面向司法审查行政行为说明理由.docx

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1、面向司法审查行政行为说明理由摘要 郴州饭垄堆矿业有限公司与国土资源部等国土资源行政复议确定再审案争点之一是行政行为说明理由。在司法审查中，对于涉及专业性推断理由的审查时，法院应当保持对行政必要的敬重。将程序过程审查作为一种司法审查的方式导入本案，使得法院审查更具有针对性，审查方法也呈多元化。对于行政行为不说明理由的，可以认定为适用法律、法规错误。一、引言 权力行使若不说明理由，那么专断、任性就不行避开。1989 年集会游行示威法第 9 条规定：主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在申请实行日期的二日前，将许可或者不许可的确定书通知其负责人。不许可的，应当说明理由。逾期不通知的，视为许可。

2、在国家立法史上，这是一个较早确立行政行为说明理由的立法例。2004 年国务院全面推动依法行政实施纲要要求，行政机关行使自由裁量权的，应当在行政确定中说明理由。这个要求把行政行为说明理由确定为行政机关行使裁量权的一项普遍性原则，为依法行政原理添加了以权力制约权力的力气。假如让别人接受对其不利的确定，那么给出确定的理由则是一种逻辑必定，否则就犹如强盗用枪抵着你的脑袋然后虏去你的全部财产一样恶劣。假如政府要信奉法治，那么就应当明白，法治所要求的无非是，国家无论做什么都是以一种可预期的 、持续一样的方式做出，并通过理由加以证成。同样地，给出理由可以作为实质性主见的核心来加以描述。实质法治观旨在通过法律

3、的治理方式来产生某些公正的结果。与其他做出确定的形式相比，要求法律确定的做出者给出理由被认为更易于爱护我们免受权力的滥用。因此，以司法审查的方式来评判行政行为的合法性，担保落实依法行政原理，这是现代法治国家的必定选择。中国也是如此。行政机关面对司法审查，在法庭上不能只说被诉行政行为是合法的，它还须要呈上支持合法的理由。因为，真正的合法性并不建基于孤立的字面意义符合度之上，而是须要一系列的理由来支撑，直至总体上满意肯定的充分性水平。在此，理由的角色举足轻重，无可替代。本文选取最高人民法院郴州饭垄堆矿业有限公司与国土资源部等国土资源行政复议确定再审案（以下简称饭垄堆案），就其裁判理由中有关行政行为

4、说明理由部分内容绽开分析，从司法审查角度视察、描述法院心目中行政行为说明理由的样式。本文探讨的实益不外是，一方面从裁判理由中整理出裁判思路、逻辑，为法院今后审理类似案件供应某种法理引领，另一方面从裁判理由中提炼出来的理论框架，也为行政机关确立起一个行政行为说明理由的样本。当然，上述两方面的论述也可能会在不同程度上加厚现代行政法学中行政行为说明理由的法理基础。二、基本案情与裁判理由（一）基本案情 2006 年 1 月 16 日，湖南省国土厅向郴州市兴光矿业有限公司颁发 4300000620008 号采矿许可证，矿山名称为郴州市兴光矿业有限公司红旗岭矿，开采矿种为锡矿、钨、砷，有效期限为 2006

5、 年 1 月至 2010年 1 月。2009 年，矿山与中信集团合作，成立中信兴光公司作为经营主体，并于 2010 年在湖南省国土厅办理转让和变更（持续）登记手续，采矿权人变更为中信兴光公司。由于锡矿储量达到中型以上，2010 年 11 月和2011 年 10 月，中信兴光公司在国土资源部办理了采矿许可持续登记手续，证号为C4300002010013210053832。经持续，该采矿证的有效期为 2011 年 10 月 7 日至 2012 年 10 月 7 日，发证日期为 2011 年 12 月 26 日。同时，国土资源部在该采矿许可证上标注：请在本证有效期内解决重叠问题，重叠问题解决后，再申

6、请办理持续登记。否则不再予以持续。2006 年 3 月 24 日，郴州市国土局颁发 2006 年采矿许可证，采矿权人为苏仙区饭垄堆北段有色金属矿，矿山名称为苏仙区饭垄堆北段有色金属矿，开采矿种为铅矿、锌、银，有效期限为 2006 年 3 月至 2011年 3 月。2010 年 12 月，郴州市国土局进行换证，证号变更为 C4300002010123230090905。2011 年该证到期后，由湖南省国土厅办理采矿权持续登记手续，并将开采矿种变更为锡矿、铅、锌，综合回收钨、银、铜。同时，由于原矿山企业不具备法人资格，矿山重新登记成立了饭垄堆公司作为新的采矿权人，并办理了变更登记手续，证号不变，即

7、 2011 年采矿许可证。经持续和变更登记，该采矿许可证的有效期限为 2011 年 9 月 1日至 2014 年 9 月 1 日。据地质资料和矿山储量核实，红旗岭矿与饭垄堆矿存在矿区垂直投影重叠。2010 年起，为了确保矿山平安生产，郴州市人民政府和郴州市苏仙区人民政府将红旗岭矿区列为重点整合矿区，拟通过资源整合彻底解决矿区矿山设置过密及部分矿区范围垂直投影重叠等问题。2011 年 5 月 16 日，饭垄堆公司与中信兴光公司签订承诺书，双方承诺在采矿生产过程中保证做到合法开采、平安生产，不超深越界。因在采矿许可证有效期内无法解决重叠问题，中信兴光公司于 2012 年 11 月向国土资源部提出行

8、政复议申请，以湖南省国土厅授权郴州市国土局向饭垄堆公司颁发采矿许可证违法、湖南省国土厅在该公司矿业权坐标范围内重叠、交叉向饭垄堆公司设置采矿权侵权、湖南省国土厅授权郴州市国土局向饭垄堆公司颁发采矿许可证违反法定程序等为由，恳求撤销湖南省国土厅（授权郴州市国土局）于 2006 年向饭垄堆公司颁发、于 2011 年又经湖南省国土厅持续的 2011年采矿许可证的详细行政行为。2012 年 12 月 12 日，国土资源部确定受理中信兴光公司提出的复议申请，并通知饭垄堆公司参与行政复议。因认为须要进一步查明有关事实和依据，国土资源部于 2013 年 1 月 30 日中止该案的审理。2014 年 7 月

9、14 日，国土资源部复原该案审理，并于同日作出被诉复议确定，撤销湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发的 C4300002010123230090905 号采矿许可证。（二）裁判理由 国务院全面推动依法行政实施纲要规定，行政机关行使自由裁量权的，应当在行政确定中说明理由。行政复议确定是复议机关居中行使准司法权进行的裁决，且行使着上级行政机关专业推断权，人民法院对行政复议确定推断与裁量及理由说明，应当赐予充分敬重。与此相对应，行政复议确定和复议卷宗也应当依法说明理由，以此表明复议机关已经全面客观地查清了事实，综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或者武断地作出确定。因为只有借助书面确定和卷宗记载的理由说

10、明，人民法院才能知晓确定考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素，才能有效地审查和评价确定的合法性。不说明裁量过程和没有充分说明理由的确定，既不能劝服行政相对人，也难以有效限制行政裁量权，还会给嗣后司法审查带来障碍。对本案而言，颁发采矿许可证属于典型的许可类授益性行政行为，撤销采矿许可必需考虑被许可人的信任利益爱护，衡量撤销许可对国家、他人和权利人造成的利益损失大小问题。确需撤销的，还应当坚持比例原则，衡量全部撤销与部分撤销的关系问题。同时，被复议撤销的 2011 年采矿许可证有效期自 2011 年至 2014年 9 月；国土资源部 2014 年 7 月 14 日作出被诉复议确定时，该采矿许

11、可证的有效期已经接近届满。在许可期限即将届满，双方均已经因整合须要停产且不存在平安生产问题的状况下，被诉复议确定也未能说明撤销的紧迫性和必要性，反而使饭垄堆公司在可能的整合中处于明显不利地位，加大整合并购的难度。坚持依法行政和有错必纠是法治的基本要求，但法治并不要求硬性地、概无例外地撤销已经存续的、存在瑕疵甚至是违法情形的行政行为，而是要求依据不怜悯况作出不同处理。行政复议法其次十八条第一款第三项规定，复议机关对违法的行政行为，可以作出撤销、变更或者确认违法等行政复议确定。因此，复议机关应当审慎选择适用复议确定的种类，权衡撤销对法秩序的维护与撤销对权利人合法权益造成损害的程度以及实行补救措施的

12、成本等诸相关因素；认为撤销存在不符合公共利益等情形时，可以确定不予撤销而选择确认违法等复议结果；确需撤销的，还需指明因撤销许可而给被许可人造成的损失如何赐予以及赐予何种程度的补偿或者赔偿问题。如此，方能构成一个合法的撤销确定。在对案涉采矿权重叠问题有多种处理方式以及可能存在多种复议结论的情况下，国土资源部选择作出撤销确定，更应充分说明理由。但是，从复议机关所供应的证据与全案卷宗状况来看，被诉复议确定并未体现相应的衡量因素，也未进行充分说理，仅简洁以构成重叠即作出撤销确定，难以得到人民法院支持。人民法院认为复议机关所供应的证据材料不能满意司法审查须要，复议机关未完全履行说明理由义务的，可以要求复

13、议机关重新调查处理，并供应可以进行审查的证据、依据以及相应的理由说明。 （三）问题切分 1.行政机关说明理由与法院的敬重。最高人民法院认为：行政复议确定是复议机关居中行使准司法权进行的裁决，且行使着上级行政机关专业推断权，人民法院对行政复议确定推断与裁量及理由说明，应当赐予充分敬重。在宪法确定的国家框架性制度中，基于行政与法院之间的不同职能，法院对于行政领域的事务不行能全知全会，因此，在司法审查中法院必需守住某种界线，保持某种必要的谦抑姿态。在饭垄堆案中，最高人民法院好像划出了这样的一条界线。但是，确立这样的界线是否须要考虑若干前提性规则？最高人民法院从行政复议确定说明理由义务中提出的界线，可

14、否适用于法院对全部行政机关说明理由的审查？若是，那么它的法理基础又在何处呢？ 2.法院司法审查的基础与行政行为说明理由的方式与限度。最高人民法院认为：因为只有借助书面确定和卷宗记载的理由说明，人民法院才能知晓确定考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素，才能有效地审查和评价确定的合法性。法院在对行政行为是否说明理由作合法性审查时，须要行政机关以肯定的方式供应其所说的理由为基础。假如仅仅靠着或者允许行政机关在法庭上以本机关认为这样的方式说明理由，那么法院可能难以达到司法审查的目的。反过来，若站在行政机关立场上，它须要说明哪些理由，把理由说明到何种程度才能满意司法审查的要求，即说理限度，也须要通

15、过某种规则加以明示；若无，强制行政机关在作出行政行为时说明理由，则可能损及现代行政效率的价值。3.未履行说明理由义务与行政行为违法。最高人民法院认为：被诉复议确定援引行政复议法第 28 条第 1 款第 3 项作为法律依据时，未明确详细适用该项五种违法情形的详细类型，更未阐明详细理由，给当事人依法维权和人民法院合法性审查造成障碍，构成适用法律不当。行政机关作出行政行为时未说明理由的情形，法院可以认定为何种违法类型，行政诉讼法也没有直言。在饭垄堆案中，最高人民法院为何将其归入适用法律不当情形，裁判理由本身并没有作进一步绽开。与此相关的问题可能还有，行政机关作出行政行为时未完全说明理由、事后补充说明

16、理由等情形，也须要在本题框架下一并阐释。三、评析（一）作为行使准司法权和专业推断权的行政复议权与法院的充分敬重 行政机关的准司法权是行政机关犹如法院那样居中裁断法律争议的一种权力行使样态。受裁断的法律争议可以是民事的，如土地权属争议；也可以是行政的，如饭垄堆案中行政争议。行政机关的专业推断权如饭垄堆案中是否存在垂直投影重叠采矿权是一种不具有法律、政策因素的技术性推断权。在法适用法裁判的制度框架中，对行政机关的准司法权和专业推断权，法院基于专业限制形成的谦抑性，行政诉讼司法审查有限原则得以确立。在饭垄堆案中，最高人民法院对行政复议确定推断与裁量及理由说明充分敬重之说，它是建立在如下两个前提之上的

17、：（1）复议机关居中行使准司法权。关于行政复议是否是准司法权问题，学理上还是有很大争议的。总体上依照行政复议法建立的行政复议制度看，它是一种侧重于行政机关内部的层级监督制度。2007年行政复议法实施条例在立法目的中添加了解决行政争议，这使得行政复议好像又有准司法化的倾向。（2）上级行政机关专业推断权。行政复议机关是被申请行政机关的上一级行政机关或者本级人民政府。这里的上一级行政机关是指条条上的行政关系（如县公安局市公安局），本级人民政府是指块块中的行政关系（如县公安局县人民政府）。但无论是哪一种行政关系，相对于司法审查中法院行政机关之间的外部异质国家机关之间关系而言，它们都是内部同质行政机关之

18、间关系。正是这种内部同质行政关系，使得行政复议权也具有了专业推断权的性质。尤其在条条行政关系中，这种专业推断权更为突出。如饭垄堆案中，在湖南省国土资源厅（被申请复议机关）国家国土资源部（复议机关）之间就是否存在垂直投影重叠采矿权的推断，两行政机关具有共同的专业基础，行使着相同的专业推断权。基于上述两个前提，最高人民法院认为，对行政复议确定推断与裁量及理由说明应当赐予充分敬重。在饭垄堆案中，最高人民法院将行政复议权定性为居中行使的准司法权，以示它不同于行政机关如行政惩罚等那样的一般性行政权，进而形成对这两种不同行政权的梯度式敬重。从这个意义上讲，这种区分是有意义的。若此，本案确立的充分敬重规则好

19、像难以适用到非行政复议确定说明理由之中。本意上，充分敬重意味着法院对行政行为中的推断与裁量及理由说明采纳一种较弱的司法审查方式，从程序原理上讲也是说得过去的。终归，在行政复议程序中，申请人与被申请人具有对等的程序地位，具有肯定的对抗性，在此基础上行政复议机关居中对事实、法律作出推断与裁量及理由说明，在法律事实认定上也能更接于真实，在法律依据适用上也能更趋于妥当，相关的理由说明也能更为全面。就这个角度看，最高人民法院在饭垄堆案中确立对行政复议确定推断与裁量及理由说明应当赐予充分敬重规则，在法理上也是说得过去的。但就此是否可以导出对于非行政复议的其他行政确定作出的推断与裁量及理由说明，法院只能赐予

20、一般敬重呢？本文认为，在这里对于这个问题下一个确定性结论可能为时尚早，毋宁由最高人民法院今后通过判例加以确认更为妥当。（二）行政行为说明理由的方式与推断过程审查 然而，既然行政诉讼法允许各方当事人可以在法庭上探讨支撑被诉行政复议确定的理由是否成立，那就意味着行政复议机关的准司法权不是最终裁判权，专业推断权也不是专断权。也就是说，充分敬重并不解除法院对行政复议确定说明理由的司法审查。在一般意义上，通过司法审查来强制行政机关说出行政行为的理由，就个案而言，可以提高行政相对人对不利确定的可接受性，但是，真正确定理由’在当代行政法中的重要地位，还是司法审查从一个简洁、苍白的行政确定向广袤的

21、理由空间的扩展。因此，我们可能须要有一种大视野的眼光看待司法审查的意义。赐予充分敬重的行政复议确定也要接受司法审查，这是不容置疑的。但随之而来的问题是如何司法审查？在饭垄堆案中，最高人民法院提出了如下两个有关联性的问题：1.行政行为说明理由的方式。就说理方式而言，最高人民法院强调了书面确定和卷宗记载两种方式。在行政法原理上，行政机关原则上应当以书面方式作出行政行为，除非法律有特殊规定，行政机关才可以口头、动作以及自动化等方式作出行政行为。的确，除了书面方式之外，行政机关以其他方式作出的行政行为，一般都没有犹如书面确定那样可以附记理由；即使有理由，也只能以难以固定的方式说理，如口头说理。虽然以自

22、动化方式作出行政行为可以记载法条、事实，但为什么要适用这个法条，为什么要这样认定事实等说明、裁量性说明均没有方法加以附记。因此，对于以口头、动作以及自动化等方式作出行政行为，法院要对其说明理由进行司法审查，尚须要通过制定法或者判例确立其他规则。卷宗是看得见的程序正义载体，也是支撑行政行为理由的各种证据材料的总汇、固定。案卷排它原则的法律意义在于，在行政行为作出之后，与之相对应的案卷自动封闭，原则上，行政机关不得再添加用于支撑已经作出的那个行政行为说理的材料。可见，无论是书面确定还是卷宗记载都对支撑行政行为说理的材料产生一种封冻功能，它们为法院供应了一个已经固定化的司法审查范围。当然，就行政行为

23、说明理由而言，书面确定为司法审查供应了可审查的对象，而卷宗记载则为司法审查书面确定供应了材料，两者在司法审查行政行为说明理由中具有不同的功能。对此，在饭垄堆案中最高人民法院好像并未加区分，只能留待今后的判例加以发展。与此相关的两个问题须要加以探讨：（1）书面确定和卷宗记载之外的说理。有时，行政机关在与行政相对人沟通过程中的说理，未必能以书面确定的方式呈现于法官面前。我们知道，说理的目的在于劝服行政相对人，劝服的标准在于行政相对人接受不利于自己的结论。因此，在理由结论框架中，好像以什么方式呈现理由并不重要，重要的是行政相对人是否接受了不利于自己的结论。假如这样的推断能够成立的话，那么，除了卷宗记

24、载外，书面确定的方式呈现理由并不是说明理由的唯一方式。由此，我们是否可以作这样的理解：在饭垄堆案中，尽管最高人民法院说，因为只有借助书面确定和卷宗记载的理由说明，人民法院才能知晓确定考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素，才能有效地审查和评价确定的合法性，但这个结论并没有解除行政机关说理的其他方式，更没有将行政机关以其他方式的说理解除在司法审查范围之外。因此，对于行政行为说理的方式应当呈开放性，不宜固化于若种方式为好。（2）说理限度。行政机关作出行政行为要说理，这已经成为法治政府的一种常识。中国法治传统非常淡薄，且还有许多与法治要求南辕北辙的陋俗。就行政机关作出行政行为要说理这个事上，言多

25、必有数短之处，议其短验之之古训，让不少行政机关恪守能不说尽量不说，能少说改尽量少说之陋俗。正如凌斌在分析司法裁判说理制度时所言：本质而言，说理是虚弱的，而且说理还会暴露虚弱之处。但是，从司法审查角度看，好像不应当存在说理限度的问题，因为，说明全部确定的事实结论和理由激励了确定人更加谨慎，带来了更为精确的事实结论、更好的推理、更正确的推断、更少的专断性以及确定的更高统一性。它还有助于当事人和其他人知道某个确定是为什么作出的，更好地安排将来行为，以及接受不利确定。所以，本文认为，与其强制性要求行政机关说尽全部作出行政行为的理由，倒不如用提倡、激励行政机关尽可能多说理。终归面对司法审查，行政机关非常

26、清晰不说理、不完全说明理由的法律风险；同样，行政机关也是非常清晰充分说理所带来的法律红利。2.程序过程审查。传统的司法审查方式是结果取向的。如对于一个罚款 1000 元的行政惩罚确定，法院审查的方式通常是，惩罚主体是否合法，事实是否清晰，适用法律是否正确，程序是否合法。至于为什么作出这样的事实认定，为什么不确定法律概念作出这样的说明，在 500 元到 5000 元的惩罚幅度内为什么罚 1000 元，依法规定这样的罚款可以听证为什么不实行听证会等等行政机关思索过程中理由，尽管它们也是司法审查的要点，但并不是司法审查的重点。在本案中，最高人民法院说：因为只有借助书面确定和卷宗记载的理由说明，人民法

27、院才能知晓确定考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素，才能有效地审查和评价确定的合法性。从这段裁判理由中我们隐隐可见，最高法院在本案中好像已经导入了程序过程审查方式。所谓程序过程审查方式，就是说，法院可以从行政行为作出过程切入，对行政机关在过程中考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素加以审查。在程序过程审查中，所谓的程序’实质上是一种包含着考虑事项’的实体性程序’，与一般而言的作为行政行为步骤、方式、时限和依次的程序’有着显著区分。在程序过程审查方式之下，给出理由作为程序性要素，仅仅是说明理由的第一步；更重要的是，在理由结论关联框架中，该

28、结论是否获得了足够理由的支持。在这个框架中，连结理由结论的相关考虑重要性就突现出来，成为程序过程审查方式的审查焦点。在审查相关考虑中，法院可以推断说理的前提是否成立，逻辑规则运用是否有冲突等。正如贝勒斯所说：理由是支持其他陈述、信念或确定的陈述或信念。通常来说，当一个人被要求说明一个确定的理由时，该人可能并不会说明其进行推论的各种前提和逻辑规则，但是，在从其给出的理由推导到结论的推理过程中，这些前提和逻辑规则却被实际运用着。由此，法院可以借助于这些前提与逻辑规则，从中找出行政机关说理中的冲突，进而作出合法性与否的推断。（三）不说明理由与行政行为违法类型 行政行为说明理由是行政机关自我约束的一种

29、外在机制，因为理由一旦随行政行为公开之后，行政机关在处理以后类似事务时就面临着一旦偏离一样性原则，就有更为沉重的说理负担。所以，除非对行政机关不说理有制度性的保障，且不会在法庭上受到中立法官的诘难，那么行政机关肯定会在作出行政行为时附随理由。但事实上，为什么行政机关作出行政行为时常常不愿说理呢？凌斌在分析影响法官裁判说理方式普遍因素时归纳有三：（1）掩饰比说理重要，自我防卫是裁判说理的首要原则；（2）推断比说理重要，息讼止争是裁判说理的主要目的；（3）沟通比说理更重要，判前沟通是裁判说理的基本前提。其结论是，不是通常所谓的腐败、无能以及激励机制和政治体制这些特别缘由，而是裁判说理的防卫原则、息

30、讼目的和沟通前提这些普遍因素的综合影响，导致了中国法官的裁判文书呈现为简约化、个案化和程式化的说理风格。应当说，这个说明基本上也可以适用到行政行为说明理由制度之中。在饭垄堆案中，最高人民法院认为：被诉复议确定援引行政复议法第 28 条第 1 款第 3 项作为法律依据时，未明确详细适用该项五种违法情形的详细类型，更未阐明详细理由，给当事人依法维权和人民法院合法性审查造成障碍，构成适用法律不当。从这一裁判理由中我们可以看出，若行政机关仅明确作出行政行为所依据的法律条文，但没有进一步明确本案属于该条文所列五种违法情形中的哪一个详细类型，更没有阐明详细理由，构成适用法律不当。为什么会得出这样的结论呢？

31、最高人民法院在裁判理由中指出：复议机关应当审慎选择适用复议确定的种类，权衡撤销对法秩序的维护与撤销对权利人合法权益造成损害的程度以及实行补救措施的成本等诸相关因素；认为撤销存在不符合公共利益等情形时，可以确定不予撤销而选择确认违法等复议结果；确需撤销的，还需指明因撤销许可而给被许可人造成的损失如何赐予以及赐予何种程度的补偿或者赔偿问题。如此，方能构成一个合法的撤销确定。也就是说，行政复议法第 28 条第 1 款第 3 项规定了五种违法情形，在被告作出撤销采矿许可证的复议确定时，是否权衡过相关因素？假如没有，那复议确定可能是随意的；假如权衡过，那么书面确定和卷宗中并没有这样的材料可以证明。须要指

32、出的是，虽然行政诉讼法第 70 条中并没有所谓因适用法律不当而撤销被诉行政行为的情形，但本案中适用法律不当的处理结果与行政诉讼法第 70 条适用法律、法规错误是相同的。假如我们不去就适用法律不当作过度解读的话，那就把它作为适用法律、法规错误另一种相对缓和的表达吧。不说明理由原委属于何种行政行为违法类型，最高人民法院在同期的两个判例中好像也没有坚持同一标准。如在上海复兴广场文娱有限公司诉上海市人民政府中外合作企业行政审批及行政复议案中，最高人民法院认为：上海市人民政府在案涉行政复议过程中，经审查认为上海市商务委员会作出案涉撤销确定时没有说明详细理由，不符合中华人民共和国行政许可法第 38 条第

33、2 款有关行政机关依法作出不予行政许可的书面确定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利’规定精神，确认上海市商务委员会案涉撤销确定违法，适用法律正确。 本案中，针对上海市商务委员会作出的撤销行政许可确定，上海市人民政府在行政复议中比照不予许可确定应当说明理由的规定，确认上海市商务委员会案涉撤销确定违法，这个结论得到了最高人民法院的认可。但是，在最高人民法院的其他判例中，不说明理由也因被认定为属于瑕疵，所以不足以否定涉诉行政行为的合法性。如在崔某诉开封市顺河回族区人民政府信息公开案中，最高法院认为：本案中，崔某向顺河区政府申请公开的信息不属于行政机关

34、在履行职责过程中制作或者获得的信息,同时该信息与崔某的生产、生活等自身须要无关。顺河区政府未就崔某申请中部分事项不予公开进行告知并说明理由，虽然存在肯定瑕疵，但不足以否定涉诉行政行为的合法性。因此，原审法院判决驳回再审申请人的诉讼恳求并无不当。 行政行为不说明理由是否须要依据个案不怜悯况作类型化处理，而不是仅仅限于不说明理由违法这样单一的关联框架，这的确是值得进一步探讨的问题。从比较法上看，如日本也并非全部行政行为不说明理由的情形都划入撤销之列，好像只有欠缺必要充分的理由时，该行政行为才被撤销。本文认为，在判例积累基础上再进一步作类型化分析，或许是一种明智的学术探讨策略。四、结语在法适用法裁判

35、这一框架中，我们要求行政机关作出行政行为时说明理由，一方面是用程序性机制强制行政机关在多方面考虑之后理性地作出行政行为，另一方面也是出于行政行为以理服人而不是以力压人的须要。在相当程度上，这个问题肯定会涉及更为深层次的行政与司法的关系。如马修所言：我们要求机关的行为既理性又合理，但是合理是一个难以限制的标准。在司法审查背景下，它也是一个引起重要的体制性问题的标准。因为，有时行政机关作出行政行为不说明理由，可能并不是行政机关不想说理，而是理由不能说或者不能干脆地说。如为国家重点工程建设用地未批先用等引发的争议中，行政机关在回应行政相对人的行政行为中，因某种体制性的因素，有时的确难以直言其理。犹如法院一样，有时行政机关作出行政行为时也无法回避政治等与体制相关联问题。但是，在理由中隐藏、躲避这些问题并不是一种良策。如有学者所言：为了使得国家治理变得简洁、高效，诉诸法律是重要技巧。政治问题法律化乃是现代治理重要的技巧。对政治问题的考虑和关照，切不行超越合法有效的法律规范。要擅长在法律的框架内实现政治意图和发挥司法的政治功能，即通过精确把握法律的精神实质、正确说明法律的意旨、合理填补法律漏洞、正确运用自由裁量权、 合理进行价值推断和利益衡量等方法实现司法的政治功能。这样的推断或者也同样适用于行政机关作出行政行为时的说理方式。