能、勤、绩、廉3、现行考核制度的弊端。在现行的公务员考核的指标体系中存在着重经济效益、轻社会效益；重眼前利益、轻长远利益；重显性效益，轻隐性效益的弊端。三、奖励和晋升制从公务员晋升的方式上看，一般有考试晋升制、功绩晋升制、年资晋升制和越级晋升制四种。四、工资和福利制度 公务员法规定，公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，国家建

37、立公务员工资的正常增资机制。 公务员工资包括根本工资、津贴、补贴和奖金。公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰辛遥远地区津贴、岗位津贴等津贴，享受住房、医疗等补贴、补助。五、优化公务员鼓励保健机制目前，鼓励保障中最突出的征询题是，广大的基层公务员难以依托职务晋升来得到有效鼓励，职务晋升中的良性竞争还没有完全构成，现行的工资福利保险制度的应有功能没有发挥出来。第五节 现代人事行政的行为调控机制一、行为调控机制的必要性公务员法明确规定对公务员治理坚持监视约束与鼓励保障并重的原则。二、我国公务员监视机制体系1、内部监视包括：（1）自上而下的监视。（2）行政监察。（3）审计监视2、外部监视包括：（1）

38、国家权力机关监视。（2）国家司法机关监视。（3）政党监视。（4）社会组织监视。（5）群众监视。（6）社会言论监视。三、我国公务员监视机制的缺乏之处无权监视、无法监视、无力监视、不想监视、不愿监视监视系统在腐败征询题上非常多时候只能起到事发查处的作用，而事前防备、事中督察功能却被弱化。四、公务员法对公务员监视机制的完善1、对公务员的机关外兼职作了更加严格的规定首先，公务员法第五十三条第十四项规定，公务员不得“从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”。其次，公务员法在第四十二条中规定，“公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职酬劳。”2、确立了领导成员的

39、引咎辞职和责令辞职制度。第八十二条规定：“领导成员因工作严峻失误、渎职造成严重损失或者恶劣社会妨碍的，或者对严重事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应引咎辞职或者因其他缘故不再合适担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”这两种法定的辞职方式，分别从自律和他律方面强化了有效的责任追查机制。3、对公务员离任后的再就业作出了限定公务员法第一百零二条规定，“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离任后三年内，其他公务员在离任后两年内，不得到与原工作业务直截了当相关的企业或者盈利性组织中任职，不得从事与原工作业务直截了当相关的营利性活动。”第六节 中国公务员

40、制度的创新一、环境创新首先，必须进展经济环境创新，加快市场经济体制建立的步伐。其次，必须进展政治环境创新，深化政治体制改革。再次，必须进展文化环境创新，大力加强思想文化建立。2、观念创新首先，要实现主人观念到公仆观念的转变，其次，要实现治理观念到效劳观念的转变。再次，要实现“铁饭碗”观念到竞争观念的转变。最后，在用人制度上，要实现亲情观念到才能观念的转变。3、治理创新首先，要实现治理理念和原则的创新。其次，要实现治理方式和内容的创新。再次，要实现治理监视的创新。第五章 行政领导第一节 行政领导概说一、行政领导的涵义 是国家行政机关中主管职能的承担者依法行使国家权力，组织和治理行政事务所进展的行

41、政活动的通称。其要素有：1）行为主体，即行政领导者，包括个体领导者和群体领导者；2）行为客体，包括行政领导者的部属和行政治理的部分对象；3）行为内容，包括决策、指挥、操纵、协调、监视、检查等行政活动。二、关于行政领导的理论 1、特质理论以人格特质为研究对象。认为领导者必须具有一定的人格特质，才能成为成功的领导者。2、情境理论以客观环境为研究对象，着重研究研究者与其所处的客观环境之间的关系，代表人物是美国治理学家李彼特。认为领导的成败，不仅和领导者个人所具有的特质有关，而且也要遭到组织内外的客观环境的制约。主张“环境决定领导”，认为成功的领导者必须具有高度的习惯力，在不同的客观环境中运用不同的领

42、导方式。第二节 行政领导的方式和类型一、行政领导的方式 1、强迫方式2、说服方式3、鼓励方式4、示范方式二、行政领导的类型（一）以领导者对权力运用的方式为标准，领导类型大致能够分为以下三种：1、专制型。2、放任型3、民主型（二）以领导者的工作作风与行为态度为标准，领导类型能够分为以下两种：1、以人员为中心的领导2、以工作为中心的领导三、行政领导方式及类型的运用 1、依照工作性质和内容的不同，采取不同的领导方式和类型。2、依照工作环境、工作机构的不同采取不同的领导方式和类型。3、依照被领导者的素养的不同采取不同的领导方式和类型。4、依照上下级关系的不同采取不同的领导方式和类型。第三节 行政领导者

43、一、行政领导者的涵义是指按照法律规定，通过选举或任命等程序，在国家行政机关中担任行政领导职务的人员。二、领导者妨碍力的分类可分为权力性妨碍力和非权力性妨碍力权力性妨碍力又包括了传统要素、职位要素和资历要素。非权力性妨碍力包括品德妨碍力、知识和才能妨碍力、地位性妨碍力及情感要素带来的妨碍力。三、行政领导者的职责1、负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定。2、主持制定本地区、本部门的工作计划。3、负责制定行政治理决策，决定行政治理工作中的严重征询题。4、正确地选拔、使用人才。5、负责对本部门和下级行政机关地工作实行监视、检查。四、领导者的素养（一）行政领导者的个体素养构造1、政治素

44、养2、道德素养其品德涵养应包括：1）尊重科学，实事求是的精神。2)待人以诚，宽宏大量。3）顾全大局，严于律己。4）严格恪守有关法律和纪律，不以权谋私。3、知识素养行政领导者应具备的知识包括三个方面：1）比拟系统的社会科学知识，特别是行政学、法律学、治理学方面的知识。2）相当水平的专业知识。3）比拟丰富的文化生活知识。4、才能素养对行政领导者来说，最主要的才能是组织、治理行政活动的才能和科学决策才能。5、身心素养（二）行政领导者群体素养优化 1、专业构造要配套2、年龄构造要合理3、知识构造要互补4、气质构造要兼容第四节 行政领导的艺术一、权力运用和权威接受的艺术1、假如从领导者本身的行为方式着眼，能够将领导者运用权力的方式分为说服、示范、命令三种。其中说服是权力运用中的一种常见方式。示范属于一种静止性的权力运用方式，它不具有说服所具备的扩展性。而命令则是一种强迫性的权力运用方式，是不得不采取的一种方式。2、从被领导者所承受的结果而言，能够分为奖赏、惩处两种。二、受权的艺术1、领导者要精于受权2、受权的类型：1）刚性受权。2）柔性受权。3）惰性受权。4）模糊受权。3、领导者受权的原则：1）视能受权。2）逐步受权。3）权