市政道路PPP项目中私营部门的风险与收益研究_贾雨衡.docx

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1、 独 创 性 声 明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下（或我个人 ） 进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论 文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京林业大学 或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所 做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 彻愈 _ 日期： 关于论文使用授权的说明 本人完全了解北京林业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。

2、 (保密的论文在解密后应遵守此规定） 签名： 名淘势 导师签名 : 近年来，在我国新一批准一线和二线城市崛起的带动下，地方经济的发展有目共 睹 不论是从 2016年最新全国各城市月平均工资还是从各省 GDP增长率来看，除北 上广这三大超 一线城市外， 一 些二线或者三线城市的经济发展，注定将成为未来为我 国创造就业机会和生产力的有力保障。然而，经济的发展也给地方的基础设施建设提 出了新的挑战。在一些二三线城市中，现有的交通、服务、休闲，这些人们日常生活 所需的，为经济发展提供保障性支持的公益性基础设施己经无法满足经济发展和人们 生活的需要。由于地方政府的财政预算不比省会城市或发达城市，除了每年

3、的教育、 医疗、服务投入外，很难再负担得起大型的基础设施建设；再加上从 2012年起，为 防止地方政府负偾的进一步增加，我国颁布了相应的规定，禁止政府采用 BT的方式 进行公益性基础设施建设，这就使地方政府很难获得项目投资来满足人们对基础设施 日益増长的需求，这就促使 PPP模式，即民间资本参与政府建设项目这一新兴的合 作方式登上了历史舞台。 传统的 PPP项目大多应用在经营性或准经营性的项目上，而纯粹的非经营性公 益类项目却在近几年才被广泛关注。因此，本文将关注点放在非经营性基础设施建设 项目上，具体研宄非经营性项目中比较具有代表性的市政道路 PPP建设项目。本文 采用文献分析法、案例研究法

4、，结合市政道路 PPP项目的特点说明市政道路建设项 目采用 PPP模式的可行性和 必要性，以 2015年确定实施的，我国首例市政道路 PPP 项目 安庆市外环北路工程 PPP项目为例，站在私营部门的角度，从如何合理划 分并应对项目风险以及如何确保自身项目收益两个角度进行系统的研宄。最后，对 PPP模式如何更好地应用于市政道路建设项目，乃至所有非经营性项目提出了相应的 建议。 关键词：市政道路， PPP模式，风险，收益 Abstract Abstract The benefits and risks of the private sector in the PPP project researc

5、h of municipal road JiaYuheng (Accounting) Directed by Assoc. Prof .Wang Fuwei & Gong Ke As the growing economic strength, the local demand fOT infrastructure construction is increasing. In some second - and third-tier cities, the existing traffic, svice, leisure, the Peoples Daily life need, provid

6、e affordable support for the economic development of public welfare infrastructure has been unable to meet the needs of economic development and peoples life. Because the local government budget than provincial capital cities and developed cities, in addition to the annual education, medical treatme

7、nt, service, it*s hard to afford large infrastructure construction; Plus, since 2012, to prevent further increase of local government liabilities, the regulation of our country has issued a corresponding, prohibit the government adopt the way of BT for public infrastructure construction, which makes

8、 the local government is difficult to obtain project investment to satisfy people growing demand for infrastructure, this causes the PPP mode, namely the private capital participation in government construction projects the new way of cooperation on the stage of history. Most of the traditional PPP

9、project application on operational or quasi operational projects, while pure non-operating public welfare projects in recent years has been widely concerned. Therefore, this article will focus on non-business infrastructure construction projects, the specific study comparatively typical municipal ro

10、ad non-operating items PPP construction projects. In this paper, using 丨 iterature analysis, case study, according to the characteristics of the municipal road PPP project that municipal road construction projects using the feasibility and necessity of PPP mode, from how to manage the reasonable sha

11、re the risks of such project and two points of view; how to ensure that project earnings system research. Finally in 2015 to determine the implementation, the first PPP project, outer ring road north anqing city municipal road engineering PPP project as an example, the PPP mode how to better applied

12、 to non-operating items corresponding Suggestions are put forward. Abstract Key words: non-operational, municipal roads, the PPP mode, risks and benefits 1绪论 . 1 1.1研究背景 . 1 1.2国内外研宄现状分析 . 2 1.2.1 S外研宄现状 . 2 1.2.2国内研宄现状 . 4 1.3研宄方法、思路和框架 . 6 2 PPP模式应用于市政道路建设项目的理论基础 . 9 2.1PPP模式理论概述 . 9 2.1.1PPP模式的基本

13、内涵 . 9 2.1.2PPP项 目的主要参与方及运作流程 . 10 2.2PPP模式在市政道路项目中的应用分析 . 11 2.2.1PPP模式在市政道路项目中的必要性分析 . 11 2.2.2PPP模式在市政道路项目中的可行性分析 . 12 2.2.3市政道路项目 PPP模式的具体运作方式 . 13 3 L项目相关资料観 . 16 . 16 3.2项目运作模式概述 . 16 3.3项目回报机制概述 . 17 3.3.1项目回报机制 . 17 3.3.2股东回报机制 . 17 4私营部门风险分析 . 19 4.1市政道路 PPP项目中的风险识别 . 19 4.1.1市政道路 PPP项目风险识别

14、方法 . 19 4.1.2L项目的风险识别 . 21 4.2市政道路 PPP项目中风险的特征 . 23 4.3私营部门的风险分担与应对策略 一一 以 L项目为例 . 25 4.3.1风险分担原则 . 25 4.3.2风险分担框架的构建 . 26 4.3.3L项目风险划分及应对措施 . 27 5私营部门收益研宄 . 32 5.1L项目中私营部门收益分析 . 32 5.1.1私营部门收益来源分析 . 32 _ 0 _ 5.1.2项目公司收益分析 . 34 5.1.3项目公司收益影响因素分析 . 36 5.2市政道路 PPP项目盈利模式研宄 . 39 5.2.1收入来源研究 . 39 5.2.2成本

15、结构研宄 . 41 5.2.3经营期现金流稳定研宂 . 41 6本文研宄成果与不足 . 43 6.1本文研宄成果 . 43 6.2本文研究的不足之处 . 43 6.3结论与展望 . 44 财 . 47 第一导师简介 . 48 第二导师简介 . 49 顔 . 50 V 1绪论 1绪论 1.1研究背景 公益性项目是指为社会公共利益服务、不以营利为目的，且不能或不宜通过市场 化方式运作的政府投资项目，包括交通运输、市政建设、保障性住房、土地收储整理 等。我国将公益性项目分为经营性、准经营性和非经营性三类。非经营性项目是指公 益性项目中没有收益来源的基建项目，如市政道路、公园、街路绿化等。虽然与经营

16、性和准经营性项目相比，非经营性项目的市场性相对较差，然而随着经济的发展，人 们对一些非经营性项目的需求却不断提高。 以市政道路项目为例，人们生活水平的提高促进了消费，于是人们渴望享受生活， 越来越多的人注重生活效 率和生活质量，越来越多的家庭持有私家车。资料显示，截 止 2015年 6月，我国汽车保有量己仅次于美国，达到 1.63亿辆，跃居全球第二。这就 导致原有的市政道路不堪重负。交通事故多发、拥堵现象严重，这些不仅给百姓的生 活带来了极大的不便，更加降低了人们工作和生活的效率。同样的道理，人们对健康 的渴望促使人们对生活环境的要求发生变化，人们越来越多的选择在附近有公园的小 区定居。这些观

17、念的变化，促使了人们对非经营性基础设施的需求不断增加，这也就 使得非经营性基础设施的投资需求变得越来越大。 对于非经营性项目， 2012年以前我国政府部门通常采用 BT (建设移交）或者全 额投资的方式建设。为避免地方政府债务压力逐年持续增加，降低地方政府偿债压力， 国家财政部、发改委等部门于 2012年 12月联合发布了关于制止地方政府违法违规融 资行为的通知，明确禁止了地方政府继续使用 BT方式进行项目建设融资。 在投资需求增加，融资渠道受限的同时，我国地方政府的财政状况却不容乐观。 一方面，受经济下行和税收改革的影响，各地财政收入放缓，但支出却不断增加。据 资料显示，我国 2015年获得

18、一般公共财政收入总额为 152217亿元，与去年相比只 有 5.8%的增长，创造了 1988年以来我国财政收入增速的新低。全国财政支出比上年增长 15.8%,同口径增长 13.17%。其中，中央本级一般公共预算支出完成年初预算的 102.1%，增长 13.2%，同口径增长 12.8%;地方财政支出完成年初中央代编预算的 102.9%,增长 16.3%,同口径增长 13.2%。另一方面，地方政府负债逐年增加。 2015 年地方政府债发行大幅扩容，从 2014年 4000亿大幅扩张至 3.84万亿，地方发债总量在 1000-2000亿间的省市有 11个，平均发行量 1465亿；发债量在 500-1

19、000亿的省份有 13 个，不足 500亿的省市有 7个。财政收支不平衡，外加负债繁多，传统融资渠道受限， 政府很难再全额负担建设大型的非经营性基础设施项目。因此，采用公私合营的 PPP 模式，积极引入私营资本进入非经营性基础设施建设领域成为解决问题的必要手段。 1 市政道路 PPP项 B中私营部门的风险与收益研宄 PPP模式是近年来政府大力倡导的由民间资本和地方政府合作建设公共基础设 施的一种合作模式，其优势在于能够充分利用民间资本的经济实力、管理经验以及专 业技术，从而在提高项目建设效率、节约成本的基础上与公共部门共担风险，最终在 保障项目顺利高效完工的基础上实现双赢。目前这种方式己被广泛

20、应用于各国的基础 设施建设中，我国比较成功的 PPP项目有北京鸟巢建设项目和北京地铁四号线建设 项目等。然而，笔者发现这些项目大多为经营类和准经营类的 PPP项目，非经营类 的项目可谓微乎其微。对于投资回报相对较小且本身无法产生现金流的非经营性项 目，采用 PPP模式无疑可以减轻政府的财政负担，然而对于参与投资的私营部门来 说，投资非经营项目却是一项风险与收益并存的挑战。私营部门在 参与项目的过程中 如何采用适当的措施，在回避相应风险的同时确保并提高自身的收益已经成为我国 PPP项目领域又一值得研宄的问题。 因此，综合以上因素，本文以非经营性基础设施建设项目中较为典型的市政道路 建设项目为研宄

21、对象，以风险和收益这两个影响 PPP项目成败的核心因素为主要研 宄内容，以 2015年确定实施的我国首例市政道路 PPP项目 安庆市外环北路工程 PPP项目为例，结合市政道路 PPP项目的特点说明市政道路建设项目采用 PPP模式 的可行性和必要性，站在私营部门的角度，从如何合理划分并应对项目风险以及如何 确保自身项目收益两个角度进行系统的研究，对 PPP模式如何更好地应用于市政道 路建设项目，乃至所有非经营性项目提出了相应的建议。 1.2国内外研究现状分析 1.2.1国外研宄现状 1.2.1.1PPP的概念与分类 英国是公私合营即 PPP模式的发源地，早在 1992年英国政府就开始采用 PH即

22、 私人融资的方式将民间资本引入相应的基础设施建设项目。然而只用 PFI模式来为 PPP定义显然是不恰当的，与 PPP模式相比， PFI在对民间资本投入的激励方面要逊 色很多。在此之后，许多国家和组织都对 PPP的概念提出了自己的理解，然而却没 有统一的标准。 美国政府会计处将 PPP模式分成 BOT、 BDO等 12种；世界银行根据项目的和 合同期限、风险分担、所有权、融资关系等将 PPP分为服务外包、管理外包等 6种 模式；国际理事会根据建设施工中的合作关系将 PPP分为 18种模式；联合国开发计 划署认为 PPP还应当包括地方政府与当地民间组织的非正式对话；加拿大 PPP委员 会则认为 P

23、PP是指公私双方结合自身优势，通过适当方式建立合作关系，从而更好 的满足社会需求的合作方式；欧盟委员会则是在前人的研宄基础上将 PPP分为了介 作 经营、传统承包、开发经 !T三类。 2 1绪论 综合以上分析，笔者认为国外对 PPP模式概念的研宄主要有以下两个特点：一 方面很，国外的研宄侧重于伙伴关系，将 PPP模式中公司双方的合作关系放在首位， 从而改变政府在项目中的职能，激发民间资本的投资热情；另一方面，由于各国的具 体国情不同，国外对 PPP模式分类的侧重点有所不同，而在应用时，不同的分类标 准之间又存在着交叉。因此找到符合自己国情的 PPP分类标准，对 PPP在本国的发 展十分重要。

24、1.2.1.2PPP模式的研 究方向 国外从 1992年起便开始了对 PPP模式的初步探索，因此，国外针对 PPP模式的 研宄相对比较成熟，具体研宄方向如下： (1) PPP模式及制度研宄 英国是 PPP模式的发源地，英国政府早年间倡导的在地方污水处理和医疗服务 项目中米用的政府特许经营模式可谓是 PPP的开端。 Foster， R.Scott等 （ 1982)以一 些美国典型的基础设施建设项目为研宄对象，提出地方政府应根据各自地方的特点， 综合考虑政策、经济状况，在公共基础项目中吸引民间私营资本参与合作，创造更大 的社会价值 。 Hart (2003)以 HSV模型为研宄基础，在分析 PPP

25、项目的主要框架的 过程中，着重强调了项目建设阶段和运营阶段在公私双方合约中的捆绑作用 。 Estache 等 （ 2004)通过研究指出，政策是否发生变化会对 PPP项目的成败起到严重的影响。 一旦政策在项目期间内无法保持连续，将会是整个项目提早结束或时公私双方重新谈 判。 Hammami等 （ 2006)从制度研究的角度出发，指出相关法规的有效性和对政府 腐败的防范对 PPP项目能否顺利进行起到了重要的促进作用。 (2) PPP项目效率及相关激励的研宄 国外学者针对 PPP项目效率及激励的研宄主要集中在对 效率的影响因素以及激 励措施方面。 Bennett等 （ 2006)通过研究将 PPP

26、项目的各阶段性质分为正向外部性和负向外 部性，并认为若项目的各阶段均存在正向外部性，则证明所采用的合作模式有利于项 目的进展 。Hart (2003)发现， PPP项目的效率与公私双方关于服务质量的合约清晰 度成正比，较强的可缔约性有助于公共部门对项目质量的监控。 lossa等 （ 2008)则 认为 PPP项目的效率与公司双方关于服务质量的合约清晰度无关，并指出对效率最 关键的影响因素是项目各阶段的外部性。 Bentz等 （ 2005)以委托代 理理论为基础， 对服务成本隐藏逆向选择以及投资因素中存在的道德风险进行了研宂。 Moszoro等 (2008)认为 PPP项目开发成本和公私部门之间

27、的投资关系有关，研究指出若公共 部门缩减投资将对私营部门进行技术方面的激励，从而降低项目开发成本 。 Martimort 等 （ 2008)认为资产质量与 PPP项目呈正相关，资产质量外部性的不确定，会大大 降低公私双方的合作效率。 Bettignies等 （ 2009)认为公私双方所签署合约的不完整 3 市政道路 PPP项 0中私营部门的风险与收益研究 会导致私营部门错误估计消费者剩余，从而降低双方合作的效率。 (3) PPP项目相关风险研究 Peter Moles等 （ 1995)以当时英国 PH模式为研宄主体，对民间资本介入带有特 许经营权的项目可能产生的风险进行了研宄 。 Patric

28、k TI Lam (1999)对以特许经营 方式进行建设的公共基础实施建设项目中的风险进行了研宄，对公司部门在项目中应 扮演何种角色提出了建议 。 Darrin Grimsey等 （ 2002)指出公司双方对项目风险划分 的满意程度决定了 PPP模式合作的成败，并对合作中风险进行了识别。 A.Akintoye 等 （ 2005)对 PPP项目风险分担机制进行了初步探索。 A.Ng等 （ 2007)采用实证分 析法，对如何构建公私部门的风险分担机制提出了建议。 (4) PPP项目收益分配研宄 Peter Scharle等 （ 2002)从核心竞争力、合作机制和利益平衡三个角度，利用博 弈论的原理

29、，对 PPP项目的收益分配提出了一种合理的方案 。 Viegas (2010)以 PPP 交通项目中的收益分配问题为研究主体，提出在公私合营的收益分配过程中，应该考 虑交易成本、在谈判等因素。 1.2.2国内研宄现状 1.2.2.1PPP模式的基本概念及其分类 我国关于 PPP的定义与国外基本一致，此外我国的一些学者也对 PPP的概念与 分类有自己的认识。 李秀辉 (2002)认为，虽然采用 PPP模式的组织形式相对复杂，但的确是对融资模 式的一种改进。王丽娅 (2003)将 PPP理解为一个贯穿项目全过程的综合型概念，并认 为公私双方在合作过程中务必要共同承担风险的可能。孙洁 (2005)认

30、为， PPP不能够 等同于 BOT,从概念来看应属于更广义的范畴。 王灏 (2004)采用定性分析法将 PPP模式分为外包、特许经营和私有化三大类，并 进一步将每一类细分形成三级，这也是目前被我国学者广泛认可的分类方式。具体分 类如图1-1所示： 4 1绪论 Fig. 1 -1 The PPP pattern classification 1.2.1.2PPP模式的研究方向 国内关于 PPP模式的研宄起步较晚，主要集中在以下几个方向： (1) PPP项目中政府职责的研究 赵有亮 （ 2008)从政府的角度出发，结合公共物品理论说明了公共部门参与 PPP 项目管理的重要性，对政府管理下的激励和监

31、管机制进行了详细说明。徐霞、郑志林、 周松（ 2009)以我国的基本国情为基础，在充分借鉴美英等国在 PPP项目中的先进 经验的基础上，从宏观和微观两个角度对政府在项目监管领域提出了相应的政策性建 议。程连于 （ 2009)政策的支持是 PPP模式在我国发展的保障，政府要在保持传统 监管职能的同时做好制度的创新。 (2) PPP项目风险相关研宄 范小军、王方华 （ 2004)以大型基础项目为研宄主体，通过构建风险动态模糊评 价模型，分析了项目中的融资风险。王全新 （ 2005)采用层次分析和模糊评价的方法 这对PPP项目建立了风险评价模型。刘新平、王守清 （ 2006)根据项目谈判流程将 风险

32、的分配分成三个阶段，即初步分配阶段、全面分配和跟踪阶段以及再分配阶段。 邓小鹏、李启明 (2008)认为提高效率与降低风险是进行 PPP项目风险分担的 首要目的， 并提出了公平分担、成本最低等风险分担的原则。亓霞、柯永健、王守清 （ 2009)总 结了我国一些 PPP项目失败案例中的风险因素，并对风险产生的原因进行了分析。 (4) PPP项目利益分配研究 肖条军等 （ 2002)以交通 BOT项目为例，对公私部门双方在特许经营期利益是 否存在一致性进行了研究。张延峰等 （ 2003)运用博弈论的相关原理，对 PPP项目 中利益主体间收益分配的基本原则和常见策略进行研究，并指出公私双方所面临的机

33、 会成本以及各利益主体间能否成功合作是影响收益分配的关键。刘新平等 （ 2006)在 5 市政道路 PPP项 0中私营部门的风险与收益研究 采用层次分析的方法测算公私双方风险分担系数后，建立了以风险分担为基础的利益 分配模型。吴书霞等 （ 2010)在考虑激励措施的基础上，将 PPP项目中的风险与收 益紧密结合，并指出供双方认可的收益分配策略是解决双方冲突的重要手段。郑志强 等 （ 2011)采用实证分析法，利用博弈论的有关知识，对 PPP项目合作中的最优收 益分配模型进行了构建，并认为收益的合理有效分配是项目成功的关键所在。马强等 (2011)以纳什谈判模型为基础，对如何构建出新的公私收益分

34、配模型进行了研宄。 (5) 非经营性 PPP项目的研究 周兰萍 （ 2015)采用对比分析法，将发改委和财政部有关 PPP的规定进行比较 分析，对采用 PPP模式进行建设的非经营性项目的具体运作方式及注意事项进行了 研究。 吴植勇 （ 2015)对采用 PPP模式建设的准经营性收费公路的回报机制进行了研 究。 袁政 （ 2015)结合案例，从政府的角度出发，对非经营性 PPP项目如何更好地 吸引社会资本投入提出了相应建议。 (6) PPP项目其他领域的研宄 黄腾、柯永建等 （ 2009)从立法的角度出 发，将 PPP在我国的应用于香港、英 国等地进行对比研究，提出了我国可采取的合同管理以及争议

35、协调的办法。董丽洁 (2014)结合英国在 PPP项目中对会计核算有关规定，对我国 PPP项目中会计核算 的基本理论以及特殊性进行了分析，最后，针对我国 PPP项目各阶段的会计核算提 出了相应的建议。杭卓琚（ 2014)对铁路 PPP项目的利益相关方及合同结构进行了 研宄，并以合约理论为基础，对公私股权比例分配进行了分析。罗金柯 （ 2013)对我 国如何将 PPP模式应用于机场建设提出了相应建议。 通过以上综述可以看出，国外对 PPP的研宄比较成熟，分类比较齐全，模式比 较完善，经验比较丰富，且成功案例较多。国内学者己由对 PPP模式初期的概念分 类，风险分担领域研宂转向会计核算，以及不同领

36、域 PPP实施的研究。在非经营类 PPP项目领域，我国学者重点的研究目标在 BT和 PPP两种融资模式的比较，国家政 策支持，以及准经营类项目的回报机制上，缺少针对某一类非经营 PPP项目的具体 研究。因此，本文以市政道路 PPP项目为研究对象，通过对市政道路 PPP项目中私 营部门的风险与收益的研究，总结出适用于私营部门在参与市政道路 PPP项目时所 采用的风险分 担框架、收益影响因素以及项目的盈利模式，对 PPP模式如何更好地 应用于我国非经营性基础设施建设提出了相应的建议。 1.3研究方法、思路和框架 本文从我国目前非经营性基础设施建设项目投资需求入予，结合我国地方政府融 6 1绪论 资

37、的相关政策、政府的财政状况、企业参与 PPP项目的回报等角度，说明 PPP模式 在我国非经营性基础设施建设中应用的必要性。选取非经营性项目中较为典型的市政 道路建设项目为研宄对象，根据国内外之前对 PPP融资模式的研究现状，提出私营 部门在市政道路PPP项目中所关心的核心问题，即私营部门如何合理划分与公共部 门在项目中需要面对的风险以及私营部门如何在项目中获得可观的收益。之后，以我 国首例市政道路 PPP项目 安庆市外环北路工程 PPP项目（以下简称 L项目）为 例，结合市政道路项目自身的特点，对以上两个重要问题进行具体分析。对未来私营 部门在参与市政道路 PPP项目时如何合理划分并应对风险以

38、及确保自身收益提出了 相应的建议。 本论文基本框架如下： 7 市政道路 PPP项 S中私营部门的风险与收益研究 图卜 2研宄框架 Fig.l-2Research framework 8 2 PPP模式应用于市政道路建设项目的理论基础 2 PPP模式应用于市政道路建设项目的理论基础 2.1PPP模式理论概述 2.1.1PPP模式的基本内涵 PPP是公私合作制的简称，三个 P字母分别代表了 Public 公共部门、 Private 私营部门以及 Partnerships -合作伙伴关系。针对 PPP模式的内涵，我国的财 政部和发改委分别给出了相应的解释，相关内容见表 2-1: 表 2-1PPP内涵

39、对比 Tab.2-lThe PPP connotation contrast PPP是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是 财政部由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过 “ 使 用者付费 ” 及必要的 “ 政府付费 ” 获得合理投资回报；政府部门负责基础设施 _ 及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 _ PPP是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许 发改委经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本的利益共享、风险分担及长期 合作关系。 经过对国内外 ppp模式定义的总结与研究，笔者认为 ppp模式具体内涵表现为 以下三个方面： (1) PPP模式的出现对传统的融资模式来说是一场创新的变革 以往在进行大型基础设