某某某省-某某某州-某某某县智慧城市建设PPP项目财政承受能力论证.docx

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1、-、项目概况1（一）项目基本情况1（二）项目运作方式2（三）项目风险分配框架4（四）项目回报机制7二、评估的依据与准则7（一）财政承受能力论证的目的7（二）财政承受能力论证的政策依据8（三）财政承受能力论证的方法依据9三、政府支出责任识别9（一）股权投资9（二）运营补贴9（三）风险承担支出10（四）配套投入10四、政府支出测算10（一）股权投资支出测算10（二）运营补贴支出测算11（三）风险承担支出测算11（四）配套投入支出测算12五、财政承受能力论证12（一）财政支出能力评估13（二）行业和领域均衡性评估15（三）财政承受能力论证结论16 实施对当前和今后年度财政收支平衡状况的影响，是政府履

2、行合 同义务的重要保障，有利于规范PPP项目的各项财政支出管理， 有序推进项目的投资管理，有效防范和控制财政风险。（二）财政承受能力论证的政策依据（1）中华人民共和国预算法；（2）中华人民共和国政府采购法；（3）某某某关于加强地方政府性债务管理的意见（国发2014） 43 号）；（4）某某某关于深化预算管理制度改革的决定（国发 （2014） 45 号）;（5）某某某关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发（2014） 60号）；（6）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金（2014） 76号）；（7）财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知

3、（财金（2014） 113号）；（8）财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受 能力论证指引的通知（财金2015） 21号）；（9）某某某关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发2015） 42号）；（10）财政部政府和社会资本合作项目财政收支预算管理暂行办法（财金2016） 92号）；（11）其他相关法律法规、规章和规范性文件。（三）财政承受能力论证的方法依据依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指 弓（财金201521号）规定的方法对本项目开展财政承受能 力论证。三、政府支出责任识别本项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投 资、运营补贴、风

4、险承担及配套投入等。（-）股权投资股权投资支出责任是指政府与社会资本共同组建公司的情 况下，政府承担的股权投资支出责任。（二）运营补贴运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付 费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。 政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补 助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下， 政府不承担运营补贴支出责任。本项目属于使用者付费模式，政府不承担运营补贴支出责 任。(三)风险承担支出风险承担支出是指项目实施方案中政府承担风险带来的财 政或有支出责任，通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低 需求风险以及因政府原因

5、导致项目合同终止等突发情况，会产生 财政或有支出责任。本项目涉及的各类潜在风险，按照风险分配 优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控 制或降低风险的一方承担风险，实现项目风险在政府和社会资本之 间的合理分配。某某某县政府在本项目实施过程中需承担一定的风 险承担支出责任，具体的风险承担责任以PPP项目合同约定为准。配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投 入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完 成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款 贴息等，该部分支出责任应依据项目实施方案合理确定。、政府支出测算(-)股权投资支出测算股权投资支出测

6、算应当根据项目资本金要求以及项目公司 股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无 形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：股权投资支出二项目资本金X政府占项目公司股权比例结合某某某关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的 通知（国发2015） 51号）中对各行业固定资产投资项目的最 低资本金比例要求，本项目资本金比例（项目前期投资占比） 暂定为30%即34292. 93万元。项目资本金中，政府出资6858. 59 万元，占股20%；社会资本出资27434. 34万元，占股80%o（二）运营补贴支出测算本项目为使用者付费项目，在项目运营期间，政府不承担运 营补贴支出

7、责任。（三）风险承担支出测算风险承担支出测算需结合项目实施的风险分配框架，进一步 识别项目风险，优化分配方案，可选用概率法、比例法等方法对 风险承担支出进行量化。由于各类风险引致的具体支出数额和概率 均难以准确预测，因此本项目以比例法测算风险承担支出。比例法 主要是按照项目建设运营成本的一定比例确定风险承担支出， 适用于风险后果值和风险概率难以测算的情形。其计算公式为：风险承担支出二项目建设成本x风险承担支出比例+运营成 本 X风险承担支出比例本项目总成本包括经营成本、利息支出、摊销费用，其中经 营成本包括运营维护费、设备更新及升级、电费、人员工资及福 利。经测算，本项目全部建成后运营期首年经

8、营成本为1077.80 万元，合作期内总经营成本为117917.34万元，总成本费用为266345.16 万元。通常风险承担支出不超过项目运营成本的20%o结合本项目 实际，本项目风险承担支出总额约2317万元。（四）配套投入支出测算配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入 总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土 地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。 计算公式为：配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本-社会资 本支付的费用本项目配套投入已纳入项目总投资，无其他配套投入。因此， 本项目政府无配套投入支出责任。五、财政承受能力论证根据政府和社

9、会资本合作项目财政承受能力论证指引（财 金（2015） 21号），财政承受能力评估包括财政支出能力评估以 及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估是根据PPP项目预 算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影 响，而行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领 域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡 不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集 中。(-)财政支出能力评估.某某某县一般公共预算支出及增长现状根据某某某县财政局提供的2006-2015年一般公共预算支出 数据，可测算出2006年至2015年之间某某某县一般公共预算支 出增长

10、情况，结果如下图5-1：图5-1 2006-2015年某某某县一般公共预算支出情况(单位：万元)1 .某某某县未来一般公共预算支出情况分析根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财 金(2015) 21号)，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般 公共预算支出数额可参照前五年数额的平均值及平均增长率，并 根据实际情况进行调整。本项目采用移动平均法预测某某某县2016-2036年的财政 支出情况。取预测当年的前十年一般公共预算支出增长率进行 测算，并考虑宏观经济及财政政策等因素进行合理修正，2016-2036年的预测一般公共预算支出详见图5-2：图5-2移动平均法预测一般公共预算支出和增

11、长率情况（单位：亿元）在图5-2的基础上，综合本PPP项目年度支出预测数据及其 他PPP项目的年度支出情况，得出某某某县全部PPP支出在一般 公共预算支出中的占比。从表5-1可知，全部PPP项目政府支出 责任占一般公共预算支出的比例在0.64%-8.93%之间波动，其 中2019年为财政承受能力的最高值（8.93%）。具体测算数据如下 表5-1所示：表5-1财政可承受能力分析表（单位：万元）年份预测一般公 共预算支出股权投 资支出运营补 贴支出风险承 担支出配套投 入支出本项目政府 支出责任合计本项目支出占比其他PPP项目 政府支出责任所有PPP项目支出占比2017 年466930.68149

12、3.551493.550.32%13363.914663.18%2018年578994.044163.254163.250.72%14355.185353.20%2019年665843.151201.791201.790.18%58284.821378.93%2020年765719.6278.3078.300.01%56984.302897.45%2021 年880577.5781.7681.760.01%55762.320716.34%2022年986246.8786.1486.14().01%54997.840855.59%2023 年1104596.5086.1486.140.01%53

13、183.96094.82%2024年1237148.08117.94117.940.01%51641.64154.18%2025 年1385605.85152.61152.610.01%49929.401213.61%2026年1496454.31195.35195.350.01%37060.535552.49%2027年1616170.66163.56163.560.01%36969.547892.30%2028年1745464.31129.13129.130.01%36884.285292.12%2029年1885101.46118.18118.180.01%36769.824751.96

14、%2030年2035909.57152.73152.73().01%36658.33151.81%2031 年2158064.15195.60195.600.01%17332.497240.81%2032年2287548.00163.81163.81().01%17418.46730.77%2033年2424800.88129.26129.260.01%17517.682320.73%2034年2570288.93118.44118.440.00%17610.468940.69%2035 年2698803.38152.99152.990.01%17704.535570.66%2036年2833

15、743.55195.74195.740.01%17812.419970.64%（二）行业和领域均衡性评估本项目属于智慧城市类项目，利用信息化手段，不仅有利于 提升城市的服务能力，面向公众提供智能化的城市交通、市政等公 共服务，塑造安全有序环境，减少城市运行成本，增加城市吸引力, 从而提高某某某县经济增长和新型城镇化质量水平，还可以面向政 府提供智慧化的管理手段，实现城市“规“建”、“管” 一体化、 数字化、精细化、智能化，为政府工作人员政务办公和行政管理提 供便捷高效的支撑手段，提升政府行政管理效能，促进政府行政管 理的规范化，提升政民互动的有效性，促进政府职能转变，形成 “小政府、大社会”的

16、治理模式。从某某某县已有PPP项目来看，已有项目多分布在海绵城市、 旅游基础建设等领域，智慧城市领域并没有类似PPP项目，符合多领域发展，平衡不同行业和领域PPP项目的基本原则。综上，本项目符合行业和领域均衡性方面的要求。（三）财政承受能力论证结论根据财政部出台的财金（2015） 21号文中的政府和社会 资本合作项目财政承受能力论证指引第二十五条的规定“每一 年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预 算支出比例应当不超过10%。从表5-1中可知，在整个合作期内，本项目政府财政支出责 任占当年一般公共预算支出比例最高为0.72% （2018年）。某某 某县所有PPP项目政府支出

17、责任占比最高为2019年，政府支出 责任占当年一般公共预算支出的8. 93%o此后，从2020年至 2036年该占比呈现逐步递减趋势，均未超过某某某县一般公共 预算支出比例的10%o综上所述，本项目的政府财政支出在某某某县财政承受能力 范围之内，且符合多领域发展，平衡不同行业和领域PPP项目的 基本原则。可采用PPP模式。六、附表 附表1项目成本估算表（单位：万元）序号项目合计建设期运营期12345678910111213141516171819201运营维护费用17345.34317.94663.451090.931090.931090.931090.931090.931090.931090

18、.931090.931090.931090.931090.931090.931090.931090.931090.932设备更新及升级86179.000.000.000.000.003179.406634.5010909.307729.904274.803179.406634.5010909.307729.904274.803179.406634.5010909.303电费9Mo.93164.76332.52537.86537.86537.86537.86537.86537.86537.86537.86537.86537.86537.86537.86537.86537.86537.86537.

19、86537.864人员工资及福利4752.07222.00222.00222.00222.00233.10233.10233.10244.76244.76244.76256.99256.99256.99269.84269.84269.84283.33283.33283.335经营成本117917.34386.76554.521077.801423.311861.891861.895041.298508.0512782.859603.456160.585065.188520.2812807.939628.536173.435091.538546.6312821.436利息支出44445.9143

20、38.954176.674005.643825.393635.433435.223224.233001.862767.512520.532260.231985.911696.801392.101070.98732.56375.897摊俏货103981.911684.843483.745812.555812.555812.555812.555812.555812.555812.555812.555812.555812.555812.555812.555812.555812.555812.555812.555812.558总成本费用266345.162071.604038.2611229.3011

21、412.5311680.0811499.8314489.2717755.8221819.6318417.8614740.6513398.2616593.0720606.3917137.8813378.0911975.0615091.7319009.87六 附表17附表1项目成本估算表（单位：万元）17附表2项目收入估算表（单位：万元）18附表2项目收入估算表（单位：万元）字号单位合计运g期2*6|78910II121314151617IS1920经营收入319064.80552X687346.0610270.6311765.4712491.00141M.3315207.8615X2.60165

22、99.1417951.2718433.6019060.90I9S7&0020890.2621459.6022199.5822468.132M31.52239I&I71智徵旗的伙入万元23amlM409148M56.I3642TJ5771228484.1(19799.1410779.0511318.0011883901313.0013495.0613899.9214516.91I54S3.7415948.25IM26JI)1M90.9717594.721T770.6?2期法停车收入万元75皿2I36JM17U.542I4J32S7.W次加536 ；643aJO377.27396.15心力449.

23、84463.”4W.2J516.12531.61MTJ6S53.O3*6.49592363智北数开板入万元743MS294期89.48*4.”540.11M5.353743JM0.S3386.61412.44419.04425.74461.45468.85476.W.为516.28524.544平安斌巾收入万元10144.174ML9254IJIIMI-SI571.91571.91571.91571.91571.91571.91571.91571.91571.91571.91571.91571.91571.91571.91571.915州期医疗板入万元773.7H31.72M4235.95J6

24、.4937j034IJ541.9742A043.244s.2749.0049.7350.485657 JO58.0658.936智燎社区收入万元46S.U6IW30186.15nw20.402XTXb253.88258.96261.14刈.42288.55294.M0.2I306.21m%534.51J4I.20MW7电子商务收入万元385S3.65I5M25IWIjOR1742X41795.12IIMR.9R1999672059.662I2M52IS5JW2363.1824MXI72507.092582312792.762376.552962.843051.738招强政务收入万元19000.

25、001000001000.001000.00IOOO.CO1000.001000.001000.001000.00KMX1001000.001000.001000 001000.001000.00IWO 001000.00l(XKI.(M)100000lOOQOO-、项目概况（一）项目基本情况.项目名称某某某县智慧城市建设PPP项目（以下简称“本项目”或者 “项目”）.项目建设内容本项目采用整体打包，分期推进的方式实施。项目分三期进 行，其中一期建设投资约3.18亿元，建设期1年，建设内容包 括云数据中心工程、大数据平台工程、地理信息共享平台工程、 市民服务门户工程、智慧政务工程、智慧交通工程

26、、智慧旅游工 程、智慧教育工程共8项内容。二期、三期建设工程将根据需求陆续开展，规划建设内容建 议如下：（1）二期工程（8项）：政府服务热线平台工程、城市运行 管理中心工程、智慧应急工程、平安城市工程、智慧生态工程、 智慧林业工程、智慧城管工程、智慧食药监工程；（2）三期工程（8项）：智慧诚信工程、智慧医疗工程、智 慧社区工程、市民一卡通工程、电子商务工程、智慧农业工程、 智慧康养工程、智慧园区工程。（二）项目运作方式.运作方式本项目采取政府与社会资本合作（PPP）模式实施，即政府 和社会资本共同组建项目公司实施项目内容，本项目PPP结构见 下图：图1-1项目结构示意图具体如下：某某某县人民政

27、府授权某某某县经济和信息化局 作为本项目实施机构，并指定某某某县展凤投资有限责任公司作为 政府出资代表与中标的社会资本共同出资组建项目公司，并由项目 公司负责本项目的投融资、建设、运营维护管理以及设备设施和系 统更新升级等工作。项目合作期内，某某某县人民政府授予项目公司对本项目的特许经营权。合作期满，项目公司的特许经营权被 收回。1 .融资结构项目前期投资114792.93万元，其中建设投资109093.00万 元，建设期利息5699.93万元。运营维护期间考虑设备和软件更 新升级，设备和软件更新升级投资86179.00万元，项目整体实 施总投资约200971.93万元。本项目一期投资约324

28、05.77万元， 其中建设投资31794.00万元，建设期利息611.77万元。最终投 资规模以完工结算后的审定额为准。根据某某某关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度 的通知（国发2015） 51号）要求，本项目资本金比例（项目 前期投资占比）暂定为30%, W34292.93万元。其余70%（80500.00 万元）为债务资金，由项目公司在建设期3年根据建设资金需求 通过银行贷款等方式取得。政府及其授权机构不为本项目融资提供任何形式的担保或反 担保，但可以协助项目公司在合法合规范围内获取贷款。止匕外，本 项目严格禁止出现给予固定回报、政府回购、明股实债等不符合PPP 精神的行为。2 .股

29、东回报机制政府股东和社会资本股东按照双方约定的股权比例（2:8） 分配项目公司利润。(三)项目风险分配框架风险的识别与合理分配是成功运用PPP模式的关键。本项目 从融资风险、市场风险、建设风险、运营风险、财务风险、政治风 险、法律风险以及不可抗力风险这些方面对项目风险进行分配， 并提出相应的风险应对措施。具体而言，融资、市场、建设、运营、 财务等风险主要由社会资本承担，政治风险主要由政府承担，法律、 不可抗力风险由政府和社会资本共同承担。1 .风险分配基本原则根据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 (试行)的通知(财金2014113号)，项目的风险分配遵循 以下原则：(1)风险分配优

30、化原则。承担风险的一方应该对该风险具 有控制力，由该方承担该风险最有效率。(2)风险收益对等原则。承担风险的一方对于控制该风险 有更大的经济利益或动机。(3)风险可控原则。承担风险的一方能够有效控制该风险， 如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失 转移给合同相对方。2 .风险识别情况由于规模大、周期长、单一性、复杂性以及项目不可移动等 显著特点，PPP项目在立项、可行性研究、融资、施工、交付使 用、运营维护、移交等各个阶段都存在大量的不确定性因素，容易受到社会环境、经济环境、工程管理建设环境等诸多因素变化 的影响。本项目主要风险因素包括：融资风险、市场风险、建设 风险、运营

31、风险、财务风险、政治风险、法律风险、不可抗力风 险等。3 .风险分配基本框架本项目风险分配机制按照风险分配优化、风险收益对等和风 险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市 场风险管理能力等要素进行设计，合理分配项目风险。本项目的风 险分配基本框架如表1T所示：表1-1本项目风险分配基本框架表风 险 类 型主要风险政府承担社会 资本 承担应对措施融 资 风 险筹资不足要求所有的标书有完整的文件证明有最低的资金投 入，且容易实现的融资条件；政府严格审查各环节 设计方案等。融资成本过高选择有较强融资实力的社会资本方追加融资7融资及计划中，加大备用股本资金和备用债务资金市场风险利率及汇

32、率风 险选择有较强融资实力的社会资本方通货膨胀收费与通货膨胀率挂钩建 设 风 险系统配置未统 一、兼容性不强项目公司在分期建设每个子项目之前，应充分考虑 各子项目之间系统配置的兼容性问题，合理选择技 术和设施设备。超出预算固定总价承包合同(EPC)工期超过计划在工程合同条款中进行约束工程技术风险q采用成熟技术/加强设计审查劳务纠纷在工程合同条款中进行约束工地安全出台安全管理制度项目运营管理不善聘用有经验的运营商、一营 风 险成本因素 价格上涨调价公式和一般补偿机制服务质量不达 标设置合理的绩效考核机制，对运营商进行合理监管信息平台稳定 性差、用户体验 效果不佳不断优化信息平台的技术和设备设施配

33、置核心技术 安全风险集聚公司高科技人才，必要时联合专业科研机构的 研发力量，深入研究智能物体设备、异构网络、云 计算平台、数据海等安全保护关键性技术信息空间 安全风险在深入研究智能物体设备、异构网络、云计算平台、 数据海等的安全保护关键性技术之外，加强对整个信 息系统的监管，实时监测系统是否存在高危漏洞 问题数据安全风险注重人才的道德品行，指定严格数据保密制度，同 时注重先进技术开发，防范黑客和病毒入侵等维护费用上涨固定总价运行维护合同市场需求不足鼓励通过广告、活动策划、用户体验等宣传手段提 高产品知名度，吸引消费者行业信息产品 生命周期相对 短，技术更新换 代速度较快采用最新的技术，项目建成

34、后，时刻关注信息化领 域发展动向，并根据实际需要，合理改进原有技术环境保护协议中要求项目建设、运营中应遵守环保法规规定； 因环保问题所产生的损失、费用等，根据规则原则， 由过错方承担财 务 风 险偿债能力不足选择有较强资金实力和融资实力的社会资本方项目资金流动 性风险选择有较强资金实力和融资实力的社会资本方公司破产选择有较强资金实力和融资实力的社会资本方政 治 风 险税收政策的变 更直接/间接补偿机制通用法律变更q直接/间接补偿机制项目收归国有直接八旬接补偿机制项目无偿没收q政治风险保险/担保法律风险合同文件冲突协商，不成则进行争议解决程序第三方违约y按合同违约处理设施所有权7履行合同责任不可

35、抗力自然灾害q制定应急措施，减小损失；通过保险等方式转移风 险政治不口 抗力风险政治风险保险/担保（四）项目回报机制本项目回报机制为“使用者付费”，即最终消费者直接付费购 买公共产品和服务，项目公司直接从最终用户处收取费用，以回 收项目的建设运营成本并获取合理收益。本项目中，项目公司通过 运营智慧旅游、智慧停车、智慧医疗、智慧社区、电子商务等多个 子项，向个人、商家、企业以及职能部门等收取服务费用，从而获 得经营收入。经测算，本项目经营收入可以完全覆盖项目全生命周 期的建设运营成本及合理收益。二、评估的依据与准则根据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 （试行）的通知（财金2014） 113号）和政府和社会资本 合作项目财政承受能力论证指引（财金（2015） 21号）等相关 政策规定，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影 响，为PPP项目财政管理提供依据。以政府和社会资本合作项 目财政承受能力论证指引（财金2015） 21号）第二十五条“每 一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共 预算支出比例应当不超过10%”作为依据，对政府的财政可承受 能力进行评估测算。由某某某县财政局根据项目全生命周期内的 财政支出、政府债务等因素，开展财政承受能力论证。（一）财政承受能力论证的目的清晰识别、测算本项目的各项财政支出责任，科学评估项目