教育治理视域下教育中介组织的角色定位_张杰.docx

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1、第 35卷 （ 2015年） 第34期第 21-24页 教 育 理 埤 与 实 _ Theory and Practice of Education Vol. 35 ( 2 0 15) No.34 P21-P24 教育治理视域下教育中介组织的角色定位 * 张杰 摘要 :教 育治理是新时期教育改革的目标，其核心在于构建政府、学校、社会的新型关系。作为一种重要的 社会主体，教育中介组织应该而且能够在教育治理中发挥重要作用。其角色应定位于政府管理的参与者和协调 者、学校自主办学的引导者和支持者、社会参与的促进者和实践者。从当前的实际状况来看，我国教育中介组织在 角色定位上存在偏差，使之成为政府机构的

2、附属物、教育管理的局外人、学校发展的旁观者、社会参与的游离方。 校正教育治理视域下教育中介组织的角色，应理清政府部门与教育中介组织的关系，增加教育中介组织参与教育 治理的制度供给，提升教育中介组织的专业服务能力，健全教育中介组织的社会沟通机制，进而促进其在教育治 理中更好地发挥作用。 关键词 :教育治理 ;教育中介组织；角色定位 文章编号： 1004-633X(2015)34-0021-04 中图分类号 :G40-011.8 文献标识码 :A 2014年 1月，全国教育工作会议首次提出了 “ 教育治理 ” 的 概念，并把今后我国教育工作的目标确定为 “ 深化教育领域综合 改革，加快推进教育治理

3、体系和治理能力现代化 ” 。这是我国 教育领域贯彻党的十八届三中全会精神、主动转变思路的重大 理论和实践转型。从教育管理到教育治理，虽然仅一字之差，但 这一转变意味深长。教育治理积极倡导教育管理的多元化格局， 要求关注除政府部门以外的包括学校在内的其他社会主体的作 用。教育中介组织作为社会力量的代表，应该而且也 能够在教育 治理中发挥重要作用。在许多西方国家，教育中介组织是承担教 育管理职责的重要主体，并日益成为越来越活跃的力量。当前， 我国的教育中介组织正处于成长阶段，因此，如何正确定位其角 色以促进教育治理结构的形成，是亟待思考和研宄的问题。 一、教育治理的内涵 教育治理源于 “ 治理 ”

4、 。 20世纪 90年代以来，治理理论开始 逐渐兴起。关于什么是治理，诸学者从各自的视角给予其阐释和 界定。笔者认为，在诸多关于治理的定义中，全球治理委员会的 定义具有较大的代表性和权威性，即 “ 治理是或公或私的个人和 机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同 利益得以调和、并采取联合行动的持续过程 ” 2。这一理论认为， 应该通过合作、协商等方式对公共事务进行管理，很多公共问题 己经不能仅仅依靠政府自身解决，更多的社会机构和组织应该 而且能够在公共事务管理中发挥作用。政府与这些社会机构、社 会组织共享权力、责任与资源，形成相互依存的 “ 伙伴关系 ” 。治 理理论的兴起表明公

5、共事务的管理过程和方式发生了很大变 化。这种变化不仅适用于行政或公共管理问题，而且己经扩展到 社会学、经济学等其他领域，教育就是其中之一。 随着教育事业的蓬勃发展，教育规模的扩大化、教育结构的 多样化、教育水平的差异化以及民众教育诉求的个性化都在不 断增强。单一的管理体系和管理结构己经很难适应教育发展的 需要，整个教育体制的改革趋势是更加民主、公开和透明，更能 体现出学校和社会力量的权利和作用。无疑，这一趋势与教育治 理实现了逻辑上的契合。教育治理正是试图构筑一种更加平等 的权力共享体系，实现教育管理的合理化与民主化。关于教育治 理的内涵，目前尚无明确或完整的定义，大多数论述只是套用或 借助了

6、治理的概念。借鉴对治理的理解，可以对教育治理作出如 下阐释：教育治理是指政府、学校、社会组织及公民个人等主体 共同参与教育公共事务的过程。它要求重新定位政府部门角色， 积极倡导多元化的教育管理格局，更加关注学校、家长等各类社 会主体的作用，其主要目的在于通过充分发挥各治理主体的作 用实现教育公共利益的最大化。 *本文系辽宁省教育科学 “ 十二五 ” 规划课题治理视角下区域教育中介组织的角色定位研宄 (课题编号 :JG14DB086)的研宄成 作者简介 :张杰（ 1973-)，女，辽宁绥中人，大连教育学院教授、管理学博士，主要从事行政管理与教育政策研宄。 22 教 育 理 论 与 实 践 201

7、5 年 二、教育治理中教育中介组织的角色定位 (一 ) 政府管理的参与者和协调者 教育治理的基本特征是教育事务的多元参与，而多元参与 的一个前提是政府的职能转变，简言之，就是政府不再包揽教育 管理的所有权力和责任，而是 “ 有所为，有所不为 ” 。在职能转变 过程中，原来政府承担的一些职能由谁来承接，一直是一个尚未 解决的实践问题，以致常常陷入 “ 一放就乱、一管就死 ” 的怪圈。 教育中介组织的蓬勃兴起为这个问题的解决提供了一种思路。 从教育中介组织的功能来看，它们能够承担教育评估、教育监测 等某些专业性较强的微观管理职能，使得政府从琐碎的管理事 务中解脱出来，转向政策法规性和方向性的指导等

8、宏观管理。通 过在规则制定、质量评估及资源分配等教育公共事务中发挥作 用，教育中介组织逐渐成长为教育管理的重要力量。同时，在参 与教育管理的过程中，教育中介组织又扮演着协调者的角色。教 育管理事务繁多、过程复杂，往往涉及到政府、学校及社会之间 的关系协调，也涉及到不同利益主体之间的利益分配。 “ 治理过程 的基础不是控制，而是协调。 ” 从教育中介组织的属性来 看，它 们居于政府、学校与社会民众之间，能够利用自己的第三方身 份，既对不同利益主体的诉求进行整合和表达，又将政府部门的 决策意图进行传达和阐释，以达到沟通、协调的目的，实现多元 主体的合作治理。 (二 ) 学校自主办学的引导者和支持者

9、 教育治理以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进 管办评分离为基本要求 1。在传统的一元化办学体制下，学校的 资源主要由政府部门进行调配，学校的业绩也主要靠政府部门 进行认定。按照主管部门的要求推进工作似乎己经成为许多学 校的基本模式。在教育治理的视野下，学校不再是封闭的执行 者，而是成为面向社会独立办学的法人实体。自主办学是 “ 对学 校与内外部各类组织或个体关系的系统变革 ” 4。自主权的扩 大使得学校管理和运行成为更加复杂的过程，学校应将自身发 展与外部环境有机地结合起来，主动探宄发展过程中出现的问 题，积极谋划学校的未来发展。在这个过程中，教育中介组织能 够发挥积极作用。一方面，

10、教育中介组织能够成为学校自主办学 的引导者。通过专业性的引导，帮助学校更新观念，主动认识环 境的变化，把握发展方向和目标，在学校与政府、社会之间以及 学校内部形成良好的关系；另一方面，教育中介组织能够 为学校 提供多种形式的专业化服务，成为学校自主办学的支持者。学校 工作面广、工作繁重，由于不能再如从前那样依赖于政府部门提 供的 “ 全程管理 ” ，学校发展过程中的实际问题都要依靠学校自 己来解决。教育中介组织以自身的专业知识和技术为学校提供 教育咨询、教育评估、学生学业质量评价等服务，帮助学校实现 更好更快的发展。 (三 ) 社会参与的促进者和实践者 教育治理不可能是孤立进行的，而是一个需要

11、社会各界理 解、支持、参与和投入的过程。当前，受各种历史和现实条件的制 约，教育资源在城乡、地区、校际之间的配备尚不均衡。实现教育 资源的均衡配置，不仅需要政府加大财政投入，更需要调动社会 力量，积极引入多元化主体办学。在多元主体办学的过程中，教 育中介组织可以帮助各方化解分歧和对抗，起到平衡各方利益 诉求的作用。同时，教育中介组织能够为多元的办学主体提供专 业指导和服务，使其在规范和理性的轨道上健康发展。另外，随 着教育成本分担机制的实施，更多的社会成员越来越关注教育 的成本与收益，越来越希望了解教育方面的信息，直接参与其中 并发挥作用。教育中介组织因其特殊的第三方身份，与公民社 会的距离更

12、近，更容易得到公民的认可。因此，教育中介组织 不 仅能够在社会参与中扮演促进者的角色，还能够成为社会参与 的积极实践者。它们可以创办各类学校或教育机构，直接成为办 学主体，也可以发布教育信息，为公众提供沟通和交流平台，还 可以通过合适的渠道向决策者传达公众的呼声，成为社会参与 的代表。 三、当前教育中介组织的角色定位偏差 (一 ) 政府机构的附属物 我国教育中介组织脱胎于政府的职能转换，其建立和发展 是作为政府机构改革的一项措施而提出来的。最初的教育中介 组织大多是由政府部门直接创建或支持创建的，在职能设定、机 构设置、运作方式、人员配备等方面都与政府部门极为相似。后 来在政府机构改革背景下，

13、大多数官办或半官办的教育中介组 织逐步实现了 “ 脱钩改制 ” ，但在实际运作中依然与政府部门保 持着千丝万缕的联系，其业务来源仍以接受政府委托或购买服 务为主。政府部门也习惯于将教育中介组织视为自己的一个附 属机构，利用中介组织的特殊身份，隐蔽或公开地将不适合由政 府部门直接出面的事务交给这些组织去办理，将一些具体、繁杂 的工作任务交由这些组织去承担。在这种新型的 “ 合作 ”关系中， 政府部门成为教育中介组织的 “ 主人 ” 和 “ 保护者 ” ，教育中介组 织则成为政府部门的 “ 仆人 ” 或 “ 替身 ” 。民间性教育中介组织对 自身独立发展的愿望较为强烈，但在官办或半官办教育中介组

14、织的 “ 挤压 ” 下，为了从政府控制的业务领域中 “ 分得一杯羹 ” ，不 得不主动寻求政府部门的 “ 领导 ” 和 “ 支持 ” ，将为政府提供服务 作为其组织目标，形成了事实上的依附关系。 (二 ) 教育管理的局外人 在政府职能转变不到位、相互关系没有理顺的情况下，教育 中介组织更多地扮演着政府部门服务者的角色，抑制了其作为 “ 第三方 ”参与教育管理作用的发挥。从政府的角度来看，让教育 中介组织参与到教育管理中，就意味着要 缩小政府的管理范围， 把一部分管理权力让渡给教育中介组织。这是一种 “ 自己对自己 的革命 ” ，无疑会是一个艰辛的过程。从当前的实际情况看，政府 部门大多只是把教

15、育中介组织作为自己的服务机构，并没有把 应该转移给教育中介组织的职能完整转移。由于政府对服务的 专业性要求不高，教育中介组织多以事务性工作为主，对工作缺 乏研宄，在某种程度上成为 “ 中介的中介 ” 。民间性教育中介组织 一般能够对教育热点、教育难点问题给予关注，但其目标确定往 往带有理想主义色彩，容易遭遇与现实相距甚远的尴尬。也有一 些教育中介组织以服务于小团 体的利益为目标，缺少长远和全 局性的目标，无心或无力聘请专业人员从事项目的研发和跟进 研宄，难以对教育管理事务提出有价值的意见和建议，难以担 当起教育管理参与者的角色。 第 .34期 张杰 :教育治理视域下教育中介组织的角色定位 23

16、 (三 ) 学校发展的旁观者 由于长期迷失在对自我身份界定的尴尬困境，教育中介组 织在服务学校发展方面的作用还十分有限。虽然有些教育中介 组织在信息咨询、教育评估等方面做了积极的努力，但较为分 散，还不足以形成整个行业的影响力。一些学校管理者对教育中 介组织缺乏了解，加上过去那种事必躬亲工作模式的影响，一些 原本可以委托给中介组织完成的事情，依然由学校自己来承担。 一些学校把由教育行政部门派生出来的教育中介组织依然作为 政府部门来对待，没有充分认识其服务基层学校的角色定位，因 此，当学校在发展上遇到问题或困难时 ，一般不会想到去主动寻 求教育中介组织的帮助。从教育中介组织自身来看，它们缺乏依

17、靠其专业化服务赢得学校信任的意识，习惯于依靠行政力量开 展工作，对基层学校的关注明显不足。一些教育中介组织缺少熟 悉教育、具有先进管理理念、掌握一定专业技能的人才，当基层 学校发展遇到问题时，难以为其提供专业性的指导和帮助。还有 一些教育中介组织是拼凑组建，没有经过严格的资格审查和认 定，专业水平低，职业道德和自律精神不强，这在很大程度上影 响了教育中介组织的公信力和权威性，妨碍了其在促进学校发 展方面的发挥作用。 (四 ) 社会参与的游离方 教育中介组织理应成为社会公众参与教育治理的重要平 台，但目前它们与公众的距离较远，没能发挥和体现出这方面的 作用。政府部门往往只强调自上而下的控制，对于

18、发挥教育中介 组织的社会参与功能并不十分积极。在当前的制度环境下，大多 数教育中介组织缺乏主宰自己命运的能力，在发挥社会参与功 能时有所顾忌，担心自己的参与和表达被认为是与政府部门 “ 唱 对台戏 ” 、 “ 添乱子 ” ，因此，它们更多注重与政府部门构建和谐关 系，对于如何发挥社会参与的功能却并不热心，甚至持回避态 度。有些教育中介组织规模较小、专业性不高，没有对教育问题 进行深入研宄，也没有对如何汇聚社会公众意见、拓展公众参与 渠道等进行充分的准备，并不具备统领社会参与的能力。个别教 育中介组织甚至利用制度性漏洞，有意违规，使社会公 众对其本 身的合法性和正当性产生了怀疑，严重地影响了其社

19、会影响力 和号召力。从社会公众的角度来看，很多人并不知道教育中介组 织的存在，在遇到维护自身权益、表达自身诉求、建言献策等问 题时，不会主动寻求教育中介组织的帮助和支持，使得教育中介 组织的社会参与功能基本上处于搁置状态。 四、教育治理视域下教育中介组织的角色校 正路径 (一 ) 理清政府部门与教育中介组织的关系 如前所述，我国教育中介组织的独立性不足，依附性较强， 因此，理清政府与教育中介组织之间的关系是教育中介组织发 展的必要条件。首先，政府部门要正确认识教 育中介组织的作 用。在政府主导型的教育治理模式中，教育中介组织能否发展、 如何发展，关键取决于政府的态度。因此，政府部门要积极转变

20、思路，把自己从大包大揽、全知全能的角色中解放出来，不断扩 大教育中介组织的活动领域和范围。在一些专业性较强的领域， 如教育评估、教育考试、专业评议与咨询等，政府可以将这些职 能完全交给教育中介组织，并在其履行职能时不干预，尊重其专 业性和权威性 ;其次，政府部门要与教育中介组织脱离行政隶属 关系。对于己经成立的教育中介组织，要在限定时间内实现名 称、编制、经费等方面与政府部门的脱 钩。对于己经完成脱钩改 制的教育中介组织，要彻底斩断事实上存在的行政资源供给链 条，引导和扶持其面向社会、面向市场独立发展 ;再次，政府部门 要赋予教育中介组织独立的主体地位。在教育中介组织法出 台尚待时日的情况下，

21、可以通过制定和完善相关政策、法规、条 例，明确教育中介组织的地位、性质和作用，对其权利、义务及与 其他社会主体的关系等作出规定，实现机构设置、人事管理、项 目运作等组织职能的真正回归。 (二 ) 增加教育中介组织参与教育治理的制度供给 政府要主动调整规则，增加制度供给，促使教育中介组织真 正参与到教育治理中来。首先，要完善项目扶持机制。政府部门 可以通过政府购买、项目承包、合同出租等形式将教育培训、教 育评估、教育质量监测等任务交给教育中介组织来完成，教育中 介组织则通过承担这些公共服务性工作而获得资金支持。目前， 政府部门大多数是采取直接委派的方式进行项目运作，这就导 致资金集中流向官办性质

22、的组织，压缩了民间性组织的生存空 间。因此，政府部门应进一步完善现有机制，实行教育中介业务 的公开招标，对各类教育中介组织一视同仁，确保它们享有平等 竞争的机会 ;其次，要建立信息沟通机制。政府应建立工作 预报 制度，定期向教育中介组织通报工作，提前公开每年的具体委托 项目，使中介组织有充足的准备时间。政府还应公布相关权威数 据，支持教育中介组织开展专业性研宄，并为其发展提供指导和 建议。同时，政府也应建立工作信息反馈机制，为相关各方进行 有效沟通搭建平台 ;再次，要建立基于绩效的分类激励机制。政 府部门要采取政策措施鼓励教育中介组织服务学校、服务社会。 对于己形成良好互动关系、服务效果好、成

23、长性好的教育中介组 织，政府部门应当给予一定的奖励和补贴，以激发其参与教育公 共事务、服务教育发展的热情和积极性。 (三 ) 提升 教育中介组织的专业服务能力 专业化、高水平的服务是教育中介组织的安身立命之本。为 此，教育中介组织应着力修炼内功、提升专业服务能力。首先，要 找准发展方向，明确自身定位。教育中介组织从事的是一种具有 创造性的专业活动。因此，它需要有明确的市场定位和细致的专 业分工，从而形成自己的竞争优势。从国外教育中介机构的成功 实践来看，正是由于它们在各自选定的专业方向 “ 精耕细作 ” 、久 久为功，才成为不同专业领域的权威力量。因此，我国的教育中 介组织应找准自己的发展方向

24、，寻求自己的市场领域。唯有定 位准确，才能促进专业服 务能力的不断提升；其次，要加强专业 研宄，提高核心竞争力。教育中介组织的职能不能仅仅局限在一 些执行性、操作性的事务性工作上，还应该将更多的精力投入到 专业研宄中。要加强对教育发展的理论研宄，深化对教育服务市 场的认识，掌握运用相关的技术和方法，从而提高教育中介服务 的效度和信度，形成组织的核心竞争力；再次，要主动拓展服务 空间，形成特色和品牌。教育中介组织必须主动、有意识地加大 24 教 育 理 论 与 实 践 2015 年 为基层学校服务的力度，通过搭建合作平台、开展论坛活动、进 行实地调研等多种方式，为学校的发展出谋划策，或者在教学改

25、 革、学生评价、教师专业发展等方面提供智力服务。在为学校提 供服务的过程中，教育中介组织可以与学校形成长期合作的关 系，逐渐形成一批具有自己品牌特色和市场优势的 “ 产品 ” ，提高 组织的社会影响力。 (四 ) 健全教育中介组织的社会沟通机制 在教育治理的背景下，教育中介组织要更加关注、回应和引 领社会公众的需求。因此 ，一 个良好的社会沟通机制是教育中介 组织发挥其角色作用的必备条件。首先，要建立健全信息交流机 制。对于社会关注度较高的教育热点、难点问题，教育中介组织 要给予充分的关注，从专业的角度进行客观的、理性的审视和分 析，并通过报纸、网络等媒体向社会发布分析报告，帮助社会公 众全面

26、地掌握信息，而不至于陷入人云亦云、以讹传讹的非理性 的 “ 吵闹 ” 和 “ 混乱 ” 中。同时，教育中介组织要利用自身的角色优 势，将公众的疑问、疑虑、意见、建议等社会信息资源及时地反馈 和输送给教育行政部门及学校，帮助其了解社会公众的呼声，从 而使问题的解决更具有针对性和指向性，降低教育决策上出现 “ 南辕北辙 ” 倾向的几率，更加趋向于 “ 办好人民 满意的教育 ” 。其 次，要建立业务活动公开制度。为了增加社会成员对教育中介组 织的了解，教育中介组织要通过人脉关系、媒体等多种渠道加大 宣传力度，让社会了解自身的机构设置、职能定位、业务范围、人 员配备等，努力为学校或社会机构提供常态化的

27、服务，对于重点 项目、成功案例或典型事例的开展情况要进行多层面、多角度 的介绍和宣传，扩大社会影响力。 参考文献： 1袁贵仁 .深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和 治理能力现代化 N .中国教育报， 2014-02-13. 2全球治理委员会 .我们的全球伙伴关系 M .牛津：牛津大学 出版社， 1995. 3张国庆 .公共行政学 M .北京北京大学出版社， 2007. 4骈茂林 .公民参与：现代学校制度建设路径 J .中国教育学 刊，2012,（ 4). 作者单位：大连教育学院，辽宁大连邮编 116021 Role Orientation of Educational Intermed

28、iary Organizations from the Perspective of Education Governance ZHANG Jie (D alian E ducatbn C oLege) Abstract: E ducation governance is the goal of education refoun in the new perbd, whose core is t) build a new rek- tbnshp between govemm ent school and society. A s an inportant social body, the ed

29、ucation inteim ediaiy oiganizatbn should and can play an in portent ID le in iie education governance, and it should be regaided as iie partic pant and coord ir nator of govemm ent governance, the guider and supporter of iie autonom ous opeiatbn of schools, and iie piom oter and piactitbner of socia

30、l particpatbn. Fiom the peispective of actual situation, it is fcund that in our country there is a devk- tbn in the orientation of education inteim ediary oiganizatbn which has becom e iie adjunct of govemm entoiganizatbns, the outsider of educational governance, the on boker of school d eve bpm en

31、tand the floater away fiom iie social particpatbn. To correct the role of education intern ediaiy oiganizatbn, it is necessary t) m ake clear the relation sh) between iie govern m entdepartm ents and the educational inteun ediaiy oiganizatbn, increase the system support for the education inteim edia

32、iy organizathn5 sparticpatbn of educational governance, im prove the ability of professional service of education inteim ediaiy organization and perfect the m echanian of education inteim ediaiy organization comm unicating w i1h the society in order t) help itt) better play itsiole in the education governance.