第七章公共政策分析.doc

《第七章公共政策分析.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《第七章公共政策分析.doc（18页珍藏版）》请在得力文库 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、.第七章 公共政策分析内容提要：公共政策分析是政策分析家运用科学的知识与技术，对政策制定、执行以及评估等全过程进行理性分析的过程。政策分析是一项应用性学科，政策分析家需要专门知识与素质的培养和训练。政策分析的主要模式有：伊斯顿的系统途径模式、麦考尔一韦伯的分析模式、沃尔夫的分析模式、邓恩的分析模式以及综合分析模式。政策分析包括，政策内容分析、过程分析、产出分析、政策评估分析、政策制定的信息分析、过程倡导、政策倡导等主要内容，同时还包括事实分析、价值分析、规范分析、可行性分析、利益分析等。公共政策分析的步骤与方法、技术在公共政策分析中同样具有重要的地位。第一节 公共政策分析与政策析家一、什么是公

2、共政策分析政策分析(Policy Analysis)这一概念，是美国经济学家林德洛姆首先使用的，他在 1958年发表了政策分析一文，他用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析的类型。其他学者对政策分析这一概念也做出了不同的界定。邓恩(Dunn)认为 “政策分析为一门应用性的学科，并运用各种研究方法与论证，以创造与转换与政策相关的信息，以谋求政策问题解决的方法”伯特(Burt)认为“政策分析乃是一个协助决策者做政策抉择的系统性途径。其主要程序为探寻整个问题的症结，寻求可以解决的方案，从其结果方面比较这些备选的方案，并使用分析的理论框架，利用专家的判断思维，以解决问题。 ”奎德(Qu

3、ade)认为：就政策分析而言， “分析”这一字眼涵义甚广，意为利用直觉与判断，不仅对政策的每一构成部分逐一检视，并设计其新的替选方案。其分析活动包括从对问题的正确认定、政策的制定、以至政策执行后的评估研究。台湾学者吴定指出:“政策分析是指决策者或政策分析家为解决某项公共问题，应用科学知识与推理方法，采取分析的理论框架及技术，系统的设计并评估各种替选方案，以供决策者判断及作决定之参考的活动。其研究范围着重于政策问题形成与政策规划过程有关活动之分析研究。 ”陈庆云认为：“公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实效果的研究。 ”陈振明认为：“政策分析是一个运用各种科

4、学方法和技术去分析问题情景，解决政策问题的过程。 ”由此，可以看出公共政策分析具有以下特点：它是政策分析者与委托者之间的一种就公共政策内容所进行建议的活动。它以社会公共事务为关注的对象。公共政策分析无法避免各种社会价值、社会利益的冲突，因此，任何公共政策分析的结果都包括社会价值的实现理念与方向。公共政策分析是一种理性的决策分析，以量化和质化分析相结合，以量化分析为主，质化分析为辅，从社会成本效益的观点，比较方案之间的优劣，并提出建议。政策分析家的类型与素质政策分析家的类型有哪些? 政策学者梅尔斯纳(Meltsnel) 提出了有四种类型。1技术型的政策分析家这种类型的政策分析家通常都有专业的分析

5、技_术，在专业领域内具有突出的贡献，但他们不太擅长与委托人建立关系，尤其是不擅长“政治技巧” ，他们往往过于重视科学与.专业、或者过于理想化，往往由于其欠缺妥协、谈判和沟通的能力而使其精心设计的方案得不到采纳而流产。2政客型政策分析家这种类型的政策分析家通常都具有高超的“政治技巧” ，重视与委托者保持良好的关系，擅长辩论说服、淡判妥协，甚至会运用权力与利益的矛盾，来得到一个“最可行的政策方案” ，由于他们“低度”的专业技术水平，重视权力的运用更胜于分析方法与手段的专业性，因此，容易不被专业分析人员认可。3企业型政策分析家这种类型的政策分析家是最理想的分析家，一方面他们具有高度的分析技术，非常严

6、谨的对政策进行分析，并提出可行性方案，另一方面又具有高度的政治技巧，知道何时提出政策方案，如何谈判才能让委托者接受，如何化解政策中的矛盾与利益冲突。因此，这类政策分析家最受欢迎。4虚伪型政策分析家 、这种类型的政策分析家既无高超的政治技巧，同时又无专业技术，他们从事政策分析的目的是谋求自己的私利，因此是最不受欢迎的政策分析家，严格的讲他们根本就不具备政策分析家的素质与道德。 面对公共事务决策的复杂性，作为政策分析家应当更加重视自身的学习与能力的提高，具体讲有以下几方面：(1)知识的积累与学习。现代政策的指定所面临的环境越来越复杂，要求的专业知识和社会知识越来越多，因此不断增加知识和专业技术水平

7、就非常重要。(2)现代信息技术的快速发展、计算机、网络技术等信息收集与处理的技术，是政策分析家必须掌握和灵活运用的一种专门的技能。(3)量化分析的方法在政策分析中得到广泛的应用，因此，基础的量化方法包括统计方法、制度经济学、计量经济学以及基础数学的知识与方法是政策分析家在信息收集、信息筛选、备选方案的制定等方面所必备的技能。(4)善于对政策制定中的环境、利益进行分析，并根据政策背景、委托者的要求，对备选方案进行调整，从而使理想与现实之间进行选择，也是现代政策分析家所应该具备的能力。第二节 公共政策分析的模式公共政策分析的模式即政策分析的理论框架。主要有以下几种模式。一、伊斯顿的系统途径模式伊斯

8、顿(Easton)认为，任何政治的活动都可以看做是一种系统活动，作为系统活动它具有输入(Input) 、转换(conversion process)、输出 (Output)、反馈(Feedback)以及环境(Environment)等功能与要素。输入，其中包括需求与支持。即民众或团体要求政府组织做出某种决定的呼声；支持是指民众对政治体系以及政府的服从行为，如愿意纳税、服兵役、接受管制等等。转换，是政治系统本身的作为和活动。政治系统把外在的输入转换成产出的过程。这一过程是通过政府组织的结构、规则、例行公事、领导风格等体现出来。输出，是指政府所做出的决策与行动。其中包括决策的内容(法律、制度、规章

9、、方案等) 、政府为公民和社会提供的服务以及政策的管制行为等。反馈，指政治系统具有自我修正与调整的功能。能对政策运作的好坏与否、正功能与负功能，加以评估以调整投入。 环境，任何系统都受到特定时空的限制，而非凭空发生的，因此，政策系统也随时会.受到外在周边环境的影响，同时，也会随时去影响周边的外在环境。二、麦考尔韦伯的分析模式美国学者麦考尔与韦伯认为，政策分析主要包括对政策内容与政策过程的研究。政策内容包括：“政策将要影响的特定目标或目标集合，期望的特定事件过程，选择的特定行动路线，提出的说明意图的特定陈述，以及采取的特定行动” 。政策过程则包括：“一些行动和相互影响，这些行动和相互影响导致了对

10、一个最好的特定政策内容做出权威性的最终选择” ，以及“还包括政策的实施结果及对政策的评价。 ”他们认为，政策分析中常见的形式是规范性分析与描述性分析。前者主要应用各种规范性原则以及提供政策性建议；后者则在“价值自由”下给出描述性的或解释性的叙述。从传统的研究看，人们常把规范性分析主要集中在政策内容上，而把描述性分析集中在政策过程上。他们认为，这些研究实际上是交叉的，因而产生了四种不同的分析类型：政策内容的规范性分析、政策内容的描述性分析、政策过程的规范性分析和政策过程的描述性分析。政策内容的规范性分析主要涉及到政策的本质而不是程序性。这类研究大致有两个方面：一是使用批判方式分析一个特定的公共政

11、策，尽管通常也会提出对现行政策的改进意见或者一种完全不同的新政策，但对现行政策批评的原则，却会使政策制定者认为是包含着较高的价值目标。二是一种“未来分析” ，不是分析目前政策的未来结果，就是探讨各类适于预测未来的政策。政策的描述性分析则是把政策内容的一个或多个属性看成是与政策过程相关的解释变量，继而研究它们对公共政策内容的影响。这类属性包括如政策领域、制度与价值范畴，支持程度和政府层次等内容，甚至还包括那些抽象属性，如实际满足和“象征性”满足之间的差别等。政策过程的规范性分析主要是程序性的政策分析，其中包括对现行政策程序所提出的改进建议和一整套新程序。这类研究经常采用如系统分析、运筹学等多种理

12、性模型。 政策过程的描述性分析经常针对政策周期的一个或几个阶段进行，在政策周期所包含的如政策表述、决策、实施、效果评价和反馈等阶段中，研究最多的是政策表述和效果评价阶段。前者是对政策总的性质、范围等进行讨论；后者是围绕政策效果评价、效能评价以及成本效益分析上。三、沃尔夫的分析模式与麦考尔和韦伯不太相同，查尔斯沃尔夫基本从政策过程的角度，讨论了公共政策分析的基本模式。他认为政策分析通常有如下程序：认真收集和分析所研究的政策领域中各种数据资料，特别要使用那些定量化数据。与此同时，还要熟悉所研究的领域中政府机构的内在关系，其重要性并不亚于了解定量分析的意义。运用数据分析结果与政府机构关系的资料，以及

13、相关理论，建立研究领域或系统内部的各种变量间的关系。建立分析模型，详细说明因变量与自变量之间的关系。模型建立成功与否，既依赖于在对数据与研究领域深入把握的基础上所特有的“直觉” ，也需要对公共政策的目标非常敏感。提出多种可供选择项目和政策，其中包括具有“基准性”的现有的项目或政策，由他人计划或建议的选择方案以及政策分析者所设计的选择方案。通过检验所选择的方案模型，以及对所描述的目标完成结果的比较，切实评价这些政.策。通常在遵守约束条件下，被选择方案或政策，或是满足目标要求而费用最小，或是在规定的费用下使目标最大化。对执行过程的分析往往是标准分析程序中“漏掉的一章” 。一旦人们运用模型对成本与效

14、益进行分析后，通常就已潜在地假定，政策执行中它将不再发生变化。事实上，政策经常在执行中发生根本性的变化。因此必须重视对政策执行中各种不可预见和可预见错误的详细说明。沃尔夫特别强调，实际上所有的政策分析都没有系统地解决有关执行的问题，因为在项目设计和项目的最终实施之间尚存在着巨大空白，以及缺乏预见这些空白的方法。所以，他指出要区分描述性的执行分析与规范创造性的执行分析。我们认为，沃尔夫所提出的政策分析框架，基本上是把系统分析运用于公共政策的研究中，侧重于政策实施前政策方案的确定过程。尽管也提到了执行分析，但其重点是在政策设计与最终实施之间所存在的巨大空白研究上。四、邓恩的分析模式美国学者邓恩(D

15、unn) 所建构的是 “以问题为中心的政策分析模式”他认为，政策分析必然会涉及到五项政策相关的信息以及五种分析的逻辑思考，在以问题为中心的政策分析模式中，这五项相关信息分别为：(1)政策问题。政策问题是指可经由政策行动来达成的尚未实现的价值、需求与改善的机会。因此，要了解政策问题，必须对问题出现的先前条件及其背景有所认识，例如贫穷问题的解决，应该先了解贫困的成因、分布的层次和应对政策的基本假定等。假如没有对政策问题有确切和真正的了解，则往往有“使用正确方法解决错误问题”的危险，反使政策问题越来越糟。 (2)政策未来。它指透过政策的实施，将实现的未来状态。因此，政策方案的拟订，不仅需对未采取政策

16、前的过去状态加以回顾，更应该预测政策实行后的未来可能发展。从事这 类活动，政策分析家应有洞察力、想象力、直观与判断能力，来想象政策未来的可能和限制。(3)政策行动。它指政府为实现有价值的未来状态而采取的“政策方案” 。为能推行政策方案，势必需要对不同的政策方案的正面和负面结果加以预测。 (4)政策成果。指采取特定政策行动后所观察到的结果。但是实际中政策问题又是很难完全解决，有些问题又不可能在短期内产生明显的结果。（5)政策绩效。它是指政策成果是否达成预期的价值。但是，在实际的运作中政策问题很少被完全解决，只是经常被暂时地化解和重新规划，甚至是“无法解决” 。邓恩还认为，有五种政策分析方法，他们

17、分别是：(1)问题建构。政策问题的认知，往往关系到它是否能成为政府具体的公共政策。问题建构往往涵盖对价值的发掘、原因的诊断、可能目标的规划、冲突观点的综合以及新的政策选择的没计。(2)政策预测。政策预测的目的，旨在提供和比较不同政策方案被采用之后，未来事务状态可能发展状况的相关政策信息。因此，预测工作几乎包括以下几个重要的活动：检视若干可能的、潜在的、和具有规范价值的未来；预估现行政策和拟实行政策的可能结果；叙述达成目标的可能限制；考虑各种政策选择的政治可行性。(3)政策推动。就政策可能达成的成果，预测其成本与利益，以帮助决策者推行政策。此项内容包括：预估政策的风险和不确定性程度；测算政策的外

18、部化或外溢效果；叙述政策选择的标准；设定执行政策的行政责任等。.(4)政策监测。当政策被采纳之后，监测的目的即监督政策是否按原订的计划确实执行。因此，这项工作有助于帮助决策者：评估决策被执行的程度；发现意想不到的结果；认清政策执行的障碍与限制；设定不同单位间的责任范围。(5)政策评估。评估旨在针对政策的实际绩效及其与预期绩效的差距，加以审慎判断的过程。评估不仅重视政策问题被解决的程度，更重视以下几个方面：政策价值的批判与澄清；政策的调整与重新规划；政策问题的重新建构。综上所述，邓恩所建构的政策分析模型的最大特点是按照公共政策的流程来建构其分析模式，即从政策的问题建构，经由政策未来的预测，政策方

19、案的推行，政策执行的监测，到政策成效的评估。五、总体与综合分析模式1、汉姆(Christpoher Ham)与希尔(Michael Hill)，在 1984 年出版了现代资本主义国家的决策过程一书，提出了“总体层次的政策分析”模式。他们认为公共政策分析应当从三个层次来进行： 、组织决策，即在组织中决策制定的个体层次；政策规划中程分析；政治系统的总体分析。其中包括对国家角色的检视。 他们还提出惟有透过“系统分析”和“系统性分析”两者的结合，才能提供对政策行动的适当了解，并且掌握政策运作中谁是统治、有谁获利等基本问题。2、边森(Jk。Benson)提出政策分析应该注意该政策领域构成的三个层次：即组

20、织间彼此的资源依赖所形成的联系与网络。 行政结构：即组织间彼此的资源依赖所形成的联系与网络；利益结构：团体间利益的安排所形成的权力运作关系 ；结构形成的规则：尤其是在高度的资本主义社会里，这类规则主要是与资本积累的维持有着密切的关系。 边森认为，过去政策运作的研究仅对分工、权力困境、协调、执行态度等因素进行考量，并不能看出问题的底蕴，因此，应从总体的社会结构，采用辨证的途径和政治经济分析，来补充说明在资本主义运作下组织间的决策网络情况。基于这种思想，他认为未来从事组织间的决策分析，应当重视对以下重要层面的剖析：组织间的政策网络会与资本主义的发展阶段密切结合。组织间政策部门的分工与分化与特定阶段

21、资本主义发展的功能问题相互关联。政策执行使用的制度或工具会和广泛的政经体系结构联系起来。组织单位彼此互动，所形成的利害关系是利益与权力结构相互作用的结果。政策的意义与目的。这种分析基本上是属于描述性的，以个案的分析为主，当然要达到相当层次的理论提升，也是相对比较困难的。第三节 政策过程分析的基本内容一、胡伍德与奎恩的分析内容公共政策分析的内容很多，根据胡伍德(Brian wHogwood)与奎恩(Lewis AGunrl) 的研究，他们提出了公共政策分析有以下内容。1政策内容分析它指的是针对国家推行的特定政策(如住宅、教育、保健、社会服务等) 探讨其起源、意图、运作、发展与预算等，用以解释该政

22、策的来龙去脉。以告知决策者以及后来的决策者 它是针对政策制定的阶段进行分析。又根据 Jones 的分析，这一过程可分为十一项.活动：(1)问题认知、界定：政策所要处理的问题是什么? (2)问题集结：有多少人认为它是重要的问题?(3)问题组织：这些人的组织是否良好?(4)议程设定：问题如何进入议程程序( 政策决策者认为有必要对某项公共问题采取行动的意愿)?(5)问题表达：这些人如何与决策者维持接触?(6)政策规划：拟提议的政策方案是什么?谁去发展?如何去做?(7)政策合法化：谁支持政策?如何形成多数力量来表达通过? (8)政策预算：政策资金如何分配?资金是否充足?(9)政策执行：谁来执行政策?他

23、们又如何争取政治支持?(10)政策评估：谁来判断政策成败?用何种方法?(11)政策调整、结束：政策作何调整?其结果又如何?3政策产出分析按照字面的理解，这种分析活动是去研究政策的产出(即结果) ，其中重要的是解释在不同的环境领域，究竟什么因素决定了政策的产出，例如：经济因素、人口因素、政治特性或社会变迁等。4政策评估分析所谓评估研究，是指对政策行为的价值和政策的成败作一审慎判断的过程。在这一评估过程中，会涉及两方面的基本问题：一是特定的政策是否达成预期的目标；另一个是政策所设定的目标是否有价值?是否值得追求?评估研究一方面需要从事事实描述，即政策方案达成目标的程度如何?另一方面则要做好审慎的价

24、值判断，如政策目标是否让人们过着更公道或更安全的牛活5政策制定的信息分析政策制定的信息分析即为了帮助决策者达成政策决定而从事信息的收集与分析。也就是说，这类活动的信息收集与分析，往往具有政策合理化的政治意义，以帮助决策者解决或找出所面临问题的答案。6过程倡导分析此种分析所强调的重点与其说是想了解政策制定的过程，不如说是想改变政策制定的过程。该方法是在寻求过程的改变，以至于达成更佳的政策实施。所以，它经常涉及对某一特定途径、程序和技术给与高度的评价。7政策倡导分析这一分析方法有两种形式：一是分析人员应该利用其学识与专长，为某种政策的选择和政策理念从事推广或辩护工作，使得政策的实施与社会潮流相符，

25、从而不至于迷失方向，所以它希望找出分析者成为一位懂得推销自己的“政治行动者” 。二是政治行动者不应以自己主观的偏见和直觉下判断，而应该通过客观的分析与信息来弥补常识的不足，而且如果能够获得正确的信息，则应对自己所奉行的公共政策加以支持与坚持。但是，这两种角色也受到质疑。如果学者分析家太热中于政治活动而成为政策的倡导者，这会牺牲学术的客观性与中立性；而政治行动者如政治人物和官员们定位为分析家，其分析的品质与动机将被怀疑，也就是说他们的分析或研究发现，只是将之用来支持或确认自己的政策立场。二、陈庆云的分析内容陈庆云教授归纳政策分析的内容主要有：事实分析、价值分析、规范分析、可行性分析、利益分析等。

26、.1事实分析事实，简单地说就是客观存在的现实。事实分析，要对社会的事物、事件、关系及其相互作用进行描述、观察、计数、度量与推理。在政策分析中，人们常讲的事实，多是指对客观存在的事物、事件与过程的描述与判断。从政策分析的研究角度看，事实与价值的关系必须搞清楚。西蒙说：“每一项决策都包含两类要素，分别称为事实要素与价值要素。对管理来说，这些要素的区分具有根本意义。客观存在的事实，是客观独立存在于人的意识之外的。但在描述事实时，不论是判断、推理还是分析、综合，都离不开价值趋向的引导。呈现在人们面前的事实，是具有价值的事实。从政策分析的目的看，政府行为的选择，既依赖于政府目标，又会考虑到政府资源。更确

27、切地讲，政府要从自身利益去调整社会的利益矛盾，而这一切是与政府的价值取向相联系的。有价值的事实并不都具有同等地位。政策分析的一个基本点，是选择特定价值的事实。用专业术语讲，需要确定分析的边界条件。从这点上讲，政策的功能范围，无论在空间还是时间上都是有限的。人们只能按照决策者或政策分析者的价值偏向等，选取特定的有价值的事实研究。公共政策是针对全社会的，它绝不会不考虑社会上的人及人的需要这样一个基本事实。不同的人在不同时期，会有不同的价值需要。政策研究有目的地选择事实时，便会诱发出事实的潜在价值。 公共政策分析，可分为定性与定量两种描述性分析。前面已经提到，西方部分学者认为，描述性研究不仅表现在过

28、程上，也表现在政策内容上，并非规范研究才集中在政策内容上。事实分析，既要与价值分析相区别，也要与规范分析相区别。但这种区别是建立在相互联系的基础上，需要在统一的目标下全面回答“是什么” 、 “期望什么” 、 “应该什么” 。2价值分析公共政策是政府对社会客观规律、对不同主体的需求，在一定程度上的认识结果，反映了政府的偏爱，或者说集中体现政策问题能离开价值判断，提出与论证方案可以不受一定文化背景的价值观念的制约和影响。阿尔蒙德认为，作为一种文化现象的政治，包括“认识的、感情的和评价的”三部分。政策是政治的产物，理应有它的评价功能。从对政策的评价角度看，无论是政治上评价、经济上评价还是技术上的评价

29、，都离不开价值。价值决定了评价。客观价值先于评价而存在，评价随着客观价值的变化而变化。一般地说，政策活动的评价，大致有两方面：一是评价政策自身的价值；二是评价为实现政策目标而采取手段的价值。有什么样的价值标准，就会有什么样的评价方式。价值分析的主要原则：(1)合规律性与合目的性的统一。通常人们都会按照自身需求去进行价值选择，千方百计地要实现其目的，但困难在于如何使主体需求的尺度与客观世界的尺度结合，即合目的性与合规律性相统一。(2)社会选择与个人选择的统一。作为统治阶级的利益工具，公共政策要具有保障社会稳定、发展的功能。协调不同人的需要与利益，就要协调社会需要与个人需要的关系。因为社会需要或价

30、值，与个体需要或价值，会处于矛盾状态，只讲个人选择，不讲社会选择，或者只谈社会选择，不谈个人选择，都有其片面性。 (3)兼顾与急需的统一。任何选择，不是无重点的。对于那些多数人温饱尚无解决的贫困地区，当地政府的政策价值取向首先是脱贫，而对那些温饱早已解决的地区，其政策价值取向却是大步奔小康。急需解决什么，兼顾解决什么是不同的，取决于政府的价值取向。公共政策中的价值分析，主要是决定某项政策的价值，提供的信息是评价性的。政府所做的事业是社会的公共事业，基本目标是最大程度地满足社会广大人民群众的物质与文.化需要。公共政策的倡导、评价功能，决定了价值研究在公共政策分析中的突出地位。马克思主义的理论指出

31、，人的全部活动都是在追求着某种价值目标，价值目标越大，越是同活动主体的需要相一致，人们所激发的潜能越大。政府所制定的政策价值取向，为社会的不同群体的实践活动提出行动导向。离开了导向，就失去了政策存在的意义。价值的作用，具体地表现于政策制定中的预先调节上。一个完整的政策制定过程，从政策问题的构建，到政策规划，直至评价，自始至终都贯穿了价值的调节作用，难于想象、构建，但突出重点、兼顾一般是必须坚持的。 (4)择优与代价的统一。价值的选择总是要付出代价的，只要选择，就要择优。政府在政策制定中，把握代价与择优的度是困难的。三峡工程上马，有反对者，也有拥护者，各自都从不同的价值标准进行选择分析。国家之所

32、以对三峡工程一再论证，就是分析择优与代价结合的度，看付出的代价值不值得，在付出代价的条件下如何少付代价多获益。需要指出，同类价值往往容易权衡，但在不同类的价值中权衡择优与代价的统一是不容易的。总之政策分析中开展对价值分析，这对于发挥政策的导向、选择功能，正确评价政策效果，都是绝对不可少的。价值分析，不仅能帮助人们树立正确的价值观，端正制定政策的思想，有效地解决政策中的价值冲突，而且还有助于政策制定全过程的调节，使政策能被其对象所认同。3规范分析规范，一般是指规则、标准或尺度。社会规范或行为规范，是指人们为实现其理想，根据特定的观念制订的，供一个社会群体、诸成员共同遵守的行为规则和标准，它限定人

33、们在一定环境中应该如何行动。政策规范作为一种社会力量，除了推动人们去做那些一致愿意做的事情外，还诱导人们去做他们不一定都乐意去做的事，或阻止人们做正在乐意做的某些事情。人们创造规范，是为了借助规范的力量，确定与调整人们的共同活动及其相互关系的原则。所以，规范是维护社会基本秩序的重要机制。在社会共同生活中，绝不可以缺少规范的力量。规范分析，同样离不开价值。不少学者认为，在价值概念中，占主导地位的是主体的需要、动机、意图和愿望；在规范概念中，突出的因素是主体的义务、责任和强制性的认同。规范要有效，必须以相关的价值为基础。价值观念的变化必然带来社会规范的变化。在社会生活中，人们对事物的判断，存在着彼

34、此联系的四种形式，即事实判断、价值判断、规范判断和命令判断。4可行性分析可行性分析，是对规范研究中所提出的方案进行考证，论述在客观现实的基础上是否具备了条件与能力。因为规范分析中提出的“应该是什么” ，仍是理性上的东西。在政策分析中，可行性分析的重要的方面，表现在政治、技术及经济的可行性上。政治上的可行性是政策内容是否反映了多数人的利益，是否得到政治团体的支持与认可。经济上的可行性，是指找出实施中的资源消耗与利益效果的关系。不少较为理想化的政策，正是由于资源的限制，才无法实施。技术上的可行性，主要表现在实现目标的科技手段上。一般地说，经济上的可行性取决于科学技术水平。反过来，经济上的投入越大，

35、越有利于科学技术水平的提高。经济、技术上可行性越大，越会影响由决策者主张或坚持的政治上的可行性。应该讲，这些可行性研究是相互联系、相互影响的。成功的政策，往往要全面地考虑到各方面的可行性，并选出一个最佳结合点。5利益分析马克思主义认为：“利益不仅仅作为一种个人的东西或众人的普遍的东西存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中” “人们奋斗所争 取的一切，都同他们的利益有关。 ”“所谓利益，就是指在一定的社会形式中，由人的活.动实现的满足主体需要的一定数量的客体对象。 ”这些需求客体(即利益) 可分为物质需求与精神需求客体(即物质利益与精神利益 )。利益的客体特

36、征是与主体需求联系在一起的，所以从这个意义上讲，利益又具有主体性，即人们一谈利益，总是隶属于一定主体的利益。依据利益主体的集合特征，产生了个人利益、集体利益和社会利益。在利益关系中，起到最基本作用的是利益矛盾。其中最突出的矛盾有三类：利益的利他性与利己性矛盾；整体利益与局部利益矛盾；眼前利益与长远利益矛盾。处理好这些矛盾，使得这些利益之间实现有机结合，不仅是公共政策的原则，而且也是政策作用所希望获得的结果。公共政策分析最本质的方面是利益分析，这是由公共政策的基本性质所决定的。 第四节 公共政策分析的步骤与方法一、公共政策分析的步骤从理论上讲，公共政策分析的过程包括以下六个主要步骤：(1)通过对

37、问题情景的分析，界定政策问题。(2)在明晰政策问题的基础上，确定政策目标。(3)根据政策目标对备选方案进行设计与筛选。(4)对备选方案的前景与后果进行预测。(5)根据预测的结果，评估各备选方案的优劣并做出选择。(6)对实施后产生的效果进行评估。1问题分析问题分析的内容很多，从定性分析的角度来看，主要有以下几个方面：(1)边界分析。要想分析公共问题，首先是要弄清楚问题的边界。问题的边界是指问题产生的时间、地点、性质以及与问题形成有关的事件。例如，我们要制定扶贫的公共政策，首先，我们要分析什么是贫困?贫困的程度如何?谁是贫困对象?另外还要分析贫困产生的因素是什么?要制定环境政策，首先要界定什么是污

38、染?哪是污染源? （2)分类分析。通过分析澄清边界、区分问题的特点。分类分析以逻辑分类和逻辑归类为主要途径。如我们要制定民办教育政策，把民办教育问题划分为：教育指导思想、教育的资源获得途径、教育机构的权利与责任、教育质量的评估等组成部分，这种方法就是逻辑划分方法；相反将性质相似的事物归为一大类的过程就是逻辑归类的方法，如把失去劳动能力、生活在社会平均生活线以下等都归为“贫穷”的范围，并作为社会保障的主要对象。 (3)层级分析。这是查明问题所在的环境、并确定问题相关因素的方法。如我们分析人的“需求”这一问题，根据马斯洛的划分，人有五个层次的需求，既生理需求、安全需求、归属需求、自尊与尊重的需求、

39、自我实现的需求。我们会发现自尊与尊重的需求与归属需求有关，而归属需求又与生理需求有关，而自我实现的需求满足又与生理、安全和归属需求有关。确定了问题的层次，也就确定了与之最密切的环境因素。(4)假设分析。它是一种用来对有关政策问题的冲突性看法进行创造性综合的技术。假设分析包括：利害关系人的认定、提出假设、质疑假设、汇集假设、综合假设等程序。2目标分析目标分析主要是分析目标的价值、目标的可行性等。目标的价值分析是非常重要的，因为一个政策目标的确定，实际上是价值的一种选择与确定，它反映了不同阶层、不同的利益团体的要求。政策目标的可行性，要求政策目标：具体明确。实现目标的客观环境基本稳定。实现目标的资

40、源具备，且较充沛。.3备选方案分析备选方案的制定过程是一种创造性的活动，这一过程既依赖于决策者的知识与智慧，同时，更需要利用“外脑”的力量。备选方案提出后，可以从不同的方面对其进行分析，包括：经验分析，通过归纳总结以往政策的经验与教训，对现行方案进行分析，以避免重复错误；试点分析，选择一个实验点，对方案进行小范围的实验，并及时对实验中的问题进行反馈，用以补充和修改方案；效益分析，对方案实施可能带来的经济与社会效益进行分析。4方案抉择分析方案抉择过程也就是政策的决断过程，也是政策的合法性过程。对于政治性和社会性政策首先要分析其政治的可行性，即政策被政府官员、利益团体以及民众的采纳程度，也就是政策

41、是否具有合法性的前提。如果政策缺乏合法性基础，那么技术上设计的再完美也是没有用的。另外，还要分析行政上的可行性，包括行政执行机构有没有保证政策执行的权威?政策目标群体的配合程度?有没有备选的执行方案等等。5执行效果分析政策执行效果是指政策实施以后，对政策对象所产生的影响与效果。执行效果的分析有直接效果分析、同接效果分析；短时间效果分析、长时间效果分析；外在效果分析、潜在效果分析；政治效果分析、经济效果分析以及社会效果分析等。具体内容参见本书第六章。 二、公共政策分析的方法公共政策分析的方法很多，从大的方面可分为系统分析方法、预测分析方法、数学分析方法、统计分析等等，既有定性分析方法又有定量分析

42、方法。现只对几个常用的方法作一简单的介绍。(一)系统分析方法1系统与系统分析系统是由相互作用和相互依赖的若干组成部分按照一定规律结合而成的，具有特定功能的有机整体。系统的存在是一种普遍的现象，世界上的万事万物都作为系统而存在。系统分析是一种决策辅助技术，它采用系统的观点和方法对所研究的问题提出各种可行方案或策略，进行定性和定量的分析和评价，帮助决策者提高对所研究的问题认识的清晰程度，以便决策者选择行动方案。系统分析的内容可以进行不同的划分与归类。如根据系统的本质及其基本特征，可以将系统分析的内容划分为系统的整体分析、结构分析、层次分析、相关分析和环境分析等几个方面；根据系统分析的基本研究范畴，

43、可以将系统分析的内容划分为行为分析、价值分析、规范分析以及可行性分析等方面；根据系统分析的流程，可以将系统分析的内容划分为系统研究、系统设计、系统量化和系统评价等几个方面。2系统分析的逻辑过程在应用系统分析求解问题时，为了保证在逻辑上和数学意义上考虑到所有必要的要素，系统分析必须遵循以下逻辑过程：(1)确定分析目标目标既是系统分析的一个构成要素，也是系统分析的出发点。它是管理者或决策者希望达成的结果。只有选择了正确的目标，才能保证整个分析过程的顺利进行。一般说来，目标的确定是在考虑系统环境要求及系统存在问题的基础上进行的。它往往涉及到环境要求的认知，对存在问题的界定以及目标自身的合理性、可行性等问题。