欧美促进通用航空产业发展的法律与政策及其对中国的启示_欧阳彦美.docx

《欧美促进通用航空产业发展的法律与政策及其对中国的启示_欧阳彦美.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《欧美促进通用航空产业发展的法律与政策及其对中国的启示_欧阳彦美.docx（50页珍藏版）》请在得力文库 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、中图分类号： TQ028.1 UDC分类号： 540 欧美促进通用航空产业发展的法律与政策及其对 中国的启示 作者姓名 学院名称 指导教师 答辩委员会主席 申请学位 学科专业 学位授予单位 论文答辩日期 欧阳彦美 法学院 李寿平教授 江国青教授 法学硕士 国际法学 北京理工大学 2015年 1月 The Legal System of Promoting the Development of General Aviation Industry in Europe and the USA and Its Inspiration to China Candidate Name: School or

2、 Department: Faculty Mentor: Chair, Thesis Committee Degree Applied: Major： Degree by: The Date of Defence: Yanmei Ouvang _ Law _ Prof. Shouping Li _ Prof. Guoqing Jiang _ Master of Law _ International Law _ Beijing Institute of Technology January, 2015 _ 研究成果声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是我本人在指导教师的指导下 进行的研究工作获

3、得的研究成果。尽我所知，文中除特别标注和致谢 的地方外，学位论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得北京理工大学或其它教育机构的学位或证书所使用 过的材料。与我一同工作的合作者对此研究工作所做的任何贡献均已 在学位论文中作了明确的说明并表示了谢意。 特此申明。 通用航空作为民用航空的重要组成部分，在国家经济，社会发展以及国防安 全等领域都发挥着重要的作用。但是长期以来，由于低空空域管制严格等问题导 致我国通用航空产业一直未能得到快速高效的发展。随着中国经济发展和社会进 步，通用航空产业发展面临新的发展机遇，本文分析了欧美促进通用航空产业发 展的法律与政策，试图总结并构建出

4、一套符合我国国情的政策法律体系。本文主 要分为四部分： 第一部分通过介绍美国通用航空产业的发展历程，分 析美国如何通过法律与 政策促进其通用航空制造业，空域管理，通用航空保障体系以及通用航空飞行员 队伍的建设，通过借鉴美国的法律与政策经验对如何促进我国通用航空产业的发 展进行了研究。 第二部分阐述了欧盟通用航空产业的发展历程，分析了在 “ 清洁天空 ” 计划 引导下欧洲通用航空制造业的发展现状，以及如何通过 “ 单一天空计划 ” 促进欧 洲空域管理一体化的进程，并就基于欧洲航空安全局管理的空域及保障体系进行 研究，分析了欧盟飞行员培养制度存在的优缺点，通过借鉴欧盟的法律与政策经 验对如何促进我

5、国通用航空产业的发展进行了研究。 第三部分通过分析我国通用航空产业发展现状，总结出我国通用航空制造业 落后、保障体系不完善、低空空域管制严格、飞行员奇缺等制约我国通用航空产 业发展的核心问题。 第四部分根据目前我国通用航空的实际需求，通过借鉴欧美通用航空产业发 展的法律与政策，强调在通用航空制造业上，我国既要依托于民航制造业的发展， 也应重视其独立性，在加大资金投入力度的同时，注重政府的引导职能，加强自 主研发能力，引导制造业向合理健康的方向发展；同时随着部分试点地区 1000 米下低空空域逐步开放，空域管理上的问题将会日益凸显，我国应尽快 制定出一 套区域化的管理制度，合理划分禁飞区与开放区

6、域，既要保证人们的生产生活需 要，又能保障民航，应急医疗及军用航空的安全；于此同时应完善通用航空保障 体系建设，通过设立专职部门对通用机场建设，航线规划，飞行审批，后勤保障 等进行统一管理；另外就飞行员培养方面，应适当降低准入门槛，采取多级执照 制度，区分通用航空飞行员等级，让更多的人投身到通用航空产业的发展中。 关键词：通用航空；制造业；保障体系；低空空域管理；飞行员培训 Abstract As a crucial part of civil aviation, general aviation has played an important role in the development

7、of economy, social progress and other fields in the country. But due to unopened low altitude airspace, the development of general aviation industry in China is still at the stage of forming and growing. With the development of economy and social progress, the general aviation industry in China is f

8、acing new opportunities for its development. This paper analyzes the legal system of promoting the development of general aviation industry in Europe and the USA so as to propose a set of policies and legal system in line with the situation of our country. The main content of this paper includes fou

9、r parts. The first part introduces the development of American general aviation industry, and also fully summarizes how does the United States promote its development of general aviation manufacturing industry under its General Aviation Revitalization Act. Besides, this paper states that the Federal

10、 Aviation Administration has played a positive role in airspace management and construction of general aviation security system, and also studies about the multi-level training license issued for general aviation pilots. The second part states the development of European general aviation industry, e

11、specially introduces the status of general aviation manufacturing industry in Europe under the policy of Clean Sky , and how does the European promote the process of integration in airspace management under the Act of Single European Sky. Besides, this paper states that the general aviation security

12、 system in Europe and analyzes the advantages and disadvantages of existing European training system for general aviation pilots. The third part of this paper introduces the status of general aviation industry in China, and summarizes the development of general aviation industry is still at the stag

13、e of forming and growing, where the slow development of manufacturing industry, the imperfectness of the general aviation security system, unopened low altitude airspace and the shortage of general aviation pilots are particularly prominent. The fourth part of this paper states the current actual ne

14、eds of general aviation industry in China and suggests that the Chinese government should actively analyze and learn from the advanced experience of rule of law on the general aviation industry development in Europe and the USA to promote the development of general aviation industry in China through

15、 its own policy and legal system. As for the general aviation manufacturing industry, it is necessary for general aviation to not only rely on the development of the civil aviation manufacturing industry in China, but also should pay more attention to their independence. When capital investment is c

16、onsidered to put into the development of the general aviation manufacturing industry, the Chinese government should pay more attention to its guided functions and strengthen capabilities of research and development; as for airspace management, parts of the pilot areas under 1000 meters altitude grad

17、ually open, along with the issue of airspace management. To solve this problem, the Chinese government should develop a regionalized management system as soon as possible to rationally divide no-fly zones and open areas, which is necessary to ensure living needs for people and protect the safety of

18、civil aviation, medical emergency and military aviation. At the same time, it is necessary to improve the general aviation security system through the establishment of a full-time department in general aviation airports, the planning of flying routes and approval of flight for unified management; in

19、 addition, as for the pilot training, it is necessary to appropriately lower standards which pilots can access to and develop a multi-stage licensing system to make a distinction on grades between general aviation pilots, so that so many people can join in for the development of general aviation. Ke

20、ywords: general aviation; manufacturing industry; security system; low altitude airspace management; pilots training HI 目录 第 1 章绪 论 . 1 1.1研究背景和研究意义 . 1 1.2国内外研究现状及研究方法 . 3 第 2章美国促进通用航空产业发展的法律与政策 . 5 2. 1通用航空振兴法促进通用航空制造业的发展 . 5 2.2机场和航线发展法加强通用航空服务保障体系的建设 . 7 2. 2. 1通用机场及服务保障政策法 规 . 7 2. 2. 2通用航空安全监管

21、政策法规 . 8 2. . 3放松管制法及运输安全与稳定法完善通航安全保障体系 . 9 2. 3. 1宽松的空域 . 9 2. 3. 2完善的空域安全监管体系 . 10 2.4 “ 雏鹰计划 ” 对通用航空飞行人员培养的推进 . 10 第 3章欧盟促进通用航空产业发展的法律与政策 . 12 3. 1启动 “ 清洁天空 ” 计划促进欧盟通用航空制造业发展 . 12 3. 2颁布 “ 单一天空 ” 计划改革欧盟空域管理制度 . 13 3. 2. 1“ 欧 洲 单 一 天 空 计 划 ” 13 3. 2. 2通用航空安全监管政策 . 15 3. 3制定 “ 运输自由化规章 ” 完善欧盟通用航空保障体

22、系建设 . 16 3. 4统一飞行执照制度加强通用航空飞行人员的培养 . 17 第 4章我国通用航空产业发展现状及存在的问题 . 19 4.1我国通用航空产业发展现状 . 19 4.2我国通用航空产业发展存在的问题 . 20 4. 2. 1通用航空器研发与制造发展缓慢 . 20 4. 2. 2通用机场建设与保障体系不完善 . 21 4. 2. 3低空空域开放进程缓慢及管理体制不健全 . 22 4. 2. 4飞行员等专业人才缺口大，市场培养能力弱 . 23 第 5章欧美促进通用航空产业发展法律与政策对我国启示 . 25 5.1通过民用飞机产业发展立法促进我国通用航空制造业的发展 . 26 5.1

23、.1发展民用飞机产业发展条例促进通用航空制造业发展 . 26 5.1.2完善政策体系引导通用航空制造业发展 . 28 5.2进一步完善我国通用机场及配套设施的建设 . 28 5.2.1加强通用机场建设规划 . 29 5.2.2完善通用机场配套设施的建设 . 30 5.3构建符合我国国情的低空空域管理法律体系 . 30 5.3.1加快低空空域开放进程 . 31 5.3.2加强低空空域监管 . 32 5.4建立分级飞行执照管理制度 . 33 5.4.1促进飞行员执照制度改革 . 33 5.4.2适当放宽飞行员用人条件 . 34 i仑 . 36 参考文献 . 38 攻读学位期间发表论文与研究成果清单

24、 . 41 if . 42 1.1研究背景和研究意义 通用航空 ，是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的 航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗 卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学试验、遥感测绘、教育训练、文化 体育、旅游观光等方面的飞行活动。 作为民用航空的重要组成部分，通用航空因其机动灵活、快速高效的特点， 在工农业生产和其它领域中，有着地面机械和人工作业无法比拟的优越性和不可 替代的作用。世界通用航空发展的历史表明，国家的科技水平以及地方国民经济 的发展直接影响其通用航空产业的发展。通用航空作为一种先进的生产工具和技 术手段，在经济和

25、社会发展中将发挥越来越重要的作用。我国自 2006年以来民 用航空运输总量已稳居世界第二位，成为名副其实的航空运输大国 ，然而由于 我国低空空域没有完全开放，相关政策法规体制不健全，加上通用航空器研发与 制造发展缓 慢，通用机场建设与保障体系不完善以及通用航空飞行员等专业人才 缺口大，市场培养能力弱等问题，使得我国通用航空产业发展的步伐严重滞后。 目前尽管我国的通用航空产业发展比较落后，但国家民航总局已充分认识到 发展通用航空产业的重要性，并制订了一系列鼓励我国通用航空产业发展的政策 法规。 1996年，中国民航局出台了中国民航局关于发展通用航空若干问题的 决定 从提高对通用航空的重视程度、加

26、强通用航空行业管理机构设置、设立 通用航空基金、改善通用航空保障条件等方面提出了明确的指导思想和具体措 施，该决定扭转了自九十 年代初期以来中国通用航空持续萎缩的局面； 2003年， 1目前，各国对通用航空的定义说法不一，世界上还没有一个统一的严格的有关通用航空的定义。国际民 用航空组织 （ ICAO)公约附件 6中对通用航空的定义为：通用航空是指商业空中运输或如农业、建筑、摄 影、调察，以及巡逻、搜寻、救助、空中广告等空中作业飞行之外的飞行活动。美国联邦航空局 CFAA)认 为，除持有美国联邦航空局颁发的 “ 方便和必须 ” 合格证的航空公司及使用大型民用飞机的民航公司所经 营的空运以外的一

27、切民用航空活动都属于通用航空范畴。俄罗斯联邦航空法典第 三章 21款第三条规 定：通用航空是指非商业航空运输和航空活动的民用航空活动。根据中华人民共和国民用航空法第 145 条规定 “ 通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、 林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、 文化体育等方面的飞行活动。本文采用通用航空飞行管制条例中对通用航空的定义。 参见通用航空飞行管制条例第 3条。 中国民用航空局 .从世界第 37位到世界第 2位中国成为航空运输大国 EB/OL. 2014-5-10. http :/w

28、 ww. caac. gov. cn/D 1 /30years/200812/t20081204_20582.html :i参见民航党发【 1996】 07号，简称 25条：中共民航总局党委关于发展通用航空若干问题的决定。 国务院颁布通用航空飞行管制条例 解决了关于每次飞行活动需要办理各类 手续的程序问题； 2004年，中国民航局颁布非经营性通用航空登记管理规定 和民用航空器驾驶员学校合格审定规则 ， 两个法令解决了私人飞行的主体 资质问题，保证了飞机本身证件齐全，解决了私人飞行驾照标准的审定问题，给 我国通用航空产业的发展带来一道曙光； 2007年，中国民航局颁布通用航空 经营许可管理规定

29、健全了通用航空规章体系，为行政许可事项提供了规章依 据； 2009年，中国民航局出台关于加快通用航空发展的措施 提出构建功能 完善的通用航空体系，这一措施使我国通用航空产业的发展前景骤然明朗； 2010 年，中国民航局会同国家发改委下发关于印发通用航空民用机场收费标准的通 知 进一步理顺了机场与通用航空之间的利 益关系，明确了政府管理职责，规 范好通用航空市场秩序，为通用航空创造了良好的发展环境。 2010年 11月，国务院、中央军委联合发布关于深化低空空域管理改革的 指导意见对深化我国低空空域的管理改革做出了战略部署； 2012年 7月 12 日，国务院正式发布关于促进民航业发展的若干意见，

30、 其中明确指出：加大 低空空域管理改革的力度，大力发展通用航空； 4天后，民航局又出台了通用 机场建设规范 ，使得通用航空机场的建设有章可循，打破了之前通用机场建 设的制度性障碍。同年 12月 11日，民航局发布了通用航空发 展管理资金专项 管理办法 ，提出对通用航空作业、通用航空飞行员培训、通用航空企业购置 设备以及通用航空机场进行补贴。这是通用航空业出台的首个具体明确的补贴办 法。同年 12月 24日，民航局又将修订后的引进通用航空器管理暂行办法下 发至各通用航空相关企业。新办法提出，今后引进通用航空器将施行分类管理， 审批权由民航总局下放到各地区民航管理局，符合要求的，需 10个工作日内

31、出 结果。 2014年 11月，由国务院，国家空管委组织召开的全国低空空域管理改革 工作会议中提出，我国在 2015年将开放低空管制，允许私人飞 机使用 1000米以 下空域，不必得到军方的批准。可以看出，自2012年以来，一些通用航空政策 参见通用航空飞行管制条例第 3章。 1参见非经营性通用航空登记管理规定 （ CCAR-285)第 8条，民用航空器驾驶员学校合格审定规则 (CCAR-141)附件 A。 参见通用航空经营许可管理规定 （ CCAR-135TR-R3)第 2章。 参见民航党发【 2009】 101号文件：关于加快通用航空发展的措施。 1参见关于印发民用机场收费改革方案的通知

32、（ 民航发 2007158号）第 13条。 1参见关于深化低空空域管理改革的指导意见第 2章。 1参见关于促进民航业发展的若干意见第 2章第 6条。 1参见通用机场建设规范第 6条第 2款。 参见通用航空发展管理资金专项管理办法第 1章，第 2章第 5条。 2 开始陆续出台，这一切都为我国通用航空产业的发展创造难得的机遇，因此，在 利好政策的引导下，如何促进我国通用航空产业的发展已成为时下关注的热点。 有关通用航空产业的研究，按照供需关系和价值流动，可分为基础产业、通 用航空制造业、通用航空运行保障资源、通用航空运营业和应用产业五个板块。 按照五大板块的性质，可再分为通用航空核心产业和关联产业

33、。核心产业包括通 用航空器制造、通用航空运营和运行所需的各类保障资源三大板块。关联产业则 包含基础产业和应用产业，基础产业为通用航空的上游产业，为通用航空器制造 提供资源保障和技术基础；应用产业是通用航空的下游产业，主要是通用航空作 为生产工具或消费物品服务于国民经济三次产业。 基于上述通用航空产业的划 分，笔者根据目前我国通用航空产业发展现状，将分别从通用航空制造业，保障 体系，空 域管理制度以及通用航空飞行员培养机制等四方面进行分析。 1.2国内外研究现状及研究方法 目前国内基于整个通用航空产业方面的法律与政策体系研究比较少，多局限 于倡导健全和完善通用航空的法律体系。此外，有关通用航空产

34、业方面的理论研 究也较少，多偏重予通用航空发展的某一方面，如从通用航空的意义、国外发展 经验、通用航空安全管理、通用航空发展政策、通用航空发展环境等不同角度进 行了研究，对我国通用航空产业的发展提出了一些有价值的对策与建议。但总的 来说，已有的研究尚不够全面、深入，比如低空空域管理法律法规体系应包括 哪 些，通用航空产业法律法规和已有的各部门法之间如何衔接等问题并未涉及。 国外文献中涉及美国的比较多，这与美国是世界上通用航空产业最为发达的 国家不无关系。其中涉及较多的是对美国通用航空产业发展产生巨大影响的 1970年机场和航线发展法以及 1994年通用航空振兴法；此外，有关通 用航空监管保障体

35、系方面，还涉及大量规范性文件以及空域监管政策，如美国国 会在 1978年颁布的航空公司放松管制法和 FAA战略发展计划。而事实 上，欧盟委员会也为促进通用航空产业发展制定了一系列的法律法规。相比较欧 盟对 于民用公共航空运输安全、保安、市场条件、旅客权利等各个方面设定极为 严格的统一要求而言，欧盟委员会出台针对通用航空产业法律的目的在于将通用 航空与公共运输航空区别开来，给予通用航空比较灵活的管制。 周沐，于一 .全面认识通用航空产业链 ). 公务与通用航空 ,2014(3):66. 从全球来看，通用航空产业主要集中在美国、欧洲、加拿大、澳大利亚等发 达国家和地区，其中美国与欧洲的通用航空产业

36、立法更具有代表性。所以本文采 用比较研究方法，针对我国通用航空发展存在的问题，对欧美促进通用航空产业 发展的法律与政策和我国进行对照分析，从而吸取经验和优秀成果。然后运用社 会实证研究方法，对通用航空产业发展实践和相关立法的实践进行研究。最后通 过历史研究法，对通用航空产业法律与政策历史效果及作用进行分析，肯定其作 用和意义，也发掘其存在的问题。 第 2章美国促进通用航空产业发展的法律与政策 在全球，每三架通用航空飞机中，就有二架属于美国，美国联邦航空局 (FAA) 认为，除持有美国联邦航空局颁发的 “ 方便和必须 ” 合格证的航空公司及使用大 型民用飞机的民航公司所经营的空运以外的一切民用航

37、空活动都属于通用航空 范畴。 截止至 2013年，根据美国公务航空协会统计，美国通用航空产业每年可创 造经济价值达 1500亿元。 美国共有 22. 4万架通用航空飞机，供通用航空器使 用的机场约 1. 9万个，分别占民用飞机和机场的 96%以及 90%;约有 2. 5万架飞 机， 1.5万企业使用通用航空飞机从事个人商业飞行，另有 8万架通用飞机从事 社会公益活动。 在全美 4. 5万家通用飞机制造及 1万 多零件供应商可以为社会 提供 150万就业机会，创造 530亿美元的净收益，据霍尼韦尔公司预测，美国 2015年通用航空产值将达到 2730亿美元。 在通用航空领域，美国是世界上通用航空

38、产业最发达的国家，法治方式是促 进其通用航空产业发展的重要手段之一，其中发达的通用航空制造业，完善的保 障体系，成熟的空域管理制度，多元化的市场需求以及优秀的通用航空飞行员培 养机制是美国通用航空产业得以飞速发展，并领先世界水平的主要原因。 2. 1通用航空振兴法促进通用航空制造业的发展 上世纪 80年代是美国通用航空大幅缩减 的十年。 1978年美国通用航空产业 共生产通用航空器 1. 8万架，但到了 1984年这一数据降为 2600架， 后来持续 下滑至 1993年的 900架。 作为一个庞大的复杂产业，通用航空制造业的衰落， 不仅对国民经济产值有影响，也导致了就业人数的锐减，甚至影响到了

39、美国在国 际通用航空产业中的地位。在国际通用航空器市场上， 1980年，有 29家美国生 产厂商、 15家其他国家厂商；而 1992年，美国生产厂商仅有 9家，而其他国家 全球通用航空飞机总数约 34万架，其中美国在册通用航空飞机约有 22.4万架，占全美注册民用 飞机的 96%。 ，转引自胡问鸣 .通用飞机 M.北京：航空工业出版社 ,2008:2. SandyChen.公务航空将成中国经济新增长点 J.公务机， 2012(Autumn):29. 民航资源网 .美国通用航空繁盛至极，空域管理政策亦宽松 .EB/OL. 2014-5-15. http:/ 吴成昌 .让私人飞机成为下一个消费新热

40、点，中国民航电子报 N,2013-7-5(4). 王钟强 .国外通用航空考察报告之二 J.国际航空 ,2000(12) :36. 参见 1994年 3月 16日美国参议院关于通用航空振兴法的审议记录 （ 140 Cong. Rec. S3006) 5 厂商则激增至 29家。 对于通用航空产业的衰落，美国通用航空制造业协会 （ GAMA)将主要原因归 结为该行业遭受了产品责任诉讼的严重打压，尤其是生产轻型飞机的产业受到了 重要影响。据美国通用航空制造 业协会的统计，轻型航空器制造商为产品责任支 付的诉讼费用已从 1976年的2400万美元上升至 1986年的 2. 1亿美元，美国三 大活塞发动机

41、航空器制造商几乎都已准备放弃该类型航空器的生产 。在产品责 任诉讼中，最令航空器制造商头痛的是 “ 长尾巴 ” 责任 ，许多航空器在发生事 故时，距离出厂已有 30年之久，但制造商仍需要对此承担责任。随之而来则是 产品诉讼成本与赔偿金额的增加，同时保险的费用也水涨船高，这些额外的支出 使得制造商不得不提高产品价格以保证利润，这也就直接导致了通用航空器的价 格不断攀升，而销售数量锐 减，由此产生恶性循环。 出于振兴美国通用航空产业和增加就业、刺激经济的需要，美国国会拟通过 立法限制对通用航空器制造商提起产品责任诉讼 。 1994年 3月 16日，美国国 会通过了通用航空振兴法 ，其中心内容就是为

42、通用航空器的产品责任规定 了除斥期间。根据规定，在通用航空器售出 18年后，任何人不得就该航空器发 生事故所造成的损失，向航空器或其零部件制造的制造商提起民事诉讼。该法所 指的航空器是指已获得联邦航空管理局签发的类型证书或适航证书，最大载客量 少于 20人，且在事故发生时未从事定期运送乘客业务的航空器。 美国通用航空振兴法所规定的除斥期间仅限于通用航空器及其零部件的 制造者，但对于何谓 “ 制造者 ” ，法案并未做出明确界定。通用航空振兴法仅 适用于产品责任诉讼，航空器制造者只有在产品责任诉讼中基于制造者身份时才 参见 1994年 6月 27日美国国会关于通用航空振兴法的审议记录 （ 140Cong.Rec.S3006) 美国最大的活塞发动机航空器制造商塞思纳 （ Cessna)公司声称，其在 1965年至 1982年期间每年支付 的研发费用为 2000万至 2500万美元，但其在 1986年停止了支付研发费用，转而每年为产品责任诉讼支付 2000万至 2500万美元，这意味着该公司为诉讼所支付的费用竟然与其先前的支付的研发费用相等。 比奇 （ Beech)公司的统计显示，在 1983年至 1986年间，比奇公司共遭遇了 203起诉讼，经国家运输 安全委员会认定，每一