对做好调研工作的一点体会(1).ppt

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1、公共政策执行分析公共政策执行分析王佃利王佃利 山东大学公共管理学院副院长山东大学公共管理学院副院长/博士博士 20092009年年1212月月提 纲公共政策执行概述公共政策执行过程与方式公共政策执行的有效性第一节 公共政策执行概述一、政策执行研究的缘起与意义n（一）政策执行研究的缘起为什么要分析公共政策的执行？为什么要分析公共政策的执行？早期：只要提出问题、拟定和优选方案，政策分析就可以完成早期：只要提出问题、拟定和优选方案，政策分析就可以完成但是，人们发现，很多已经制定的政策不能被很好地执行，即但是，人们发现，很多已经制定的政策不能被很好地执行，即不能达到预期目标不能达到预期目标uPress

2、man和Wildavsky在1973年的关于项目执行的研究标志着研究政策执行的新阶段。p执行：如何使华盛顿的伟大期望在奥克兰成为泡影案例：60年代美国政策执行的失败1961年，肯尼迪政府取消了一项开发核能飞机的计划，该计划已经花费了10亿美元；1964年民权法案规定：禁止将联邦资金投入有种族歧视的学校，最后政策目标未见成效；1965年，初级与中级教育法要求各级学校实行模范教育，遭到学校行政人员的普遍抵制；1967年，联邦政府计划重整所有旧城镇，即城镇更新法案，执行四年后一事无成；1969年，加利福尼亚州通过法案来治疗精神障碍患者，结果接受治疗者非常有限。美国政策学家艾利森美国政策学家艾利森在在

3、实实现现政政策策目目标标的的过过程程中中，方方案案确确定定的的功功能能只占只占10%10%，而其余，而其余90%90%取决于有效的执行。取决于有效的执行。系统论的观点认为系统论的观点认为政策实施是政策过程系统链条中不可或缺的政策实施是政策过程系统链条中不可或缺的一个环节。一个环节。台湾大学汤明哲台湾大学汤明哲30%30%策略，策略，40%40%执行，执行，30%30%运气。运气。许多研究指出，负责执行政策人士的使命许多研究指出，负责执行政策人士的使命是如此具有实质性的意义，则政策执行研是如此具有实质性的意义，则政策执行研究领域应该重点进行。在这种情形下，政究领域应该重点进行。在这种情形下，政策

4、就是由执行者有效制定的。策就是由执行者有效制定的。Michael Lipsky:Implementation on Its Head 什么是政策执行？普雷斯曼和韦达夫斯基:执行是在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。我们认为：政策执行界定为一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。可从不同的角度对政策执行做出一些划分。可从不同的角度对政策执行做出一些划分。按政策执行主体的权力来源，可分为依权执行、授权执行和委托执行；按政策执行主体

5、的态度，分为积极的政策执行和消极的政策执行，即作为和不作为；按政策执行方式，分为强制性执行和非强制性执行；按政策执行受法律约束的程度，分为羁束和自由裁量两类。（二）政策执行研究的意义政策的社会价值在于解决政策问题，其意义：政策执行是实现政策目标的中心环节，政策的主要目的不是研究问题而是解决问题；政策执行的高效率和高质量是政策方案圆满实现的根本保证；政策执行是检验政策质量的重要途径；政策执行是后继政策制定的重要依据。二、政策执行研究的途径（一）自上而下（一）自上而下（top-downtop-down）的途径）的途径该途径假定政策是由上层决策者制定，然后被该途径假定政策是由上层决策者制定，然后被具

6、体化为各种指示，由下层官员执行。具体化为各种指示，由下层官员执行。上级对下级具有政策执行指挥监督的责任上级对下级具有政策执行指挥监督的责任领导对下属采取监管的态度，以达成目标领导对下属采取监管的态度，以达成目标政策执行过程被看作是一种指挥链条：政策执行过程被看作是一种指挥链条：政治领导人形成政策偏好，政治领导人形成政策偏好，这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层所执行。层所执行。特点特点从中央政策制定者的角度看问题。从中央政策制定者的角度看问题。价值观上秉承政治价值观上秉承政治行政二分理念。行政二分理念。知识基础是韦伯的理性官僚制。知识基础是

7、韦伯的理性官僚制。解决政策执行问题的出路在于组织的管理、解决政策执行问题的出路在于组织的管理、控制与政府组织间的协调与合作。控制与政府组织间的协调与合作。对领导的执行建议：对领导的执行建议：政策性质不应该模棱两可；政策性质不应该模棱两可；执行结果的连接网络应维持在最低数量；执行结果的连接网络应维持在最低数量；避免外在的干涉；避免外在的干涉；严密控制执行单位和人员严密控制执行单位和人员实际情况是：实际情况是：政策目标多元且冲突，难以界定清楚；政策目标多元且冲突，难以界定清楚；执行单位多元又分歧，组织间的沟通与协调非常困难执行单位多元又分歧，组织间的沟通与协调非常困难执行人员的认知、利益差别过大，

8、难以管制执行人员的认知、利益差别过大，难以管制（二）自下而上（bottom-up）途径与与“自上而下自上而下”途径相反。途径相反。本途径以组织中的个人（即参与政策过程的所本途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。项目的行动者的承诺与技巧。执行方式是授权给下级单位或下级充分的参与，执行方式是授权给下级单位或下级充分的参与，而上级仅仅处于辅导的立场。而上级仅

9、仅处于辅导的立场。政策的执行重点不在上级，而在下级的行政官政策的执行重点不在上级，而在下级的行政官僚，应给予他们较多的自由裁量权，能够应对僚，应给予他们较多的自由裁量权，能够应对事情的发展，而非僵化的被动；事情的发展，而非僵化的被动；与自上而下研究取向的不同与自上而下研究取向的不同不再严格地划分政策制定与政策的执行不再严格地划分政策制定与政策的执行承认下层官员和社会其它群体在政策制定承认下层官员和社会其它群体在政策制定和政策执行中所发挥的重要作用。尤其下层和政策执行中所发挥的重要作用。尤其下层行政机构的自由裁量权利行政机构的自由裁量权利第二节 公共政策执行过程与方式一、政策执行的一般过程执行准

10、备政策试验政策宣传指挥协调监督监控（一）执行准备首先，制定行动计划。把政策执行规划为有序的连续工作过程其次，落实组织人员。建立相应的组织机构，配备胜任的人员，形成一个为实现政策目标而共同努力的职、责、权系统。再者，筹备物资经费。最后，制定必要的管理制度。包括目标责任制、检查监督制度和奖励惩罚制度。（二）政策实验是指一项新政策在正式推广之前，先使用较少的人力、物力、财力和其他社会成本，在较小的范围和较短的时间内付诸实施。原因：政策一般难以进行精确的判断和分析，而政策的后果影响深远，难以预料，又缺乏类似的政策经验政策政策内容内容政策政策前景前景政策政策难度难度政策政策实验实验政策政策经验经验政策政

11、策步聚步聚公共政策公共政策执行执行（三）政策宣传（四）指挥协调保证整个组织系统的正常运转，使整个执行机关和全体人员统一行动，相互配合，相互协同。（五）监督控制监督控制是政策执行过程的保障机制和保障 环节。二、政策执行的方式（一）行政方式优点约束力强、准确性高、发挥作用快不足之处：第一，容易产生“一刀切”、瞎指挥；第二，容易影响下级组织的积极性。（二）法律方式第一，严格的强制性。第二，相对高的稳定性。第三，普遍的约束性。（三）经济方式首先，表现为利益性。第二，调节性。第三，间接性。（四）思想诱导工作对象上的多元性，方式上的协调性，作用上的宏观控制性等特点。（二）法律方式第三节 公共政策执行的有效

12、性一、政策执行的理论模型（一）史密斯执行过程模型政策公布后在社会上产生一种张力，政策执行者和受政策影响者，就会感受到压力和紧张，以及由此带来的冲突。政策执行影响因素理性化政策执行机构目标团体环境因素处理是指对政策执行中的四项主要变量彼此互动所产生的张力或压力，进行适当的回应。政政策策制制定定过过程程环境环境 因因 素素理想化理想化政策政策目标群体目标群体 执行机构执行机构紧紧 张张处理处理机构机构反馈反馈史史密密斯斯的的政政策策执执行行过过程程模模型型（二）互动理论模型政策执行相互调适过程政策执行者调适政策受影响者相互调适部分政策环境因素反馈 主要内容点：执行者与对象的需要与观点之间的差异；执

13、行者的目标与手段与手段富有弹性；双方是平等地位的双向交流过程存在着反馈过程（三）综合模型影响政策执行各个阶段的因素，最主要可分为三大类：（1）政策问题的可办性（可处理性）；（2）政策本身的规制能力；（3）政策本身以外的变数；分析不同的政策执行阶段的影响五个阶段综合模型政策问题的特性1.政策问题的性质2.目标团体行为的多样性3.目标团体人数4.目标团体行为需要调适量政策本身的因素1.政策的正确性2.政策的具体明确性3.政策资源的充足性4.政策上安排执行机关与人员政策以外的因素1.目标团体的服从2.执行人员的素质与工作态度3.执行机关的特性4.机关组织间的沟通与协调5.政策监督6.政策环境政 策

14、执 行二、影响政策执行的主要因素（一）政策本身第一，政策的权威性。第二，政策的合理性与科学性。第三，政策的正确性、明确性与具体性。第四，政策的可行性。第五，政策的稳定性与连贯性。（二）机构的因素第一，组织机构的层级与幅度。第二，组织机构的命令与服从体系。第三，组织结构的分化与整合。（三）人的因素从政策执行者的角度看：从政策相关人员的角度看：（四）政策外的因素包括政治的、经济的、社会的环境条件；社会的文化背景和传统；与政策相关的技术水平等。三、政策有效执行应具备的条件（一）适宜的环境（二）良好的适用主体（三）必要的政策资源（四）完善的执行机构（五）正确的执行策略（六）协调的政策关系四、改善公共政策执行优化公共政策执行主体人员和组织。组织内人员组合的优化组织机制的优化组织体系的优化完善政策执行方法和程序。使程序科学化、法制化和公开化畅通信息的沟通。信息下行顺畅，才能政令通行上传下达，政策执行才能顺利进行加强控制机制。从构想中的政策方案到现实的政策结果之间存在着许多不确定性，控制的主要目的就是减少这些不确定性