从公共行政到公共管理组织.ppt

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1、公共管理：涵义与理论基础,一、 公共管理的涵义 二、 公共管理的理论基础,陈庆云：所谓公共管理是指那些不以营利(不以追求利润最大化)为目的,旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。 汪玉凯：公共管理是指政府及其他公共机构为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务所进行的有效管理。,公共管理是以政府（广义的政府，包括立法机关、司法机关和行政机关）为核心的公共组织（也包括非赢利组织和公共企业等）在维护社会的公正和尊重民主的基础上，综合运用各种科学技术和方法来实现对社会公共事务的有效管理。,一、公共管理的涵义,抽象定义：,公共管理即公共组织运用公共权力对涉及公共利

2、益的各种公共事务 进行管理的社会活动，是公共组织通过公共政策的制定和执行担当 公共责任的过程。,公共管理,公共行政和公共管理的比较,以政府组织为主，同时对非赢利组织和公共企业进行重点研究。不象传统公共行政那样，将研究主要局限于政府行政机关特别是官僚机构上。,目的性质发生转变。传统公共行政比较注重维护国家政治统治秩序和提高效率；公共管理则注重增进、维护与实现公共利益，提供公共服务，并注重维持和发展民主宪政、法治公平等社会基本价值观，注意实现效率和公平的平衡。,重视现代科学技术与方法的运用。在公共管理中大量的科学技术方法被吸收和应用，主要包括：编制战略计划、加强领导与管理、推进组织的变化与发展、人

3、力资源管理、绩效评估、公共预算、全面质量管理、建立管理信息系统，等等。,强调结果导向和为达成结果而承担责任。公共行政比较重视管理过程而忽视管理结果，也不注重公共责任的追究。而公共管理更强调结果和为此而承担的责任。,二、 公共管理的理论基础,（一）经济学理论,1、公共选择理论 ：主要创始人是詹姆斯布坎南 理论假设：理性经济人假设 保护性政府和生产性政府： 保护性政府创立于宪制阶段，其目的在于防止人们不履行契约所约定的责任，对违反“游戏规则”的人进行鉴别和惩罚，为社会经济提供法律和秩序框架。 生产性政府通过税收来提取集体行动所需的资源，向民众提供公共物品。这种机构的适当边界应限定在向社会供给真正的

4、公共物品上，广泛、积极介入市场运行的行为是无法接受的。 制度改革论： 进行一场制度机构改革，以重新构造民主政治制度，特别是建立起一个能够有效地制约政府行为的政治决策体系，从根本上限制国家干预的无限扩大。,公共选择理论与公共管理： 公共选择理论把理性的经济人假设推广到公共管理领域，推动了现代公共组织的制度建设。认为公务人员同样会追求自身效用的极大化和追求组织预算的扩大化，在可能的条件下会为了个人的利益而牺牲组织的利益，但如果组织制度严密，从事某种行为将必然带来惩罚，并且得小于失，他就不会实施这种行为 。因此， 就必须强化制度建设和制度创新，加大对这类行为预防和惩罚的力度，使官僚们没有漏洞可钻。

5、公共选择理论对市场和政府关系的观点，引发了对政府职能的重新思考。使政治家们和相关专家界定公共组织职能时更加重视发挥市场的作用，要求政府在提供公共物品和服务的时候尽量减少自身的作用，发挥私人企业、非营利性公共机构等各类组织的作用，打破政府对公共物品服务的垄断性和非价格性。公共企业的民营化也是这种思想指导下的一种产物。且这种思想对规制制度改革也产生直接的推动作用。,2、委托代理理论,理论假设：理性的经济人 该理论的核心是委托人和代理人之间签订合同。根据合同条款，代理人代表委托人完成各种任务，而委托人为此支付给代理人一定的报酬，这种报酬是由双方协商后确定的。但由于委托人和代理人的目标不同，两者之间获

6、得的信息不对称，因此两者容易发生冲突。这样代理人就不一定会以追求企业的最大利润来满足委托人的利益。这种委托人和代理人的分离，削弱了委托人对代理人的监督和控制。 为了化解这种信息的不对称和道德风险，保护委托人的利益，协调委托人和代理人之间的关系，就要建立一种责任制。这种责任制通常由一种规定双方尤其是代理人义务的合同方式来确立。代理人根据合同的规定，履行自己的义务，完成委托人交办的事务。委托人根据代理人履行合同的情况，付给代理人相应的报酬。可见，委托代理理论最关注的是代理人的选择以及对代理人的激励。,委托代理理论与公共管理： 确定政府与民众的关系。公共管理中本来就一直面对这个难题：选民如何对政府官

7、僚实施有效的控制，以保证政府官僚贯彻民众意图和切实增进民众福利，而不是官僚利用职权，损公肥私。委托代理关系由私营部门运用到公共部门中，公共服务的委托人（选民）、代理人（政府官僚），他们之间就构成了委托代理关系。于是，委托代理理论中委托人要加强对代理人的监督的思想被吸收，转化为公共管理中强化对政府官僚的监督和责任追究机制的管理实践。公共管理理论中公共伦理和公共责任的发展与委托代理理论有很大的关系。 为 “公共部门”通过合同实现职能转移提供了理论基础。公共决策的执行（如某些公共服务、公共产品的生产或提供）也可以采取签订合同的方式，明确委托方和代理方的责任，由私营部门或非政府部门公共组织承担。,3、

8、交易成本理论,长期以来，西方传统经济学认为市场的自发作用能有效配置社会资源，企业和个人只需在均衡价格这个杠杆的作用下就可以获得最大利润和最大效用，整个社会资源也就能实现最优配置状态。 科斯首次将交易成本概念引入到经济分析中来，他指出利用价格机制是有成本的，这种成本就是交易成本。 完整的交易成本理论是由威廉姆森等人在科斯的基础上发展起来的。他认为，经济系统的运行是通过各种“交易活动”来得以维系的，而为了使“交易活动”能够有效地进行，交易双方就要建立各种契约关系，产生一系列费用：起草谈判费用、条款修改补充费用、承诺和保证费用。有时这些交易费用是相当高的，并且企业内部的组织交易往往会比通过市场进行同

9、样的交易费用要低。,交易成本理论与公共管理： 交易成本理论对降低和节约交易成本的关注，涉及到交易的组织结构规模的合理性被运用到公共管理中来降低管理成本。如通过对不同政府管理结构下计划、调控以及监督任务完成情况的比较成本进行分析，从中找出一些降低交易成本的规律，以便进一步改善组织管理结构，改进生产与服务的组织方式等。 西方国家在过去20多年的行政改革中，将一些有关公共服务事项以发包的形式转移出政府而建立的所谓的“公私合作伙伴”关系，就是以此为理论依据。这也为公共组织的机构精简提供了理论指导。,（二）私营部门的管理学理论,私营部门的管理主义是泰勒创立的科学管理思想的发展和延续。 管理主义强调，作为一种纯手段性的活动，管理原则、技术和方法具有普遍适用性，不仅对私营部门可以产生很好的促进作用，同样可以适用于公共部门。 当前，很多私营企业的管理技术和方法被广泛应用到公共部门。如决策职能和执行职能分开、控制权的下放、减少组织的层级、战略计划与管理、对结果的关注、私人企业灵活的人力资源管理方式、运用市场手段（如合同、招投标、承包等）来解决公共服务领域的一些问题。,