公共行政学讲义7519.doc

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1、第一章 绪论论第一节 公共行行政学概概说一、 公共行政政学的概概念、研研究对象象及目的的（一）公公共行政政的含义义现代意义义上的公公共行政政，西方方学者一一般是从从以下三三个角度度加以考考察的。1、政府府的组织织结构从小政府府的观点点看，公公共行政政就是政政府组织织中行政政部门所所进行的的管理社社会事务务的活动动。从大大政府的的观点看看，公共共行政则则是政府府组织中中包括立立法、行行政和司司法三大大部门在在内的机机构管理理社会事事务的活活动。2、从政政治与行行政的关关系角度度来加以以考察。以美国学学者古德德诺为代代表。古古德诺认认为，政政治是政政策的制制定，行行政是政政策的执执行，这这一著名名

2、的政治治、行政政二分法法是从这这一角度度分析的的典范。3、从管管理角度度来加以以考察。从这一角角度出发发，公共共行政被被视作一一种协调调众人力力量以达达到共同同目标的的活动。美国行行政学者者古立克克将这一一活动过过程具体体分解为为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和和预算，即即著名的的POSSDCOORB七功能能说。我们认为为，公共共行政就就是国家家行政机机构依法法管理社社会公共共事务的的有效活活动。首先，我我们把公公共行政政看做是是一种活活动，这这一活动动的主体体是国家家行政机机构。其次，这这一活动动的客体体是社会会公共事事务。第三，作作为一种种活动，它它必须依依法进行行，而且且必须是是有效

3、的的。（二）公公共行政政学的涵涵义、研研究对象象及目的的 公共行政政学就是是关于公公共行政政制度或或行政体体制及其其运行机机制的合合法性、合理性性、有效效性、发发展性的的比较系系统的思思想、理理论、逻逻辑、知知识和方方法的体体系。公共行政政学以政政府活动动及其科科学化为为主要研研究对象象。二、 现代行政政现象 1、行政政职能扩扩展 政府的职职能在相相当长一一个历史史时期内内被限定定在维护护国家安安全和社社会秩序序以及个个人财产产不受侵侵犯方面面，因而而被称之之为守夜夜人。进入200世纪以以来，守守夜人政政府已不不再适应应社会变变化的需需要，行行政权力力急剧扩扩张，大大量直接接管理和和介入国国家

4、事务务和社会会事务，成成为最活活跃和最最强有力力的权力力。所谓行政政国家，首首先是一一种国家家公共行行政职能能现象，其其次是一一种国家家公共权权力现象象，同时时也是一一种公共共事务管管理现象象，主要要指19世纪末20世纪初初，与垄垄断的进进程相一一致，尤尤其是第第二次世世界大战战以后，在在资本主主义国家家立法、司法、行政三三权分立立的国家家权力主主体的关关系中，行行政权力力和活动动扩展，具具有制定定同议会会立法效效力相当当的行政政命令权权和制定定同法院院判决效效力相近近的行政政裁判权权，大量量直接管管理和介介入国家家事务和和社会事事务，从从而起着着最活跃跃和最强强有力国国家作用用的一种种国家现

5、现象。2、不良良行政现现象增加加。（1） 行政组织织和公务务人员数数量的增增加（2） 行政决策策过程迟迟缓（3） 政府人员员专门化化（4） 官僚化倾倾向滋长长帕金森定定律Parrkinnsonn Laaw彼德原理理Thee Peeterr Prrincciplle 以剖析人人性的弱弱点为出出发点，揭揭示了广广泛存在在于社会会组织的的痼疾不称职职。“彼德原原理”的经典典表述是是：在层层级组织织中，每每位员工工都将晋晋升到自自己不能能胜任的的阶层。这是因因为，由由于层级级组织的的结构性性特性，无无论一个个人有多多少聪明明才智，又又多么勤勤奋努力力，总会会有不能能胜任的的职位，而而晋升是是必然的的，

6、一直直到不能能胜任为为止，更更何况还还存在许许许多多多不良组组织病象象。3、行政政管理和和行政管管理理论论现代化化（1）重重视社会会目的（2）行行政管理理手段现现代化（3）行行政管理理理论现现代化三、现代代行政精精神1、主动动进取2、追求求卓越 3、创新新发展第二节 公共行行政学的的演进 一、 早期公共共行政研研究时期期1、起止止时间：18887年威尔尔逊发表表行政政学之研研究科学管管理管理理理论兴兴起之前前2、四种种理论基基础 1）西方方近代政政治学说说尤其是是国家学学说2）君主主制时代代德、奥奥两国德德官房学学。3）普鲁鲁士的任任官制度度和英国国的文官官制度。4）西方方资产阶阶级革命命时代

7、兴兴起的行行政法学学。3、两位位代表人人物 18877年，威威尔逊在在美国哥哥伦比亚亚大学政政治科学学季刊上上发表了了行政政学之研研究这这篇文章章，被公公认为是是行政学学发端的的标志。古德诺全全面、系系统地论论述了两两分法理理论，认认为传统统的三权权分立的的学说不不符合民民主国家家的实际际，因为为民主国国家的只只要职能能只有政政治和行行政两种种，司法法只不过过是行政政的一小小部分而而已。所所谓政治治，是国国家意志志的表现现，它是是由议会会掌握的的制定法法律和政政策以表表达国家家意志的的权力。所谓行行政，是是国家意意志的执执行，它它是由行行政部门门掌握的的执行法法律和政政策的权权力。二、 传统公

8、共共行政研研究时期期1、起止止时间 ：泰罗19111年的科科学管理理原理发发表20世纪30年代行行为科学学兴起之之前2、泰罗罗的科科学管理理原理 对科学学管理概概括为四四条原则则 ：1）对一一个工作作的各个个组成部部分找出出科学规规律，以以代替旧旧的、只只凭经验验的做法法。2）对工工人进行行科学的的选择、培训和和提高，以以代替工工人过去去自己选选择工作作和尽自自己所能能自己锻锻炼的办办法。3）工人人与管理理者之间间应衷心心合作，以以保证工工作能依依照科学学原则进进行。4）计划划与执行行相分离离。泰罗开创创了科学学管理的的源流，因因而被称称为 “科学管管理之父父”3、韦伯伯的官僚僚科层组组织理论

9、论马克斯韦伯的的官僚科科层组织织理论被被认为是是组织学学的也是是行政学学的最重重要的理理论之一一，被称称为“组织理理论之父父”。在韦伯的的概念中中，“官僚”这个词词并不含含有现在在流行的的“官僚主主义”的意思思，而只只表明组组织结构构设计中中的某些些特点和和规范。韦伯认认为，官官僚科层层组织是是适用于于一切复复杂组织织的最有有效的组组织形式式。韦伯的理理想组织织形态是是以他关关于“权力”的观点点为基础础的，他他认为，合合法的即即被社会会所接受受的权力力有三种种：第一一种是传传统权力力。第二二种是卡卡理斯玛玛权威。第三种种是法定定权力。三、 修正公共共行政研研究时期期 起止时间间 ：梅奥1933

10、3年的工工业文明明的人类类问题20世纪60年代系系统管理理学派崛崛起之前前，这一一时期是是行为科科学人人际关系系管理理理论盛行行的时期期1、霍桑桑实验 霍桑试验验的内容容：工人是是复杂的的社会系系统的“社会人人”，而不不仅是“经济人人”。企业中中普遍存存在着经经常表现现为某种种团体的的“非正式式组织”。新型的的领导能能力在于于通过提提高职工工的满足足度而激激励职工工的“士气”，从而而实现提提高生产产率的目目标。2、西蒙蒙的行为为主义行行政观 主张用行行为主义义的观点点和方法法研究行行政现象象，用行行政行为为的动态态的研究究方法来来取代传传统的法法度体制制的静态态的研究究方法，从从而使行行政研究

11、究切实有有效。3、马斯斯洛和麦麦克格雷雷戈在人的的激励理理论(19943)中，马马斯洛提提出人类类动机的的五个层层次的需需要学说说，即生生理需要要、安全全需要、爱的需需要、自自尊的需需要以及及自我实实现的需需要。一一旦低层层次的需需要得到到满足，人人们就寻寻求满足足高一层层次的需需要。麦克格雷雷戈在企企业中的的人性方方面 (119577)中提出出著名的的X理论与Y理论。四、 整合公共共行政研研究时期期开始于220世纪60年代前前后，没没有明显显的标志志，而是是一种渐渐进的过过程。系统论认认为组织织是一种种开放的的系统，应应当重视视组织与与广泛的的社会环环境之间间的相互互关系。到20世纪60、7

12、0年代，系系统理论论又引发发出两大大理论。一是生生态理论论，以里里格斯为为代表人人物。认认为行政政组织存存在三种种模式，即即融合型型、棱柱柱型、衍衍射型。二是权变变理论。权变理理论认为为不存在在一种对对所有管管理者都都适用的的一般理理论，管管理都是是因时、因人、因条件件而发生生变化的的。因此此，随机机应变，一一切以时时间、地地点和条条件为转转移是组组织管理理行之有有效的关关键。20世纪纪90年代，全全球进入入信息时时代，一一些世界界知名企企业中开开始出现现了以人人为本的的新型组组织结构构。人们们几乎同同时关注注起组织织成员的的培训和和学习，从从而形成成了适应应时代发发展的学学习型组组织理论论。

13、五、重建建或革新新行政研研究时期期西方国家家纷纷进进行公共共行政改改革，出出现了新新公共管管理运动动。1、当代代西方行行政改革革的动因因（1）行行政体制制的国际际环境发发生了很很大的变变化。 （2）行行政体制制的国内内环境已已经发生生了变化化，老百百姓对政政府的期期望、要要求提高高。 （3）政政府自身身面临的的困境迫迫使它采采取改革革措施，这这是改革革内在的的主要动动因。 当代政政府面临临了三大大危机：财政危危机、管管理危机机、信任任危机。 2、当代代西方行行政改革革的方向向第一、市市场化和和社会化化。第二二、政府府内部管管理改革革，提高高工作效效率。3、特征征1）不再再以过程程，而以以输出为

14、为取向。2）以市市场取代代官僚组组织。3）引入入私人部部门的管管理方法法。4）政府府的某些些功能通通过市场场的测试试而承包包出去。5）把公公众视为为公共管管理机构构的顾客客，向顾顾客作出出承诺，确确立服务务标准。6）在公公共部门门引入更更多的竞竞争性，并并使用竞竞争者作作为降低低成本和和提高标标准的关关键。总之一句句话，以以企业精精神改造造公共部部门。第三节 国家公公共行政政管理的的主客体体 一、国家家公共行行政管理理的主体体1、政府府2、政府府行政机机关3、行政政首长1）政府府首脑。2）政府府首脑以以下的高高级政务务类行政政首长。3）政务务首长以以下的各各级常务务首长。4、政府府普通公公务员

15、二、国家家公共行行政管理理的客体体 1、经济济性组织织2、社会会性组织织3、政治治性组织织 4、教科科文组织织5、新闻闻性组织织6、公民民第二章行行政职能能第一节行行政职能能概述一、行政政职能的的含义和和特点行政职能能是行政政机关在在管理活活动中的的基本职职责和功功能作用用，主要要涉及政政府管什什么、怎怎么管、发挥什什么作用用的问题题。行政政职能是是国家职职能的具具体执行行和体现现。行政职能能具有如如下特点点：（11）执行行性。（2）多样性。（3）动态性。二、行政政职能体体系1、行政政职能体体系的内内容：（1）政治职能。（2）经济职能。（3）文化教育职能。（4）社会服务职能。2.行政政管理的的

16、运行职职能（1）决决策职能能。著名名管理学学家西蒙蒙就特别别强调指指出，管管理就是是决策，决决策贯穿穿于管理理过程的的始终。（2）组组织职能能。将组组织内部部的各个个要素联联结成一一个有机机的整体体，使人人、财、物得到到最合理理的使用用，这就就是组织织职能。（3）协协调职能能。具体体表现为为：协调调行政组组织之间间、组织织与个人人之间、人员之之间的关关系；协协调各项项行政管管理之间间的关系系；协调调行政组组织与其其他组织织以及人人民群众众之间的的关系。（4）控控制职能能。控制制职能在在具体表表现形式式上可分分为前馈馈控制、现场控控制和反反馈控制制。三、行政政职能研研究的意意义首先，科科学地认认

17、识和确确定行政政职能，对对于建立立合理的的行政组组织系统统具有意意义。其次，科科学地认认识和确确定行政政职能是是改革行行政组织织系统的的依据和和关键。再次，科科学地认认识和确确定行政政职能，对对于实现现行政管管理过程程的科学学化也有有重要意意义。第二节西西方国家家行政职职能的演演变一、前资资本主义义时期的的行政职职能特点：一一方面是是政治统统治职能能的极端端强化；另一方方面是社社会管理理职能的的相对微微弱。二、自由由资本主主义时期期的行政政职能自由资本本主义时时期的政政府采取取自由主主义的管管理方法法，奉行行“政府管管得越少少越好”的信条条，主要要依靠市市场这只只“无形的的手”来调节节和引导导

18、社会经经济及其其他各项项事业的的发展。三、垄断断资本主主义时期期的行政政职能全面强调调国家的的作用，特特别是要要熟练和和有效地地利用政政府的财财政职能能影响经经济的发发展。形形成干预预主义的的政府职职能论。四、当代代资本主主义国家家的行政政职能1.行政政职能逐逐渐扩大大 “国家家活动不不断增加加的法则则”，又称称“瓦格纳纳法则”。 2.职职能体系系中的政政治职能能相对减减弱3.社会会公共事事务管理理职能社社会化4.宏观观调控、综合协协调职能能增强第三节转转轨时期期我国行行政职能能的转变变一、我国国行政职职能转变变的必然然性、必必要性1.行政政职能的的转变是是经济体体制改革革和社会会主义市市场经

19、济济发展的的必然要要求2.行政政职能的的转变是是实现行行政职能能体系合合理配置置的根本本途径3.行政政职能的的转变是是机构改改革的重重要前提提和基础础二、我国国行政职职能转变变的基本本内容 1.职职能重心心的转变变：从经经济建设设型政府府到公共共服务型型政府“经济建建设型政政府”的片面面追求，削削弱了政政府能力力，也导导致了政政府体制制建设上上的一些些不良后后果：（1）政府府权力的的异化，公公共利益益部门化化，权力力寻租无无法避免免；（2）助长长了地方方保护主主义，市市场分割割，政出出多门；（3）GDP导向的的官员政政绩考核核指标，造造成许多多低效率率的投资资，政府府的社会会服务功功能受到到抑

20、制；（4）市场场机制发发挥作用用的空间间被压缩缩，行政政垄断和和审批事事项增多多；（5）政府府的社会会公信力力降低，社社会信用用体系遭遭破坏，容容易形成成畸形的的市场经经济。 22.职能能方式的的转变（1）由由运用行行政手段段为主转转变为运运用经济济手段为为主，经经济手段段、法律律手段和和必要的的行政手手段相结结合。（2）由由微观管管理、直直接管理理为主转转向宏观观管理、间接管管理为主主。（3）由由重视计计划、排排斥计划划转向把把计划与与市场有有机地结结合起来来。3.职能能关系的的转变（1）理理顺中央央与地方方、上级级与下级级政府之之间的职职能关系系。（2）理理顺政企企关系。（3）理理顺政府府

21、与市场场的关系系。（4）理理顺政府府与社会会的关系系。（5）理理顺政府府内部各各职能部部门之间间的关系系。全球化对对政府职职能的转转变提出出了新的的更高的的要求，主主要表现现在：首首先，政政府要弱弱化某些些职能。其次，政政府应强强化某些些职能。再次，政政府需要要增加新新的职能能。第三章 行政组组织第一节 行行政组织织概说一、行政政组织的的涵义公共行政政学所说说的行政政组织特特指国家家行政组组织，即即狭义的的政府组组织。中中国实行行中央省地区（州州、市）县（市市）乡（镇镇）的五五级政府府管理模模式。二、国家家行政组组织的特特征1、政治治性2、社会会性3、权威威性4、法治治性 5、系统统性6、发展

22、展性三、行政政组织的的基本要要素1、法规规制度健健全2、组织织目标明明确3、人事事调派恰恰当4、权责责分配合合理 5、财务务数量适适中6、运行行机制有有效7、行为为方式优优化8、价值值观念整整合四、行政政组织的的种类 1、首脑脑机关2、职能能机关3、幕僚僚机关4、咨询询机关5、派出出机关第二节 组织目目标 一、目标标的功用用与层次次1、目标标的功用用1）以目目标为导导向设立立机构和和分配权权责，可可以促进进组织结结构和权权责体系系合理化化。2）组织织目标尤尤其是具具体的工工作目标标，可以以作为考考核的客客观公平平的对照照标准。3）明确确和相互互配合的的目标系系统有助助于各个个行政单单位和人人员

23、工作作定位4）合理理的目标标有助于于调动组组织成员员内在的的工作欲欲望，激激发组织织成员的的工作热热情和合合作意识识。2、目标标的层次次1）总目目标，也也称整体体目标。2）分目目标，也也称机关关目标或或部门目目标，一一般是指指政府之之下各个个行政机机关的工工作目标标。3）个人人目标，通通常指行行政公务务人员个个人的工工作目标标。二、行政政组织目目标的特特征1、目标标明确。三重涵涵义：第第一，表表述上要要清楚。第二，时时间概念念上要准准确。第第三，空空间概念念上要严严格。2、目标标一致。即组织织目标上上下贯通通，共同同服从于于总目标标，并在在彼此作作用、相相互关联联的过程程中产生生综合效效应。3

24、、目标标组合。是指政政府内部部各级行行政组织织目标的的层次性性、差异异性和整整合性。三、目标标管理 Obbjecct MManaagemmentt /OOM1、目标标管理的的概念目标管理理是一种种化组织织需要为为个人奋奋斗目标标的管理理哲学，也也是一种种组织实实施计划划和控制制的管理理方法，它它强调管管理人员员应该由由他所要要达到的的目标而而不是他他的上级级来指挥挥和控制制，即目目标管理理和自我我控制。目标管理理的系统统思想最最早见于于美国学学者德鲁鲁克19554年的管管理实践践一文文。2、目标标管理的的内容目标管理理的基本本手段是是个人激激励，直直接目的的是工作作成效，其其内容主主要包括括3

25、个方面面：1）上级级和下级级共同讨讨论并商商定下级级的与组组织目标标相一致致的、可可以达成成的目标标。2）上级级和下级级根据已已确定的的目标实实行定期期反馈并并共同进进行工作作成果评评价。3）上级级和下级级在共同同分析评评价的基基础上校校正目标标并商定定下一轮轮的目标标。3、目标标管理的的实施一般来说说，成功功地实施施目标管管理应当当至少具具备四个个条件：1）整个个组织特特别是各各级管理理人员，在在理解的的基础上上对目标标管理采采取基本本的支持持态度。2）各级级管理人人员应当当比下级级具备更更高的协协调、组组织、领领导能力力和政策策水平以以及订立立目标的的技能，并并彼此进进行交流流，以使使目标

26、恰恰到好处处，有机机配合。3）实行行以精神神激励为为主、物物质奖励励为辅的的激励制制度，以以此作为为提高积积极性、实现自自我控制制的催化化剂。4）目标标管理从从组织的的高层管管理部门门开始，以以利于树树立榜样样和信心心。第三节 组织结结构一、组织织结构的的模式1、直线线集权制制 是一种较较早、较较简单的的金字塔塔等级结结构，以以行政首首长完全全行使行行政权力力作为组组织动力力，以指指挥服服从关系系为特征征。2、直线线参谋制制是一种在在直线集集权制基基础上建建立与行行政首长长相对应应的参谋谋系统的的组织结结构。其其中参谋谋系统直直接为行行政首长长服务。3、直线线职能制制其特点，是是在统一一的指挥

27、挥系统之之外，另另设一套套按专业业化分工工原则建建立的职职能机构构。它们们一方面面对行政政首长提提出工作作建议，另另一方面面受首长长委托实实施专业业行政管管理，形形成所谓谓部门管管理体制制。4、直线线综合制制是直线参参谋制和和直线职职能制的的混合体体。其特特点，是是在直线线集权制制的基础础上，同同时设立立直接向向行政首首长负责责的参谋谋机构和和职能机机构。前前者主要要起思想想库和智智囊作用用，后者者则主要要实施部部门行政政管理。直线综综合制是是现代政政府的主主要结构构形式。5、直线线分权制制比较流行行的是项项目型结结构和矩矩阵型结结构等。二、管理理幅度与与管理层层次 1、管理理幅度：又称控控制

28、幅度度，是指指一名主主管人员员所能够够直接领领导、指指挥和监监督的下下级人员员或下级级部门的的数量及及范围。2、管理理层次：也称管管理层级级，是指指组织的的纵向等等级结构构和层级级数目。3、两者者关系 在组织条条件不变变的情况况下，管管理幅度度与管理理层次成成反比例例关系。三、行政政组织体体制 行政组织织体制的的核心问问题是行行政权力力的分配配。1、首长长制与委委员制首长制：是指行行政机关关权力交交由行政政首长一一人负责责，并同同时承担担全部领领导责任任的组织织体制。委员制：指行政政权力交交由若干干人组成成的集体体共同负负责，并并集体承承担领导导责任的的组织体体制。2、分级级制与分分职制分级制

29、：指行政政组织纵纵向结构构的各个个层级的的工作性性质相同同，但管管辖范围围随层级级下降而而缩小的的一种组组织体制制。分职制：指横向向划分部部门的组组织体制制。是将将组织一一定层级级上的职职能，按按照一定定的标准准分配给给平行的的、不相相统属的的机关去去完成。3、分权权制与集集权制集权制指指行政权权力集中中于上级级，下级级处于被被动服从从和严格格受控地地位，其其行政行行为基本本上取决决于上级级指令的的一种组组织体制制。分权制指指将行政政权力较较多授予予下级的的一种组组织体制制。第四节 我国国国家行政政组织的的基本组组织原则则一、为民民便民的的原则二、完整整统一的的原则三、权责责一致的的原则四、精

30、干干效能原原则五、依法法行政的的原则六、适应应发展的的原则第五节 我国国国家行政政组织的的改革一、概况况我国国家家行政组组织的政政革经历历过三个个阶段。80年代代中期以以前是第第一阶段段的改革革，处在在计划经经济，以以及计划划经济刚刚刚开始始起步转转向市场场经济的的背景下下，可以以说基本本上没有有成功。80年代代中期以以后特别别到900年代初初，明确确提出市市场经济济后，随随着经济济体制改改革的深深化，市市场经济济越来越越明显，给给后来的的机构改改革，提提供了新新的背景景。改革革进入第第二阶段段。中共十三三大提出出“转变政政府职能能作为机机构改革革的关键键”这一新新思路，也也成为改改革的指指导

31、思想想。目前前的主要要问题，还还是政府府职能转转变不够够有力。十六大以以后，拉拉开新一一轮改革革的序幕幕。十七七大报告告指出，行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。二、19998年机构构改革1、19998年机构构改革的的具体目目标：1）高效效、协调调的政府府。2）行为为规范、廉洁的的政府。3）专业业化的公公务员队队伍和有有中国特特色的行行政管理理体制。2、19998年机构构改革的的特点（以以国务院院为例）：1）机构精简幅度大。2）行政人员精简比率高

32、。3）工业经济专业管理部门裁并幅度大。4）设立和加强了公共服务机构。5）建立了稽查特派员制度。3、政府府瘦身效效果如何何？三、20003年国务务院机构构改革20033年3月10日，十十届全国国人大一一次会议议第三次次会议经经表决，通通过了关关于国务务院机构构改革方方案的决决定。按按照这个个方案，将将设立国国务院国国有资产产监督管管理委员员会，将将国家发发展计划划委员会会改组为为国家发发展和改改革委员员会，设设立中国国银行业业监督管管理委员员会，组组建商务务部，在在国家药药品监督督管理局局基础上上组建国国家食品品药品监监督管理理局，将将国家经经贸委管管理的国国家安全全生产监监督管理理局改为为国务

33、院院直属机机构，将将国家计计划生育育委员会会更名为为国家人人口和计计划生育育委员会会，不再再保留国国家经济济贸易委委员会、对外贸贸易经济济合作部部。经过过改革，除除国务院院办公厅厅外，国国务院组组成部门门设置28个。这这是改革革开放以以来国务务院第五五次机构构改革，主主要是对对有关职职能进行行整合。四、20008年年国务院院机构改改革方案案本次国务务院机构构改革的的主要任任务：围围绕转变变政府职职能和理理顺部门门职责关关系，探探索实行行职能有有机统一一的大部部门体制制，合理理配置宏宏观调控控部门职职能，加加强能源源环境管管理机构构，整合合完善工工业和信信息化、交通运运输行业业管理体体制，以以改

34、善民民生为重重点加强强与整合合社会管管理和公公共服务务部门。所谓“大大部制”，就是是在政府府的部门门设置中中，将那那些职能能相近、业务范范围雷同同的事项项，集中中到一个个部门进进行管理理。第四章 人事行行政第一节 人事行行政概说说一、 人事行政政的涵义义 所谓人事事行政，是是指政府府为达成成其职能能、推行行其工作作，通过过一定的的人事机机关及相相应的制制度、法法规、方方法和手手段等，对对其所任任用的国国家工作作人员进进行选拔拔、任用用、培训训、奖惩惩、考核核、调配配、工资资福利、退职退退休等方方面的管管理活动动。对概概念的理理解：1、人事事行政是是指政府府对其所所任用的的工作人人员的管管理活动

35、动，人事事行政的的范围仅仅限于政政府系统统内部。2、人事事行政的的内容主主要体现现为政府府的人事事管理机机构通过过相应的的人事行行政制度度，对政政府人事事问题所所做的规规划、决决策、组组织、指指挥、协协调、控控制等管管理活动动。3、人事事行政的的总体目目标是力力求政府府中“人”与“事”的协调调，是为为了使政政府中的的人力资资源得到到充分利利用，达达到人尽尽其才，才才尽其用用。4、人事事行政的的核心是是行政人人才的管管理问题题，它包包括“取才、用才、育才和和留才”四个环环节，体体现在人人事行政政的实际际运作中中，即包包含了更更新、激激励保保健、行行为调控控三个机机制。二、现代代人事行行政的主主要

36、趋向向及特征征（一）人人事行政政的演变变过程1、恩赐赐官职制制这一阶段段的特征征：专制制统治者者拥有对对所有官官吏生杀杀予夺的的大权，一一切官员员都是依依靠专制制统治者者的恩赐赐而取得得官职的的，人事事行政中中盛行宗宗法主义义和世袭袭制，血血缘关系系是任官官的主要要标准之之一。2、个人人赡徇制制度即由选举举产生的的掌权者者根据个个人的好好恶与个个人之间间的关系系来任用用官员。3、政党党分赃制制及其弊弊端典型的政政党分赃赃制是在在美国出出现的。“午夜任任命”18299年安德德鲁杰克逊逊上台后后，大肆肆宣扬三三种理论论：官职职轮换说说，平民民政治说说，赃物物属于胜胜利者说说。政党分赃赃制愈演演愈烈

37、，导导致一系系列问题题的产生生。首先先，政党党分赃制制的核心心是以政政党应当当担负政政治责任任为由，大大肆使用用本党派派人士担担任公职职。其次次，每次次随选举举而共进进退，致致使大批批官吏发发生大换换班。第第三，尽尽管政党党分赃制制度的任任职标准准是建立立在党派派意识的的基础之之上，仍仍免不了了任用一一些亲信信，且不不能够注注意被任任用人员员的能力力。这样样，那些些具有真真才实学学的管理理人才往往往由于于党派不不同而不不能服务务于社会会，因而而行政效效率低下下。第四四，文官官阶层中中贪污腐腐化现象象严重。最后，政政党分赃赃制干扰扰了政府府职能的的正常实实现。4、功绩绩制特点：政政府职位位向社会

38、会开放，绝绝大多数数官员均均需经过过公开竞竞争考试试才能得得以择优优录用，人人事行政政中崇尚尚人才主主义，贯贯彻功绩绩原则。（二）现现代人事事行政的的趋向 1、人事事行政中中出现政政务官与与业务官官在结构构和功能能上的分分化，对对这两种种官员开开始实行行分类管管理。2、由以以恩赐官官职制和和分赃制制为核心心的人事事行政向向以人才才主义和和功绩制制为基础础的现代代人事行行政演化化。3、从人人治式人人事行政政向法治治式人事事行政演演变。4、人事事行政的的范围日日益扩大大，出现现了许多多旧的人人事行政政所没有有的业务务内容。5、在从从非科学学的经验验管理发发展到崇崇尚理性性和效率率的科学学管理。6、

39、人事事行政由由以往只只重视通通才，发发展为通通才与专专才的并并重。（三）现现代人事事行政的的特征 公平性、公开性性、超然然性、适适应性第二节 现代人人事行政政制度：国家公公务员制制度 一、西方方国家公公务员制制度的特特征 1、实行行职业常常任。2、公共共权力依依附于公公务职位位。3、贯彻彻用人唯唯贤原则则。4、实行行功绩考考核制。5、对公公务员进进行统一一管理。6、注重重专业技技术人才才。7、讲究究职业道道德。二、我国国公务员员制度的的建立1、酝酿酿和探索索阶段（1988019883年）2、国国家机关关工作人人员条例例的起起草和修修改阶段段（1988419886）3、明确确提出建建立国家家公务

40、员员制度并并进行试试点阶段段（19886年下半半年-19992年）4、正式式确立和和改革完完善阶段段（1999220004年）4、法制制化阶段段（20005至今今）中华人人民共和和国公务务员法于2005年4月27日正式颁布，自2006年1月1日起施行。三、我国国公务员员制度的的特色 1、我国国公务员员是指依依法履行行公职、纳入国国家行政政编制、由国家家财政负负担工资资福利的的工作人人员，比比西方国国家公务务员的范范围要宽宽泛。在西方国国家，“公务员”一般是是指通过过非选举举程序而而被任命命担任政政府职务务的国家家工作人人员。2、我国国公务员员队伍是是党的干干部队伍伍的重要要组成部部分，要要接受

41、党党的领导导，坚持持社会主主义方向向，不搞搞政治中中立。3、我国国公务务员法坚坚持党管管干部原原则，确确立由公公务员主主管部门门负责公公务员的的综合管管理工作作。4、我国国实行共共产党领领导的多多党合作作和政治治协商制制度，对对公务员员没有政政务类和和事务类类的划分分。5、我国国公务员员与其他他类别的的工作人人员，可可根据工工作需要要和本人人条件，进进行相互互交流调调配，不不搞封闭闭的管理理系统。第三节 现代人人事行政政的更新新机制一、更新新机制的的涵义 国家公务务员的更更新，包包括两方方面的涵涵义，一一是公务务员人员员的更新新，分为为“进口”和“出口”。二是是公务员员人员素素质的更更新。二、

42、考任任制1、涵义义 所谓考任任制，就就是政府府为推行行公务，采采用公开开竞争考考试的科科学方法法，来测测量并判判断其所所需要的的人员是是否合乎乎标准，进进而按考考试成绩绩的优劣劣进行挑挑选，取取其优者者来加以以任用为为政府工工作人员员的一套套制度。2、担任任公务员员的条件件3、原则则：1）平等等原则。2）公开开原则。3）竞争争和择优优原则4）长期期任用原原则。5）独立立和超然然原则三、培训训制 培训与常常规教育育的区别别：1、从价价值取向向上来说说，培训训是以工工作为中中心，而而常规教教育则是是以人为为中心。2、其次次，从性性质上看看，公务务员的培培训是一一种终身身的、回回归的继继续教育育。3

43、、从内内容上看看，公务务员的培培训是针针对其职职位的具具体要求求，向受受训者传传授专门门知识和和特殊技技能，着着眼点是是工作需需要。4，从形形式上看看，公务务员的培培训不象象正规教教育那样样整齐划划一，而而是根据据需要和和可能采采取灵活活多样的的形式。四、退休休制 1、退休休条件 各国公务务员的退退休条件件主要包包括：1）年龄龄条件。2）工龄龄和缴纳纳退休保保险金的的年限。3）身体体与精神神状况。2、退休休方式 1）按公公务员本本人的主主观愿望望划分，可可分为自自愿退休休和强制制退休。2）按公公务员本本人身体体状况来来划分，可可分为正正常退休休和特殊殊退休。3）按公公务员退退休后是是否还再再参

44、加工工作来划划分，可可分为终终身退休休和暂时时退休。五、轮换换制轮换是国国家公务务员在行行政机关关内转换换岗位任任职的一一种形式式。它是是行政机机关人事事部门为为培养提提拔公务务员骨干干或防止止人事关关系网的的形成，而而对担任任一定级级别领导导职务的的公务员员或担任任某些特特殊性质质工作的的公务员员 ，定期期进行的的有计划划有组织织的岗位位轮换。1、公务务员轮换换的对象象有限。2、轮换换的范围围有限。3、对部部分轮换换对象的的任职年年限有一一定限制制。第四节 现代人人事行政政的激励励-保健机机制一、激励励-保健机机制的涵涵义 现代行为为科学的的研究发发现，与与人的工工作有关关的因素素有两类类。

45、一类类是所谓谓的激励励因素，如如晋升、奖励、工作成成就、荣荣誉等，这这些因素素可起到到激发人人的工作作动机、使人产产生一种种内在的的工作动动力的作作用；另另一类是是保健因因素，如如工资福福利、安安全保障障等，虽虽然不能能直接激激励人们们努力工工作，但但可以保保障公务务员有安安全、良良好的正正常生活活，可以以稳定公公务员的的工作情情绪，因因而起到到保健因因素的作作用。二、考核核制1、考核核的涵义义是指各级级行政机机关根据据法定的的管理权权限，在在一定的的时间内内，对公公务员的的工作成成绩和服服务情形形进行定定期和不不定期的的考察与与评价。2、考核核的内容容和标准准德、能、勤、绩绩、廉3、现行行考核制制度的弊弊端。在现行的的公务员员考核的的指标体体系中存存在着重重经济效效益、轻轻社会效效益；重重眼前利利益、轻轻长远利利益；重重显性效效益，轻轻隐性效效益的弊弊端。三、奖励励和晋升升制从公务员员晋升的的形式上上看，一一般有考考试晋升升制、功功绩晋升升制、年年资晋升升制和越越级晋升升制四种种。四、工资资和福利利制度 公务员法法规定，公公务员实实行国家家统一的的职务与与级别相相结合的的工资制制度，国国家建立立公务员员工资的的正常增增资机制制。公务员