对西方国家加强高等教育质量监控的政策分析——新公共管理理论的研究视角.pdf

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1、 2007 年 6 月 第 23 卷第 3 期 教育科学 Education Science Jun . ,2007 Vol . 23 No . 3 对西方国家加强高等教育质量监控的政策分析 新公共管理理论的研究视角 摘要 加强质量监控 ,是 20 世纪 80 年代以来西方高等教育政策所呈现的强势话语 。从 理论根基看 ,是主导公共部门行政改革的新公共管理理论在高等教育领域的适用和体现 。从政 策的价值取向看 ,主要表现为竞争 ,效率 、 效益和效能 ,绩效责任以及政府资助方式的改变的市场 取向 。其政策的有效性体现在正、负两个层面 。 关键词高等教育质量 ; 监控 ; 政策分析; 新公共管理

2、 中图分类号 G510 文献标识码 A 文章编号 1002-8064( 2007) 03-0078-06 近年来,随着我国高等教育规模的急剧扩大和 大众化进程的顺利实现, 质量问题日益凸现并成为 制约中国高等教育发展的瓶颈所在 。保障高等教育 质量也渐渐成为一个政策议题, 且引起社会各界的 广泛关注和若干讨论 。笔者试图从新的研究视角出 发,对西方国家政府加强高等教育质量监控制予以 政策层面的深度分析 ,以拓宽学界对该领域的研究, 进而为建立适合中国国情的高等教育质量保证体系 提供参考价值。 一、 加强质量监控: 西方高等教育政策的强势话 语 20 世纪 80 年代以来 ,世界高等教育进入了以

3、提 高质量为中心目标的时代 。2003 年 , 国家高等教育 质量保障机构联合会( INQAAHE) 的统计显示 , 至 少有 47 个国家已建立教育质量保障机构 1。由于 各国政府看到了高等教育在国家未来发展中的作 用,“高等教育的质量已成为一些世界联合组织和各 国政府普遍关注并开始实施控制的事情。这种改变 从美 、 英两国开始,并逐步影响世界高等教育 2 。 ”在 有些国家 ,政府还把建立高等教育质量保障体系当 作是高等教育改革的一个组成部分 。 于 80 年代纷纷开始的高等教育改革, 反映在高 等教育与政府的关系上, 就是中央集权型管理体制 与地方分权型管理体制 、市场主导型管理体制与政

4、 府控制型管理体制相互吸取对方的长处 ,不断地走 向融合, 寻求在一个新的起点上达成一种新的平 衡 3。许多国家包括一些典型的中央集权国家也纷 纷进行改革,实行简政放权和“保持适当距离的控制 ( Steering at a distance) ” , 它的含义并不是要政府放 弃对大学的控制 , 而是适当换一种更加隐蔽的方式 加强对高等教育的质量监控 4 。政府正考虑适当放 宽对高等教育的控制,增强高校的独立权与自主权 。 如荷兰政府在 1985 年就出台了高等教育政策文 件 高等教育 : 自治与质量, 提出了以“质量换 自治”的条件 。荷兰的高等教育质量保障模式就是 这种政策的产物,既以外部力

5、量为主要导向, 同时在 一定程度上反映了高等教育界的自我管理 ,质量保 障“学术”和“市场”价值两个取向也随之日益凸显 , 如何协调它们的关系正日益成为现在和将来高等教 育质量保证发展的亟待解决的重要课题。英国政府 对本国高等教育的管理基本上以市场为导向, 让高 等教育在自由市场上生存、竞争 。但是近年来 ,情况 发生了重要的变化 。主要是 80 年代以来, 由于政府 公用财政支出的紧张导致高等教育经费的拮据, 引 发了人们对高等教育质量与经费使用效益的日益关 注, 这促使英国政府改变了以往“不”干预的传统 ,重 78 基金资助全国教育科学“ 十五”规划教育部重点课题基金资助项目( DIAO3

6、0170) 。 收稿日期2007-05-12 作者简介许杰( 19 - ) , 国家教育行政学院国际教育教研部副教授, 教育学博士。 主要从事教育政治学、教育政策学 和教育法学等研究。 新审视自己“自由放任”的高等教育政策 。于是, 政 府开始关注英吉利海峡对岸国家政府干预高等教育 市场的成功经验 ,逐步加强了政府对高等教育干预 的力度。其主要手段是在尊重传统, 构建高等教育 市场的同时,政府花大力气去影响市场规章制度的 形成与实施,政府正愈来愈多地试图影响本国的高 等教育。1991 年 5 月, 政府发表了高等教育新框 架白皮书 , 并在第二年立法。立法产生了英格兰、 苏格兰、 威尔士三个基

7、金委员会, 分别在各自领土上 为全部高等教育提供资金 。立法还建立了新的全国 的高等教育质量保证机构, 名为高等教育质量委员 会。此外 ,基金委员会还要负责教学质量的评估。 保持和提高教和学质量的主要责任取决于各院校, 同时 ,对在高等教育投入上大量公共资金投资中需 要有恰当的责任制。作为责任制的一部分, 如果要 在增长的竞争中得到全部利益, 学生和用人单位需 要用人单位有关质量的正确信息( 高等教育新框 架1991) 。总之 ,英国政府正着手改造其“纯粹的” 高等教育市场导向政策 ,而代之以“可控的” 市场导 向政策。反映在英国高等教育质量保障模式的选择 与构建上 ,就是新出台的质量保障模式

8、在一定程度 上反映了政府与公众对高等教育的要求, 而且还在 评价结果与政府资助之间建立了一定的关系 。 二、 加强高等教育质量监控政策的理论根基及 价值取向 ( 一) 理论根基: 新公共管理理论。 “高等教育政策并不是一个静态的现象 它 和社会一样是动态的 ,高等教育乃是社会的一部分。 因此 ,任何分析政策的尝试, 充其量提供在一个特定 时间的一个适合的图景中 5。 ”今天工业化国家高等 教育的质量比过去任何时候更加重要, 它越来越决 定着一个国家社会的发展潜力, 而且 ,用经济学的话 来说 ,影响国际的竞争和工业地位的选择。而近年 来科研和教学的质量直接受到公共资金削减、学生 人数不断增加的

9、影响, 特别是在社会费用方面付出 了重大代价。继而, 各国政府加强了对高等教育质 量的监控, 以便保证更大的经济效益、成果的质量、 学生的入学机会和责任制 。在这一方面, 从政府和 高等教育之间的关系变化中能够观察到一个国际的 趋势 ,即 : “各国政府, 在越来越把高等教育的发展、 革新和多样化的责任转移到高等院校的同时, 保留 制定广泛的政策 , 特别是预 算政策的特权 的趋 势 6。 ”就此层面而言 , 大学教育所面对的变革是前 所未有。究其改革的主要诱因, 乃系于质量保证 、 成 本效益、管理绩效与公众问责等源于公营部门改革 的概念所影响 。由于受到管理主义及新公共管理概 念的影响 ,

10、大学发展便从纯粹学术及文化教育机构 , 转向为公营服务机构 7。 作为一种新的公共部门管理模式, 新公共管理 是对一系列当代政府改革的思想和活动的描述, 其 核心内容是将私营部门和工商企业管理的方法用于 公共部门 。“新公共管理”改革具有三个典型特征 : 精简 、 重建以及不断改进 8 。从内涵看 ,不断改进就 是来自质量运动 , 通过启动一道持续的程序改进组 织产品的质量, 从而寻求对顾客需求的更大回应 。 在过去的 10年里, 这场运动与由 W . 爱德华 . 戴明( . Edward Deming) 发起的全面质量管理( TQM) 联系 最为密切 , TQM 是建立在“产品质量最重要”这

11、样一 种理念之上。戴明宣称随着质量的提高成本将会下 降, 更好的质量带来更低的成本和更高的生产力 。 根据 TQM 运动, 管理者必须关心的一切事物的根 本在于这个组织对事物质量的不断追求 ,鼓励管理 者从小处着眼不断改进以寻求发展。 全面质量管理在美国政府中运用得更为广泛 , 部分原因在于它的规范 , 部分原因在于作为一种理 念已经存在较长时间。两位研究这一流程的学者总 结道 :“质量改进方案节省了大笔成本, 改进了对机 构顾客的服务 , 雇员的道德水准和生产力有了可观 的提高。 ”英国是“新公共管理”运动的发源地之一 。 1987年著名的改善政府管理: “下一步”行动方案 , 提倡采用更多

12、的商业管理手段来改善执行机构, 提 高公共服务的效率 。在 1992 年梅杰政府“为质量而 竞争”的政策文件上更是得到了体现 。虽然欧洲大 陆各国( 德国、法国 、 荷兰 、 瑞典等) 的行政改革与英 、 美等国有所不同 , 但是同样带有明显的管理主义色 彩, 或多或少以“新公共管理”为取向 。奥斯本等人 在摒弃官僚制: 政府再造的五项战略中讨论了政 府再造的战术( 他们称之为“元工具”) ,主要有 : 绩效 预算 、 灵活绩效框架 、竞标、公司化、企业基金、内部 企业化管理、竞争性公共选择制度 、凭单和补偿计 划、全面质量管理、企业流程再造、选择推出或特许 制度 、 社区治理结构 。 显而易

13、见 ,全面质量管理是新公共管理理论的 具体体现 。质量保证体系在教育中的应用源于工商 业的质量保证体系和全面质量管理思想对包括教育 在内的社会的各个方面的渗透而产生的“教育质量 79 保障体系”的概念。以此为逻辑起点 ,加强高等教育 质量保障不过是全面质量管理战术在高等教育领域 的试用。这种改变从美、英两国开始 ,并逐步影响世 界高等教育。英国高等教育质量话语权的迈出基本 上是在撒切尔政府的“新公共管理运动”之后。在新 公共管理思潮的影响下, 撒切尔政府抛弃了对教育 多年来的“宽容” ,开始把市场规则引入教育 ,打开了 封闭多年的高等教育质量的大门, 让市场选择进入 高等教育而让质量评估成为高

14、等教育的一个主 题 9 。在英 、 美两国潮流的推动下 ,世界各国的政府 与市场的力量都开始介入高等教育质量 。因而, 自 20 世纪 80 年代以来 ,应对社会对高等教育质量的普 遍质疑,质量保障运动在欧美国家蓬勃兴起 ,各国政 府对高等教育质量保证和评估投入了极大热情。类 似企业界盛行的“全面质量管理”的理念和模式在教 育界运用起来, 许多国家的高校纷纷建立了“高等教 育质量保障体系” ,这种质量保障从高校内部管理入 手,尚处于一种高校的自我质量保证。之后 ,人们又 发现 ,尽管学校的内部质量保障很必要, 但还远远不 够,如果内部质量保障和外部质量评估结合起来, 会 有更好的效果。因此,

15、各国又纷纷加强了高等教育 质量外部保证、评估机构的建设。如英国拨款机构 每 4 到 5 年进行一次科研评估活动, 对大学和学院 的研究工作作出价值水平评估 ,1997 年英国又组建 了高等教育质量保证署; 1996 年美国高等教育认证 委员会的成立以及荷兰成立了高等教育视导团, 都 是最好的见证和体现 。 ( 二) 价值取向。 政策往往是一国内部各种政治力量进行集体选 择和公共决策的结果, 因此政策的内容及其价值倾 向既能有效地折射出各方利益群体的政治主张及其 力量对比 ,也能准确地反映出被决策事务的发展趋 向和变革可能。所以 ,从政策的角度研究质量保障, 既有助于把握政府对高等教育改革发展的

16、取向, 更 有益于认清政策取向对大学发展所产生的影响。综 观近年来各国政府对质量保障问题的关注, 其价值 取向主要体现在以下方面 : 1. 竞争。竞争是市场经济的基本原则之一, 而 很多国家隐藏在高等教育质量保障政策的背后是倾 向提高院校的竞争, 市场竞争因此“成为良好的管理 的方法, 健 康的经济的条件 和更好的教育 的机 遇 10” 。就西方国家而言, 对市场竞争的吁求其原 因在于高等教育体系中仍然存在不良的“马太效 应” : 拥有较大自治 、自由权力的高等教育系统顶层 部分在资源、 声望和地位分配方面多能锦上添花 ,而 对于一般性大学和学院来说, 甚少雪中送炭。这种 状况 ,即造成了院校

17、待遇上的不公平, 也不利于在普 通大学与尖子大学之间开展有益的竞争。1988 年英 国宣布废弃了“双重制” , 并在此后的改革中明显地 表现出了对市场机制的偏好 11 。这在希拉 斯洛 特等人看来,“就是一种通过允许声誉较低的多科技 术学院与大学之间展开公开竞争 ,从而降低大学太 高成本的做法。借助于院校之间的竞争, 中学后教 育部门就能够在降低 、削减而不是提高大学的丰富 资源基础 、 而又不为多科技术学院提供与大学一样 多资源的情况下,为教育系统的扩张提供财政支持 、 满足日益增长的入学要求 12。 ”竞争强调对大学的 行为表现进行质量评估 ,并据此确定经费分配 ,以达 到优胜劣汰的效果

18、,从而提高办学的效率和效能 。 2. 效率、 效益和效能 。新公共管理理论在高等 教育领域的适用 , 在某种程度上反映了政府及社会 对大学教育缺乏信心和信任 。大学与政府之间信任 关系的变化是公共高等教育改革关注教育效益、效 率和效能的直接推动力。传统的单纯以追求真理 、 研究高深学问为最终鹄的的大学被认为是“不合时 令” ,无法满足社会的需要, 其质量、效益 、 效率和效 能在现时情境下遭到了质疑, 面临着生存危机。与 此同时, 各国财政却纷纷告急,继续增加资金投入量 的“非效率拨款模式”已丧失了其物质基础。在这种 严峻形势下, 各国一方面广开财源扩大高校筹措经 费的渠道, 另一方面改变观念

19、 , 强化竞争机制, 努力 提高资金的使用效率, 提高成本 效益, 力争做到 少花钱多办事 。这意味着高等教育质量观的改变 。 为此 ,各国高校首先改变只讲产出不计成本的旧传 统, 树立成本 效益观念 ,在此基础上, 又采取具 体措施提高教育经费的使用效益 ,使单位成本获得 更大的产出。鉴于此 ,各国政府对公立大学的管理 改革部分地吸收了经济 、 效率和效能的“3E”目标。 3. 绩效责任 。对绩效责任的强调是全球性的 趋势 。其主要是建立在这样一种现实判断: 高等教 育( 尤其是古典大学) 对学生或对政府 、 对广大公众 所负的责任不够。而随着高等教育来源的多元化 , 大学应该对所有的资助者

20、 政府、社会 、学生、家 长和其他利益相关者的教育需求作出及时回应, 承 担起相应的的责任 。对绩效责任的强调使政府对高 校的管理发生了重大转折 , 由传统的注重过程管理 80 转变为注重管理的结果和绩效, 建立开放的责任体 系,在向大学放权的同时 , 建立严格的问责制度, 通 过评价和绩效拨款建立市场运行规则。各国政府通 过实施合同制的绩效拨款, 并建立严格的质量评价 体系 ,在大学与政府之间建立一种契约关系 ,代替之 前的监护关系、行政关系 ,以契约的形式强制大学承 担政府期望大学要承担的责任, 促使学校提高科研、 教学的效率、 效益,促进市场机制在大学其他经费来 源的配置上更完善地发挥作

21、用 。 4. 政府资助方式的改变。不仅仅是谁付帐谁点 唱,而且付帐的方式也是怎么唱的决定因素。支持 经费的手段对高等院校及其内部行为者的行为有着 重要影响 13 。基于这样一种认识 , 为提高高等教育 质量 ,政府对高等教育的资助方式发生了变革。变 革之一是政府拨款日益以大学的运作绩效为依据。 变革之二是政府拨款机制日益注重以竞争为原则。 英国的大学基金委员会曾提出这样的设想: 首先由 成本核算中心计算出每一个全日制学生所需教学费 用的最高价格 ,然后要求各大学副校长根据指导价 格进行报价。大学基金委员会希望各大学的报价既 是“经济的” ,同时相对于其他大学而言又是“竞争性 的” 。尽管这种指

22、导价格公式的拨款模式因遭到多 方人士的怀疑、责难和批评而没有得到彻底推行, 但 它的提出在较大程度上冲击了英国高等教育的传统 拨款理念 ,为此后的改革打下了必要的基础 14 。 三、 对高等教育质量保障政策的有效性分析 有效性是一个与教育政策过程相联系的问题, 主要是指教育政策选择价值和创造价值的有效性, 它是在价值层面上关注教育政策行为过程的性质, 指教育政策价值选择的有效获得和价值选择的有效 实现 ,在结果和过程之间既重视政策的结果但更关 注政策的过程 15 。一般来说, 政策的有效性体现在 正、 负两个层面 。 ( 一) 正效应 。 一个国家高等教育质量保证体系的特色主要通 过其质量评估

23、体系来实现 。因为内部保证, 即高校 内部的质量管理与质量检测可以因校制宜, 它体现 的是一个学校的管理特色, 而不是整个国家高等教 育的质量保证模式。高等教育评估是保证和提高高 等教育质量的一种客观质量评价方法。所谓高等教 育质量评价,就是根据既定的质量标准对高等教育 活动及其效果进行价值判断; 高等教育质量控制就 是在质量评价的基础上采取一定的矫正措施, 防止 劣质“产品”进入市场。高等教育质量保障就是在两 者的基础上,促进高校达成教育质量目标, 满足相关 群体利益的过程。 虽然各国的质量评估体系具有很大的差异性 , 但绩效评估是一种通用的做法 , 得到了各国的普遍 认可 。所谓绩效评估即

24、指运用高等教育的绩效指标 体系来对高等学校的教育质量进行评估。而在加强 评估 、 保证高等教育质量的同时 ,许多国家政府开始 赋予评估以第二种功能 , 即将评估结果与财政拨款 相结合, 以期提高高等教育的办学效益 ,部分弥补经 费短缺情况。在英国,科研评估是科研拨款的基础 。 通过评估活动将科研质量一共划分为七个等级, 等 级的高低决定着拨款数额的多少。美国的教育权力 属于各州 ,拨款模式在各州间呈现多样化。一般而 言评估对拨款的作用分为三个层次 : 教育认证结果 直接影响到政府对学校的资助 ; 公式拨款开始加入 质量指标 ,逐渐引进了绩效拨款的办法和标准 ; 科研 拨款普遍实行项目竞标方式

25、, 充分反映了学校的学 术水平和科研积累 16 。可见 ,将质量评估和财政拨 款的结合已成为各国政府调控高等教育发展的重要 手段 ,国际高等教育出现了评估与拨款紧密结合的 迹象 。 通过这种方式, 使已步入大众化和普及化阶段 的大学更好地走出“象牙塔” , 满足社会和不同利益 相关者的多元需求 , 借此外界可以对高等教育的质 量、效率和社会适应性有更全面的了解 ,高等学校也 开始关注自身的特色、水平和经费使用效益。特别 是一些中央集权国家的大学 , 绩效评估方式的引入 带来了管理体制的变革 , 政府某种程度上放松了传 统的高度控制 , 赋予了大学在办学和管理方面更多 的自主权 。一些国家普遍建

26、立起高等教育的质量保 证署 ,他们大多为独立的中介性机构, 作为政府、社 会和高校三方联系的桥梁 , 在不同的国家从事着高 等教育评估的具体工作 。中介组织充当了学校和政 府间的“缓冲器” ,既有利于维护高校的自由, 国家又 能施加影响。政府的间接调控, 为大学的自我调节 留下了广阔的空间。另外 ,各国的质量保障体系都 注重院校自我评估与外部评估的有机结合。一般来 说, 院校内部质量保证更多关注的是输入和过程的 运作 ,外部质量保证更多关注的是学校的输出结果 。 各国普遍重视内外机制的结合 , 强调绩效保证下的 院校自治 ,在保证大学特色的同时追求大学的效益 与效率。而在具体的质量保证实施程序

27、上一般以自 81 我评估为基础, 参照量化指标进行, 辅以检查小组的 实地访问 。这种机制有助于院校的可持续发展。而 重视评估结果对教育拨款的影响, 则可以提高高等 教育拨款的透明度、公正性和合理性 ,调动院校的积 极性 ,促使他们关注办学效益。具体体现在拨款指 导性方针的提出 ,将拨款与对学校的评估相联系, 有 针对性地督导学校提高教育质量及促进高等教育与 经济社会发展的融合 ,加强监督检查 、 避免学校滥用 得到的经费; 在实施宏观调控的同时 ,政府不直接参 与评估活动 , 而与民间评估组织密切合作, 相互支 持,国家积极维护大学办学的自主性 ,不直接干预学 校内部管理。强调公开竞争和绩效

28、评估的理念又进 一步促进了院校的发展。公开竞争是现今各国在拨 款中很重视和注意体现的原则, 一方面能提高资金 的使用效率 , 另一方面又维护竞争者之间的公平。 而绩效拨款是各国逐渐重视并着力付诸实践的拨款 方式 ,试图对学校优秀的办学质量与科技创新活动 给予更大的鼓励 ,通过拨款方式鼓励大学和研究人 员向世界先进水平冲击。 ( 二) 负效应 。 大学管理化或科层化趋势的出现。近年来大学 教育改革的重点除了强调在大众化过程中提高教育 质量之外 ,改革管理效率和公众问责成为院校所要 关注的问题,以响应社会及政府对大学在配合经济 发展方面的期望 。教育质量日益成为外部话题。所 有这些改革都让政府更多

29、地插手教育, 尽管政府在 改革时期时要减少对教育的影响, 但实际上改变的 只是教育“公共财政功能”的弱化, 政府在教育中的 角色不是削弱, 而是加强了 17 。且这种插手的直接 目的是把教育导向市场, 并某种意义上使大学组织 出现了大学管理化或科层化趋势 。因为, 在组织架 构上 ,新公共管理要求一个科层化的组织架构 ,以利 于决策的执行 ,进而使微观层次的高等教育机构的 各项活动却更加紧密地受制于政府所提出与质量相 关的理念、指标、规范, 大学内部的管理决策似乎也 不再是学院模式的民主决策, 而更多地趋向于由少 数管理人员快速作出决定的科层制模式, 有学者将 这种微观层面的管理主义描述为“大

30、学中学术人员 的一种确定无疑的感觉, 即包括政府部门、立法者和 政治家在内的外部机构和内部管理人员正在将权利 从学术人员手中转移出去 18 。 ”并且这种现象已经 为多个学者所体察。大学管理化或科层化趋势出现 的另一方面突出表现为大学管理人员权力的上升。 这些管理人员分别对其上级管理人员负责 ,并执行 上级管理人员作出的指令 , 进而形成了一种与学术 人员的晋升轨道相平行的另一种晋升轨道 ,行使其 职位带来的权力,制定本系统内的游戏规则, 决策和 执行模式是“自上而下”的 , 通过等级的管理机构逐 级下达执行, 中心管理机构通过报表、绩效报告、考 核控制等方法对学院和学术人员的绩效进行考核 ,

31、 与质量评价相关的规则正被制度化 ,迫使所有教职 员对其本身的教学 、研究和社会服务的成果与质量 承担全部责任 , 确保大学教职员能够完成配合所属 院校的长远发展而工作 ,保证大学教育的质量 ,向政 府和大众对高等教育投资作出交代 ,实践问责或责 任交代的公共政策的基本原则。 传统学者共治精神和专业自主性的受到冲击 。 在新公共管理质量观导引下 , 政府通过拨款机构以 质量评价为间接手段,对大学的各类活动进行监督 , 大学需要面对一系列针对教育产生的质量评估工 作, 教学 、 研究及管理成为质量评价机制的三个核心 问题 。在研究评审工作方面 ,研究评审工作改变了 大学及学术界对研究的看法 ,过

32、分重视研究项目 ,导 致院校及学者为研究工作花上更长的时间 ,对教学 质量造成负面的影响。研究评审工作被视为院校之 间争夺资源的竞争 , 由于院系属下教员的研究成果 及表现直接影响其研究拨款 , 院系主管相当重视教 员的表现成果 , 研究成果较为逊色的教员则成为该 院系的负担。因而 ,学术研究不再纯粹是按个人意 愿而进行 ,在受到外界对研究质量的系统化评审机 制的影响之下 ,研究成为大学获取资源的工具之一 , 至于研究能否真正促进知识的传授和提高教学质 量, 则令人深思 。在教与学质量保证过程方面 ,教与 学质量保证过程一般涉及四大范围 ,包括课程设计 、 执行质量 、 结果评估及资源供给 。

33、推行教与学质量 保证过程检讨的主要目的 , 是要各院校在重视发展 研究项目之余 ,也要强调教与学两方面的质量 ,纠正 院校因为研究表现与部分拨款挂钩的关系而忽视改 善教学质量的情况。院校若能改善教学质量, 则增 加对该学校的拨款 ; 而教学质量与表现未见改善的 院校 ,则可能面对削减拨款的处分 。但是, 关于教与 学质量保证过程的措施 , 并非受到普遍学术界的支 持, 不断受到抨击 。学术界认为此种质量检讨是没 有必要的 ,只会增加院校及教员在行政上的负担 ,最 终导致官僚主义的形成 。而对院校在管理效率和效 益上作出的任何评估 , 是对院校的校政与管治某种 82 程度的干预。 在技术层面过于

34、注重标准化操作 。在技术层 面,学校教育理念与实践首先被分解为一系列实证 的可观察的行为活动 ,即表现指标; 而且这一系列的 指标更可被操作化为可运算以至可总和的评量, 即 “学校表现评量” , 继而学校教育就可以标准化至一 个普遍及单一的尺度之上 。其次, 根据这个标准化 的尺度,所有学校教育均被放置在这个尺度下被评 估、 考核、监察, 以决定是否符合标准化, 亦即把学校 教育加以“常规化”, 即“学校自评”及“外评” 。最后, 当学校教育被放置在这个标准化及常模化的机制 后,学校教育内的各个个体 学生 、 教师及学校的 “表现”均会被考核 、排等、问责, 并得到应得奖励或 惩治 。简言之,

35、 学校教育的理念被物化为一连串无 休止的“合模”竞争游戏。而教师的教学以至以及专 业实践的结果与过程均被编码化为可运算及可总和 的评量,其结果是教师的专业实践以至专业精神均 被压抑为简单的遵从标准化的操作, 教师不再需要 构思其工作,而只需刻板的执行工作 19。在学生学 习方面,学习的本质意义亦被一种工具主义所取代, 即学习就只是追求标准化、数量化的公开考核成绩 及制度化的证书、文凭 , 其结果成就了一种“应试主 义” 、 “分数主义”及“文凭主义”的学习取向, 学校教 育本身被推向一种“达标主义” 。 参 考 文 献 1 约翰布伦南. 高等教育质量管理 一个关于高等院校评估和 改革的国际性观

36、点. 陆爱华译 M . 上海: 华东师范大学出版社, 2005: 195. 2 9 李雪飞. 高等教育质量话语权变迁 J . 清华大学教育研究. 2006,( 4) . 3 陈玉琨等著. 高等教育质量保障体系概论 M . 北京: 北京师范大 学出版社, 2004: 40. 4 李兵. 国际比较视野中的高等教育质量评估与保障问题研究( 硕 士论文) . 华东师范大学研究生院, 2004,15. 5 6 10 荷兰 弗兰斯 F 范富格特主编, 王承绪等译 M . 国 际高等教育政策比较研究. 杭州: 浙江教育出版社, 2001: 译者前 言, 3,1, 408. 7 17 戴晓霞, 莫家豪. 高等

37、教育国际化 M . 北京: 北京师范大学 出版社, 2004, 119, 49-50 8 陈振明主编. 政府再造 西方“新公共管理述评 M . 北京: 中 国人民大学出版社, 2003: 5. 11 BruceWilliams.The Rise and Fall of Binary Systems in Two Countries and the Consequence for Universities. Studies in High- er Education. 1992, 17( 3) . p281 -293. 12Sheila Slaugher, Larry L.Leilie.Acad

38、emic Capitalism:Poli- tics, Policies, and Entrepreneurial University .Baltimore:The Johns Hopkins University Press. 1997, p43-50. 13 美 伯顿克拉克主编, 王承绪等译 M . 高等教育新论. 杭州: 浙江教育出版社, 2002: 79. 14 Susan B. Hannah.The Higher Education Act of 1992: skills, Constraints, and the politics of Higher Education Jour

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41、w Public Management which dominants public sector reform on the basis of theo- ry . The valuable tropism embodies competition, efficiency , effective , performance duty and the alteration of mode of government imbursement . Which validity manifests positive and negative sides. Key words: higher education quality ; control ; policy analysis; New Public Management 83