专题二综合案例：电信产业的重组、管制与协调（政府对垄断的管制案例）.docx

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1、专题二综合案例：电信产业的重组、管制与协调（政府对垄断的管制案例）-正文内容开始- PAGE PAGE1 案例一：我国电信产业的市场结构重组、分类 管制与协调政策 信息产业的基本特征与主要业务类型 电信产业的经济特征表现在许多方面，其中最主要的四个经济特征是：电信产业的自然垄断性、通信网络的外部性、顾客惯性和电信产业的垂直结构问题。 1自然垄断性。 电信产业的有线通信网络系统的建立和操作通常被认为具有一定程度的自然垄断性。特别是本地网提供的本地电话服务具有较显著的自然垄断性。但如果允许有线电视公司利用现成的线路提供本地电话服务，则本地电话服务的自然垄断性就会明显减小。通过长途电话网提供的长途电

2、话服务不存在显著的自然垄断性。 2通信网络外部性。原有通信网络的使用者不仅会因新的使用者增加而支付较低的价格， 由于小规模的通信网络系统相对于一个较大规模的网络系统会发生较高的单位成本，因此，这也是政府对电信产业实行联网管制，促进各竞争企业的通信网络进行联网，以获得网络规模经济的基本理由。而向人口稀少的地区提供通信服务和提供紧急通信服务则是另一种类型的正外部性，政府应该让提供这些服务的企业得到成本补偿并取得正常利润。 3顾客惯性（customer inertia），它使进入产业的新企业难以吸引顾客。例如，顾客从原有的电话公司转到另一个电话公司时，不能保持原来的电话号码而必须改号。因此，许多顾客

3、为了避免因改号而带来的麻烦和承担有关成本，宁愿承受现有电话公司所提供的价格较高、服务质量较低的服务。 4垂直业务关系。例如，在通信网络中，主要的垂直关系体现在地区、长途和国际通信操作业务之间。要完成一个长途电话、顾客必须使用发话人和受话人所在的两个本地电话通信网络系统、长途电话通信网络系统。打一个国际电话，还需要运用国际通信网络系统。所以，本地电话通信网络系统可以看作是长途和国际电话作业的要素。又如，使用移动电话和固定电话通信，需要一方利用本地电话通信网络系统，因此，本地电话通信网络系统就成为移动通信网络系统的一个要素。 电信产业是一个在技术、经济特征方面相当复杂，具有多种业务的垄断性产业。主

4、要业务类型包括：（1）生产和销售的各种通信设备；（2）通过本地网提供的本地电话服务；（3）通过长途网提供的长途电话服务；（4）借助有线电话网提供的无线寻呼通信、移动通信服务；（5）借助有线电话网提供的各种增值服务。我们可用表1简要描述电信产业的主要业务及其性质。 表1 电信产业的主要业务及其性质 主要电信业务 业务性质 本地电话 强自然垄断性 长途电话 弱自然垄断性 接入与联网业务 强企业垄断性 移动电话 潜在竞争性 IP电话 竞争性 无线寻呼与 增值业务 竞争性 加入WTO对中国电信产业的影响 根据WTO的有关协议，中国已在电信领域作出了开放电信市场的承诺，主要是允许外国电信企业在中国境内经

5、营某些电信业务，允许外国与中国电信企业合资经营，最高可持股50%。在开放的具体电信业务方面，中国加入WTO后，首先在北京、上海、广州等重要城市开放增值电信业务、寻呼业务和移动通信业务，外国企业可拥有的股权逐年增加，并逐步取消地域限制。到2022年，中国将开放国内和国际固定电话业务，到2022年，外商可在北京、上海、广州拥有国内和国际固定电话领域25%的股权；2022年，外商在上述3个城市和成都、重庆、大连、福州、杭州、南宁、宁波、青岛、沈阳、深圳、厦门、西安、太原和武汉等14个城市的股权可以增至35%；到2022年，外商的股权可增至49%，且没有地域限制。 电信产业的市场结构重组政策 由于市场

6、结构主要决定于产业内企业的数量和规模，它在相当程度上决定产业的垄断或竞争状况。市场结构重组可分为对产业内原有主导性垄断企业实行分割政策和放松进入管制政策这两种基本类型。对中国电信的两次分割重组，是在新进入者不能从根本上解决中国电信产业市场垄断的情况下进行的，我们首先讨论中国联通等新企业进入电信产业的过程，在此基础上讨论对中国电信的两次战略性重组。 中国联通等新企业进入电信产业的过程 国务院经过再三论证，在1993年12月14日正式同意由上述3部共同组建中国联通，这标志着打破了新中国建立以来电信产业由原邮电部独家垄断经营的格局，也是中国电信产业政府管制体制的一项重大改革，为在中国电信产业发挥市场

7、竞争机制的作用创造了初始制度条件。 中国联通的成立，不仅改变了中国电信独家垄断的市场结构，而且，为其他新企业降低了进入壁垒，继中国联通进入电信产业后，1994年1月，由多家大型国有企业参股组成的吉通通信有限公司成立；1999年8月，由中国科学院为主体，联合铁道部、广播电视总局、上海市政府这4个股东共同投资的中国网络通信有限公司成立；2000年12月，铁道通信信息有限公司成立。同时，有一批经营IP电话、增值电信业务的新企业进入电信产业。 2对中国电信的两次战略性重组 1999年和2022年，国务院对中国电信实行了两次战略性重组。 中国政府在1999年对中国电信实行了分割政策，将中国电信一分为四：

8、一是中国电信公司，它只经营有线通信及其增值业务；二是中国移动公司，它只经营移动业务；三是中国寻呼公司，后来成建制划拨给中国联通；四是中国卫星公司，它经营卫星通信业务。 2022年底，经国务院批准，由信息产业部负责实施，决定将中国电信分割为南、北两个部分，北方部分和中国网络通信有限公司、吉通通信有限责任公司重组为中国网络通信集团公司；南方部分保留“中国电信集团公司”名称，继续拥有“中国电信”的商誉和无形资产。 电信产业的分类管制政策 政府管制政策的核心内容是进入管制与价格管制，我们将讨论中国电信产业的进入管制分类政策和价格管制分类政策。 1电信产业的进入管制分类政策 中国电信产业在1999年和2

9、022年实行两次重大的市场结构重组后，已初步形成了有效竞争的市场结构格局，但要最后实现并从动态上保持有效竞争，就必须制定科学的进入管制体制。 根据电信产业的主要业务性质和各业务领域现有企业的分布情况，我们可用表3对进入管制分类政策作简要总结。 表3 电信产业的主要业务与分类管制政策 主要电信业务 现有主要经营企业 进入管制政策的重点 本地电话 中国电信、中国网通、中国联通、 中国铁通 实行较为严格的进入管制政策，培育新企业成长，向广播电视网开放。 长途电话 中国电信、中国网通、中国联通 适度放松管制，允许新企业进入。 移动电话 中国移动、中国联通 分阶段放松管制，允许现有大型电信企业进入。 I

10、P电话 中国电信、中国网通、中国联通、 中国移动、中国铁通等 放松管制，允许相当数量的新企业进入。 无线寻呼与 增值业务 大量经营企业 取消进入管制。 2电信产业的价格管制分类政策 由于中国电信产业存在多种业务，这就产生了应该将哪些业务纳入价格管制范围的问题。对此，首先需要区分哪些业务属于垄断性业务，哪些业务已经成为竞争性业务。价格管制的范围应该是那些垄断性业务，而竞争性业务可利用竞争机制的作用自动调整价格，政府只需规定指导性价格。 我们可用表4对上述价格管制分类政策作简要总结。 表4 电信产业的主要业务与价格管制分类政策 主要电信业务 现行定价制度 价格管制政策 本地电话 政府定价 实行较严

11、格的价格管制，采取政府定价。 长途电话 政府定价 逐步放松价格管制，采取政府指导价格。 接入与联网业务 政府定价 实行较严格的价格管制，采取政府定价。 移动电话 政府定价 分阶段放松价格管制，采取政府指导价格。 IP电话 竞争性定价 逐步取消价格管制。 无线寻呼与 增值业务 竞争性定价 逐步取消价格管制。 电信产业的协调政策 1本地电话竞争政策 地区性分割政策是政府在短期内实行的市场结构管制政策，其目标是通过重组与调整市场结构，把原有的一家或极少数家企业垄断经营的市场结构改造成为多家企业经营的市场结构，以形成有利于有效竞争的市场结构框架，但要最终形成有效竞争格局，就必须通过南、北地区性本地电话

12、公司相互渗透，并放松进入管制，允许多家企业进入本地电话市场。 2不对称管制政策 由于新企业进入电信产业或某一业务领域之初，与原有企业之间的竞争是一种在竞争能力上存在很大差别的不对称竞争，因此，为在电信产业或某一业务领域培育竞争力量，要求政府对原有企业和新企业实施不对称管制政策，即对原有企业实行严格的管制，而对新企业提供各种优惠政策，以帮助新企业在较短的时期内形成相当的竞争实力，从而在原有企业与新企业之间形成势均力敌的竞争格局。 不对称管制政策是一种短期政策，当电信市场基本处于有效竞争状态时，就应取消不对称管制政策。特别是中国加入WTO后，要求在电信企业间实行公平竞争，政府不能对外资电信企业采取

13、歧视政策。这些都要求政府在一定时期后，尽可能减少不对称管制政策。 3价格与质量管制政策 在需求一定的情况下，价格决定企业利润。因此，在中国电信产业利益主体多元化的背景下，价格管制政策自然成为重要的协调政策。这要求政府以经济原理为基础，制定合理的管制价格，以促进公开、公平的有效竞争。 近几年来，中国也十分重视对电信服务质量的管制。例如，为加强对电信企业服务质量的管制，维护电信用户的合法权益，使电信服务质量管制系统化、规范化，中国信息产业部在2000年1月11日发布了电信服务标准（试行）， 2022年1月11日，信息产业部又专门发布了电信服务质量监督管理暂行办法。上述两个文件的制定与实施，是中国电

14、信服务质量管制的一大进步，为实行电信服务质量管制提供了法律依据，这必将有力地促进中国电信服务质量的改善和提高。 4联网管制政策 政府对电信产业实行联网管制，是为了促进各竞争企业的通信网络进行联网，以获得网络规模经济。 但是，由于电信企业间在电信网络规模等方面存在很大的差别，已建立了庞大通信网络的主导性企业完全有能力通过拒绝与其他竞争企业联网而排斥竞争企业，或者通过制定尽可能高的联网价格而使竞争者无利可图。我们可以通过AT&T和美国微波通信公司（MCI）在联网问题上的争斗，中国电信与中国联通两家市话网在天津市联网的曲折过程为案例，以说明主导性企业对竞争者的反竞争行为。 由上述案例可见，一方面，新

15、企业进入电信产业后，与产业内原有主导性企业之间的竞争效果，关键性地决定于企业之间的联网条件。但另一方面，主导性企业为了维护自身的利益，会本能地采取一系列拒绝联网的反竞争行为。因此，联网条件的决定权不能掌握在主导性企业手中，而应当纳入政府管制的范围。为此，政府管制者需要制定有关联网的管制价格，并从政策上保证有关企业有同等权利使用通信网络。 中国在电信联网管制政策方面已经制定了许多具体法规，但联网管制政策的实施效果还待于实践检验，并需要优化联网管制政策。 5电信普遍服务政策 电信普遍服务（universal telecommunication service）是指电信经营企业应承担为广大用户提供普

16、遍的基本电信服务的责任和义务。其主要内容包括：（1）对任何人在任何时间、任何地点都必须提供电信服务；（2）对所有用户没有价格和质量的歧视；（3）应制定用户可承受的电信服务价格。 在中国加入WTO后，电信产业将有多种所有制企业并存的情况下，政府应采取公开、公正、透明的原则推行电信普遍服务。本着这一原则，建立电信普遍服务基金将是解决中国电信普遍服务的基本政策思路。而且，这也比较符合国际惯例，当然，在中国建立电信普遍服务基金需要解决许多具体问题，主要包括： （1）电信普遍服务基金的来源。（2）电信普遍服务基金的使用。（3）电信普遍服务基金的管理。 六、 电信产业的政府管制机构 电信管制政策的实施效果

17、，关键性地决定于电信管制机构的执行效率。这就首先要求有一个高效率的电信管制机构。但从国际惯例看，信息产业部还是一个存在明显不足的电信管制机构。主要表现在： 信息产业部缺乏明确的法律地位。 第二，信息产业部缺乏专业管制职能。 第三，信息产业部缺乏相对独立性。 第四，信息产业部缺乏必要的权威性。 要从根本上解决上述问题，中国需要在制定电信法的基础上，组建一个具有法律地位的，由电信产业的技术管理专家、经济学家和法学家等组成的电信管制机构，它可以称为“国家电信管理委员会”或其他类似名称，其基本职能包括：（1）根据电信产业的特点，以电信法为依据，制定具体的电信管制法规；（2）审核电信经营者的资格，根据电

18、信产业的需求规模，发放与修改电信业务经营许可证；（3）对电信服务价格和服务质量进行管制；（4）协调和仲裁电信企业之间的矛盾；（5）监督与制裁电信企业的不正当竞争行为；（6）接受并处理消费者投诉，等等。根据开展电信管制活动的需要，“国家电信管理委员会”可下设政策法规、通信网络管制、经营许可证管制、价格管制、通信技术、企业公平交易、消费者事务、法律咨询、行政事务、国际事务等部门。 第13页 共13页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页