大数据时代行政管理层级与幅度.doc

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1、 研 究 报 告 大数据时代行政管理层级与幅度 毛才高 广义行政管理包括一切国家机关、法定组织、企 事业单位 内部管理 层级的设 置，狭义行 政管理是 指 国家机关或法定组织依据行政管理职能确定的几何 管理层级。行政管理幅度是指被管理对象的自然空 间、行业领 域和工 作内容的 横向布局 或构成。行 政 管理层级是管理者向被管理者施行法律法规和决策 指令的延伸，行政管理层级的多与少、行政管理幅度 的大与小均与管理效率具有很强的关联性。管理层 级越多，管理效率越低。在大数据时代，行政管理层 级与幅度 既具有自 身的挑战 性，又有适 应经济社 会 发展的一致性，尤其在信息化和经济全球化时代，大 数据

2、被广 泛应用于 行政管理，信息由非 对称走向 对 称，对行政管理层级和幅度都提出了新的要求。 一、我国现阶段行政管理层级 与管理幅度存在的问题 行政职能界定不科学，管理层级偏多，管理幅度 缺少大数据分析，影响管理效 能提高。目前，我国仍 然实行五级（中央、省、市、县、乡）行政管理层级，层 级明显偏 多，每个行 政管理层 级的管理 幅度与人 口 差异较大。以县为例，有的县 域面积超过 10000 平 方公里，有的县不 足 1000 平方公里；有的县人 口超 过 100 万，有 的 县人 口不 足 5 万；有的 县是 交通 枢 纽，区位优 势突出，经济发展 较快，有的 县是民族 地 区，交通欠发达

3、，经济发展慢。面对如此情况，如果 用同一种 模式或相 同的层级 管理不同 的幅度，势 必 24 影响 行政效能 的提高，影 响 行政管 理资源的 合理配 置。改 革开放 以来，我国 虽经过多 轮行政区 划调整 和机 构改革，但 现行的管 理层级与 职能仍然 存在职 能不 清晰、界 定不科学 的问题。特 别是从计 划经济 向市 场经济过 渡时期，计 划经济时 代很多管 理手段 仍然 被沿袭，政府管了 很多不该 管的事。进 入市场 经济时期，行政层级过多现象依然存在，行政机构职 能界 定还没 有厘清。很 多政府部 门和工作 人员，还 不能 适应市场 在资源配 置中的决 定性作用，人为存 在 “一切

4、以红头文件和领导意图办事 ”的观念，与人 民 群众的期盼和市场经济的要求相差甚远。政府职 能还没有真正转变到以市场配置资源为主的轨道上 来，各类行政审批事项仍超过上千项，还没有做到通 过 大数 据的 运用 和分 析对 行政 管理 资源 进行 高效 配置。 行政机构设置与职能不匹配，膨胀势头难以遏 制，行政管理成本偏高。改革开放以来，为了适应经 济社会发展，我国先后进行了六次政府机构改革，每 次改 革的出发 点总是以 转变政府 职能为主，但每次 改革后的机构和部门都在无形中扩大和增长。究其 原因，是机 构和职能不匹配， 拆庙 ”和 “减 和尚 ”不 相称，缺少 对行政管理层级和管理幅度的系统研究

5、， 结果 每次机构 改革后就 带来新一 轮的机构 膨胀，形 成了 人浮于 事、管理成 本偏高、官 僚主义严 重、同经 济社会发展总是若近若远的局面。 行政 管理中 的事权、财权、人权 相分离，改革仍 4 举步维艰。我国现行各级政府的管理手段都受苏联 计划 经济的影响。 在 20 世纪 60 年代，苏联有 100 多 个 经 济管 理部 门，我 国也 有 70 多 个经 济管 理部 门，事权、财权、人权严重分离，管事的不管人，管人 的不 管钱，管钱 的既不管 事又不管 人。以政府 公职 人员管理为例，干部晋升有组织部门，人员增减有编 制部门，资金分配有财政部门。这种人、财、事分离 的管理体制，严

6、重制约了行政效率的提高，影响了经 济社会发展。 公职人员素质参差不齐，唯上、唯书现象依然存 在。我 国现有公 职人员概 念宽泛，全 口径是指 财政 供养人员，单一口径是指公职人员。目前，我国政府 公职 人员虽 然实行了 “凡进必 考 ”原 则，貌似 公平， 其实 有很多不 当之处。实 际是通过 国家考试 形式， 对不 同群体报 考公职人 员实行了 一个标准 衡量，如 有人擅长笔试，有人擅长面试，还有人擅长协调。新 进公职人员进入行政管理岗位后，有的懂 “天文 ”， 不懂 “地理 ”；有的懂 “专业 ”，不懂 “百姓 ”。而公职 人员职 务升迁，往往看资 历，看 “领导 意图 ”，以至于 少数

7、公职 人员存 有 “干 多干少 一个 样 ”、 干轻 干重 一个 样 ”思想，最简 单的方 法就是 唯上、唯 “书 ”、唯 领导 意图，这种 现象与现 代管理层 级和幅度 的要求 远 不相适应。 受惯性思维影响，公职人员缺乏主动性和创新 活力。当前，高压反腐和 “反四风 ”态势的进一步形 成，少 数公职人 员不作为、乱作为、懒 作为被 曝光和 追责，对公职人员起到了一定的震慑和警示作用，但 仍有 少数公职 人员不作 为或推诿 懈怠，行政 效率低 下。特别是一些有审批权限的部门，存在 “求稳怕 乱 ”心理，缺乏 工作 的主动 性，更 谈不上 开拓 创新。 中央三令五申要扩大改革，减少审批，而一些

8、部门还 存在 “上有政 策，下有 对策 ”的不作 为现象，严 重损 害党和政府在人民群众中的形象。 经济 和 科技发 展较快，公职人员 对新的管 理工 具 还不 能较 快适 应。互 联网 技术 的不 断创 新 和发 展，特别 是大 数据 技术 的应 用和 推广 ，迫 切要 求行 政管理层级和幅度适应经济社会发展，成为经济 社会 发展的助 推器。但在 实际工作 中，有些 公职人 员 不会 运用 信息 技术，不知 道大 数据 概念 ，更 不知 道如何运用大数据，对很多类似的行政管理模型 更是 不知其所 以然，影 响了行政 效率的提 高。这种 状况如果任其发展，不仅使公职人员队伍建设落 后于时代，而

9、且使行政管理水平落后 于科技快速 发展的步伐，使行政管理公职人员不能迅速融入 大数据 时代，影响行 政管 理效能 提升和 “两 个一 百 年 ”目标 的实现。 二、改革和完善我国现行管理层级和幅度 依法明确行政职能，法无授权不可为，以适应现 代管理需 要。推进行 政管理幅 度和管理 层级改 革， 最重要的 是依法明 确行政职 能，对政府 机构设置 统 一进行大 数据分析 和规划，真 正做到法 无授权不 可 为。目前，重点是按市场经济规律转变政府职能，按 照中国融 入世界经 济大循环 需要确定 职能，按照 法 律要求下放职能。部门设置 要精、少、并，凡交叉的 要合并，凡应交给市场的还给市场，一切

10、以提高行政 管理效能、转变政府职能为前提，确定政府行政管理 层级和幅度。同时，管理幅度确定也要符合经济、科 技发展水平，既不可无限扩大，又不可无限缩小。要 把大数据的管理触角覆盖到每个管理层级和管理范 围，真正实现国家治理能力和治理水平现代化。 探索和推行省 管县和县（市）直 管社区的体 制， 取消 乡镇 层级，降低 管 理成 本。目 前，我 国 实行 的 是五 级政 府管 理层 级，虽 具有 一定 的 时代 合理 性， 但随 着 经 济 和科 学 技 术发 展，这 种 层级 势 必 要 改 革。要 依 照宪 法的 要 求，探 索 省管 县，撤销 地（市） 一级的行政管理层 级。在我国 200

11、0 多年的国家 治 理中，地（市）管理层 级，时有时无，而我国现行宪 法 中也 没有明 确地（市）一级 的行 政层 级功 能。经 调 查和测算，地（市）行 政单位本级公 职人员通常超 过 1000 2000 人，以每人每年 15 20 万元的全口 径开支（含 医疗、养老、住 房等），每 个地（市）需要 行 政经费开 支 4 5 亿元，全国 共需要行 政经费开 支 约 2000 亿元 左右。 同时，借 鉴国 外县 级政 府直 接 管社 区的模 式，探 索建 立县（市）直接 管理 社区，取 消乡镇行 政建制。经 过多年实 践证明，撤 乡并镇 是 成功的，既使原来乡镇体制得到了优化组合，降低了 行政

12、成本，又激发了乡村经济的增长活力，促进了我 国基层政权组织的稳定运行。 改革现 行人、事、财 权管理 分离模 式。人权、事 权、财权实行统一管理模式后，让更多的行政职能部 门既有人 权、事权、财 权，又能更 好地担当 经济社 会 发展的责 任。要通过 大数据实 行 报表制 监管，减 少 人为的工作检查，提高工作效率。同时，利用大数据 25 2016 研 究 报 告 功能，对县级政府实行行政部门综合制，不必与上级 部门一一对应。中央部门机关要减少对下级部门的 发文、通报、评比等，原则上中央机关到省，省级机关 到县，各类指导和检查一年不超过两次，以保证下级 部门集中精力抓好民生和经济发展。发到县级

13、的各 类文 件，一 年不超 过 50 份。 县（市）直 接面 对城 乡 居民，是我国基层政权的平台和载体，它的一切行为 要依法行使，而不以部门文件为依据，真正做到一切 以法律为准。 加强公职人员修养培训，突出大数据的分析应 用，提高行政管理水平。目前，各级各类公职人员都 是通过招聘考试进来，文化普遍较高，关键是要加强 公职人员的修养培训。首先是道德修养、岗位修养， 使他们树立爱岗敬业意识。其次是新知识修养培训， 要使每名 公职人员 都很谦虚 地学习新 知识，丰富 知 识结构。最 后是加 强大数据 业务的修 养培训，通 过 网上训练 和线下实 践 ，提高他 们对大数 据的认识 和 综合运 用水平

14、。要 把中国 特色的 “行政元 素 ”牢 牢 地印入每 位公职人 员的头脑，根据所在 的地区和 所 处的工作，建立大数据模型，探寻现代行政管理层级 与幅度同经济社会发展的结合点。 发挥民间智库作用，增加国际交流，拓宽行政管 理视野。我 国的智 库大都集 中在政府 和高校，民 间 智库 刚刚 起步。美 国有 3000 多 个民 间智 库，而 我 国民间智库的发展还需要政府政策扶持和指导。要 聘请老干部、老专家、老农民、老教师、老工人参与民 间智 库研 究，听 取他 们对 政 府工 作的 建议 和批 评。 通过发挥 民间智库 作用，一方 面要把政 府的决策 项 目交给民间智库研究和论证；另一方面，

15、要通过大数 据功能，发挥民间智库在政府决策中的作用。同时， 加大行政 管理的国 际交流，通 过与发达 国家行政 管 理的各种交流，取长补短，拓宽现有公职人员的管理 视野，提高我国行政管理层级与幅度的 “契合度 ”。 利用 大数 据制 定 和完 善公 职人 员 的社 会保 障 体系，形成能进能出的社会氛围。目前，我国有 600 多万公职 人员，相对 于 13 亿 人口的管 理幅度而 言， 比例不算高，但是公职人员进出渠道十分单一，要么 只进不出，要么犯错误被开除，没有自由选择权。要 通过大数据的分析，制定科学合理的薪酬政策，实现 公职人员 与其他人 员的社会 保障待遇 逐步衔接，避 免形成 “两

16、 种阶层、两种待 遇、两种结果 ”，避免 公职 人员离开 公职后 无谋生之 技，在岗位 上，为了生 存， 26 即使工作不愉快，也不愿放弃公职的 “恶性循环 ”。 要通 过完善的 社会保障 体系，建立 健全公职 人员能 进能出的制度安排，从实际的 “终身制 ”逐步迈向聘 用制，给每个社会成员创造服务公职、 实现个人价值 的均等机会。 三、需要把握的几个问题 从 实际 出发，不搞 “一刀 切 ”。 中国 地域 辽阔， 人口 多，民族 众，经济发 展不平衡，不能照抄 照搬发 达国 家的治 理模式和 方法。在大 数据来临 时代，提 高行政管理效能，既需要改革和创新，又要从中国实 际出 发，不搞 一刀

17、切。要 形成符合 中国特色 的行政 管理 层级与幅 度，使行政 管理更好 地为经济 社会发 展服务。 稳步推进，不能操之过急。利用大数据，提高行 政管理水平，既要学习和借鉴发达国家的经验，又要 使我国 优良传统得以传 承发扬 。我国 2000 多年来 国土 疆域没有 像其他国 家那样分 裂和散化，其中必 有奥 妙之处，要 利用大数 据把这个 奥妙之处 进行提 炼和固化。依靠大数据的分析依据进行行政管理改 革，既不能操之过急，又要稳步推进。 注 重 发 挥 地 方 积 极 性。 我 国 东 西 南 北 相 隔 5000 多 公 里，仅 海 岸 线 就 有 1.8 万 公 里，不 同 省 （市）、

18、不同 地区，都 有不 同地方 特色 的智慧。 因此， 行政 管理层级 与幅度的 改革，既要 考虑不同 地方的 自然因素，又要充分发挥地方积 极性，这是大数据时 代我国进行行政管理层级和幅度改革的出发点和立 足点。 兼顾经济社会协调发展。推进行政管理层级与 幅度改革，必须兼顾经济社会的协调发展，要坚持发 展是行政管理的第一要务，这种发展必须是科学的、 持久的。目前，我国已成为世界第二大经济体，行政 管理 层级与幅 度也要与 之相适应，许多经济 社会发 展中 出现的 矛盾，要通 过大数据 进行分析、研判、解 决。要按照中央提出的调结构、稳增长、促改革、惠 民生 的思路，把 行政管理 改革和国 家治理现 代化有 机结合，在法治、科学、健康轨道上运行， 真正实现中 华民族伟大复兴的中国梦。 （作者系江苏省信访局副厅职督查专员） 责任编辑：戴群英