构建政务服务体系提升行政服务能力_胡仙芝.docx

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1、 2013年 5月 第 15卷第 5期 中共石家庄市委党校学报 ZHONGGONG SHIJIAZHUANG SHIWEI DANGXIAO XUEBAO May.2013 Vo.15 No.5 【公共行政】 构建政务服务体系 胡仙芝 提升行政服务能力 余茜 2 (1.国家行政学院科研部，北京 100089;2.北京大学政府管理学院，北京 100871) 摘要 政务服务中心作为我国推进行政改革的重要平台、载体、途径及手段，从中央到地方都非常重视并致力于 建立、完善和发展。政务服务中心工作实践中遇到诸多挑战，本文认为，要完善构建政务服务体系，提升行政服务能力， 需要重点处理好发展政务服务中心与建

2、设服务型政府、深化行政体制改革的关系，注意处理好政务服务中心的硬件建 设与软件建设的关系，行政审批窗口与派出机构之间的关系，政务服务中心与各职能部门的关系，政务服务中心的外部 服务与内部管理之间的关系，急迫问题的解决与未来长效机制建设的关系等六大关系。 关键词 政务服务体系；行政服务能力；行政体制改革 中图分类号 D630 文献标识码 A 文章编号 10 9_0169(2 13)05- 26- 5 服务中心将党的宗旨和政府的执政理念与基层群 近年来，全国各地政务服务机构的建立和发展 给我国行政管理体制改革注入了一股强劲的春风。 全国不仅遍地催生成千上万的政务服务中心，而且 围绕如何促进政务公开

3、、深化行政管理体制改革和 建设服务型政府的努力也久盛不衰。这被认为是改 革开放以来我国行政管理体制创新的最大亮点之 一。本文结合我国各地政府建立政务服务机构的实 践情况，对当前政府服务创新中的问题和对策进行 研宄，旨在继续完善构建政务服务体系，提升行政 服务能力，以适应党的十七大、十八大一直坚持的 “ 继续深化行政管理体制改革 ” 的需求。 一、 我国政务服务中心建设的重要意义 改革开放以来，政务服务中心成为广泛的创新 载体，宄其原因在于政务服务中心的工作是与我国 的政务公开、行政审批制度改革密切关联的。它关 系到我国的政治、行政、经济管理等各个方面，对政 府的工作和政治发展本身有着重要的意义

4、和职能。 具体而言： (一 ） 政务服务中心是落实政府执政理念的平 台。构建和谐社会的核心是以人为本，坚持以人为 本就是要牢固树立 “ 为民、便民 ” 的群众理念。政务 众的切身利益有机 地联系在一起，把政府行政管理 与服务职能紧密结合起来，着眼于服务，融发展、便 民于一体，是贯彻 “ 立党为公，执政为民 ” 思想的具 体体现。 “ 全心全意为人民服务 ”“ 以人为本，建设和 谐社会 ” 这些抽象的概念，通过省、市、县级政府政 务服务机构的服务理念，让城市的居民和偏远山区 的农民都能感受到政府职能转变给普通老百姓带 来的实惠。 (二） 政务服务中心是推行行政管理体制改革 的突破口。政务服务中心

5、作为行政管理体制改革的 成果，是政府公共服务与行政管理服务方式的创 新。它的核心创意在于实现了公开、规范和监督。通 过政务 大厅这个平台，政府权力和部门行为得以全 面公开，被置于 “ 阳光 ” 之下，杜绝了暗箱操作、推诿 扯皮的现象。正是这个公开的平台，使广大行政相 对人能够受到平等的对待，并有条件参与对政府部 门的监督。而被集中到政务大厅的部门，也会不断 规范程序，创新服务方式，在这个公开的平台上自 觉接受社会和公众的监督。政务服务中心的出现， 为实现公民的知情权、参与权、监督权提供了平台， 更为政府由 “ 管制型 ” 向“ 服务型 ” 转变，维护社会稳 作者简介 胡仙芝 （ 1972-),

6、女，浙江永康人，国家行政学院科研部研宄员、硕士生导师，主要研究方向为行政改革与政治发展； 余茜 （ 1984-),女，湖北黄石人，北京大学政府管理学院博士研宄生，主要研宄方向为政治学理论与方法。 26 定和谐探索出了一条有效路径。 (三） 政务服务中心是促进政务公开的重要载 体。政务服务中心是地方政府政务公开、有效监管、 廉洁勤政的重要载体。政务服务中心是当地政府集 中政务公开的平台，通过建立纪委监察机关、新闻 媒体、社会各界和政务服务中心自查等全方位监 督、 行政审批程序全过程监管、多渠道投诉举报，使 政务服务机构从源头上对违规行使行政权力形成 有效制约。 (四） 政务服务中心是规范政府行为

7、、转变政府 职能的有效途径 。政务服务中心以法律法规、规章 制度推动政务服务工作，使政务窗口的行政行为走 上了有法可依、有章可循、定性定量的规范化、程序 化、标准化轨道。在政府许可和审批事项不断精简 的情况下，政府服务的职能将得到不断加强。而政 务大厅集中起来办理的行政许可项目减少后，主要 功能也应该向服务方面倾斜。这样既能促进政府职 能的转变和管理方式的转型，也能满足经济社会 发 展的需求。 (五） 政务服务中心是提升政府竞争力、提高行 政效率的有效手段 。政务服务中心成立的目的是破 解行政审批无序、行政效率低下，以期改善投资环 境，推动地方经济社会发展所做的创新。政务服务 机构的建设，促进

8、了法制环境、政府诚信、思想观 念、市场意识等的转变，政务窗口的一条龙 、一 站式 服务打造了良好的政务环境，为当地社会经济发展 创造了 “ 政策财富 ” ，极大地提升了政府服务的竞争 力。此外，政务窗口按一人顶机关三到五人的工作 量选派工作人员进驻，行政机关内部只保留机关后 勤事务和行政监管职能，通过机构 改革对职能、机 构、编制、经费等人、财、物进一步量化并大幅度缩 减，从而使行政工作效率得到了大幅度提高。 总之，正是因为政务服务中心有着以上的重要 作用，所以通过政务服务中心的管理创新来构建政 务服务体系，提升政府行政服务能力，在当今时代 具有非常重大的现实意义。它既是贯彻落实科学发 展观的

9、客观要求，也是深化改革开放的必然趋势， 更是建设服务型政府的现实选择。 二、我国政务服务中心建设取得的成绩 政务服务中心是我国行政管理体制、行政审批 制度改革的产物。在十几年的时间里，政务服务中 心从无到有，在发展背景、自身建设、服务功能、公 开透明等多方面在全国范围显示出了旺盛的生命 力。一是政务服务中心发展迅速。据统计，全国有 31 个省 (区、市 )共设立政务 (行政 )服务中心 2842个，其 中省级中心10个 、市 (地 )级 356个 、县 (市 )级 2476 个 。二 是政务服务载体日渐多样。各地区以政务（行 政）服务中心为主要载体，不断拓宽政务服务渠道， 提升政务服务质量。政

10、府网站、服务热线、电子政 务、电子监察发展态势良好，在线办事和服务功能 不断完善，实体和虚拟大厅相互促进。同时，政务服 务逐步向农村、社区延 伸。全国有 24849个乡镇 (街 道 )建立了便民服务中心，占总数的 57.5%。 三是政 务公开制度更加完善。以政府信息公开条例 关 于进一步推行政务公开的意见等为基本规范的制 度体系逐步建立，政府信息公开、行政权力公开透 明，政务公开成为各级政府施政的一项基本制度。 实践表明，政务服务中心是提升政府治理能力 的重要切入点和现实着力点。目前，政务服务中心 已成为服务型政府建设的重要载体，也成为政府服 务于民的重要窗口。相对于传统政府部门的行政运 作方

11、式而言，政务服务中心带来了显著的成效：一 是规范了行政审 批行为，提高了行政效能。近年来， 各地政务服务中心采取服务流程再造、 “ 一站式办 公 ” 、 “ 全程代理 ” 、 “ 限时办理 ” 、 “ 超时默许 ” 等运行 模式，通过会审制、联席会议制等，大力推进 “ 并联 审批 ” ，在部门间形成了相互配合的联动机制，充分 发挥了窗口部门间的协调功能，简化了办事环节， 精简了审批程序，提高了行政效率，降低了行政成 本；二是保障了公民的知情权。近年来，各地方政府 把政务服务中心作为政务公开的重要物质载体，在 公布审批项目、法律依据、审批流程、收费标准、办 事结果等方面作了有益的尝试。同时，政府

12、出台了 有关政府信息公开的规章或规范性文件，对政府信 息公开的范围和主体、方式和程序、监督和保障等 内容作了全面、系统的规定，以保障公民、法人和其 他组织的知情权；三是搭建了政民互动的平台。目 前，各地政务服务中心通过设置 “ 便民服务台 ”“ 服 务质量投诉窗口 ” ，开展公众满意度调查，不断了解 公众需求，让公众参与监督与评估。同时，政务服务 中心倡导的 “ 部门围绕窗口转 ” 的理念正在逐渐渗 27 透到部门工作之中。许多部门都把中心作为其面向 社会、服务群众的一个重要窗口，注重窗口形象、办 事效率、服务质量的提高；四是促进了政府工作作 风的转变。政务服务中心的建立和运行，改变了传 统审

13、批方式下审批过程的随意性和审批人的自由 裁量权，促进了政府部门的职能逐步由重审批向重 管理、重服务的转变。消除了过去传统审批方式下 群众办事 “ 门难进、脸难看、事难办 ” 的现象，有效地 防止了部门审批人员滥用职权、暗箱操作等行为， 在一定程度上抑制了 “ 政府权力部门化、部门权力 个人化、个人权力利益化 ” 的问题，促进了政府部门 工作人员的作风转变，减少了腐败现象滋生蔓延的 土壤。 三、我国政务服务中心工作实践中存在的问题 和面临的挑战 在充分肯定成绩的同时，也要清醒地认识到， 随着我国经济社会的快速发展和社会主义民主进 程的不断推进，人民群众对政务服务和政府行政能 力的要求越来越高，政

14、务服务中心面临着诸多的问 题和挑战，主要有以下方面： (一） 职能定位不清晰 。当前，政务服务中心在 发展过程中还存在着大量定位不准的问题 ： 一是政 务服务中心虽然将职能定位为 “ 监督、管理、协调、 服务 ” ，但并没有作出明确的授权。二是关于政务服 务中心性质定位问题。目前我国各地区的政务服务 中心，有的定位为一个行政性机构，有的定位为事 业单位，还有的定位为政府的派出机构。很多地方 政府虽然确立了建设政务服务中心的目标 ， 但还没 有从根本上解决其性质定位问题，各地的政务服务 中心在名称、机构性质、进驻职能部门、建设规模和 承担的审批项目方面有着很大的差别。三是关于政 务服务中心功能定

15、位问题。各地政务服务中心在职 能层次上定位过窄，主要倾向于行政审批职能，在 便民服务上相对不足。以上问题的存在造成中心与 政府、职能部门、垂直部门之间职责不清，各项功能 难以实施。 (二） 信息化程度不高 。作为一种新型 的行政服 务机构，政务服务中心主要依赖于电子政务这一技 术平台作用的发挥。但从当前我国政务服务中心建 设情况来看，各地政务服务中心电子政务水平普遍 28 偏低，信息技术在 “ 一站式 ” 政府服务中的作用还没 有得到有效发挥。具体表现为：一些服务中心电子 政务功能简单，服务单一，不能开展网上审批、网上 服务，硬件设施落后，软件开发滞后。同时，由于信 息资源的对接存在着技术上的

16、障碍，致使不同部门 之间横向的互联互通还相对困难，存在一个个分散 的 “ 信息孤岛 ” 。此外，受电子政务建设投入不足、现 有行政许可运行方式、社会诚信等因素的制约，政 务服务中心在办公自动化、信息资源共享等方面还 有待提尚。 (三） 派出机构对审批窗口的授权不到位 。受审 批权限的限制和部门壁垒存在的影响，对政务流程 的人为割裂依然存在。由于派驻政务服务中心的各 政府职能部门情况不一样：有的审批权力集中到中 心，有的仍然留在原职能部门，有的需要部门内部 科室之间流转审批，有的必须经部门领导同意方能 盖章。这些情况都影响着行政审批效率的提高。特 别是那些需要多个部门审批盖章的项目，派出机构 对

17、审批窗口的授权不到位，无形中增加了审批 环 节，降低了办事效率。 (四） 职能部门与政务服务中心授权间的不协 调。从目前情况看，各政府职能部门基于部门权力 和利益的考量，对政务服务中心放权不够，同时，由 于政务服务中心不享有独立的审批权，因而不可避 免地受到各职能部门的制约，给政务服务中心的统 筹和协调工作带来了困难。另外，由于政务服务中 心窗口工作人员实行 “ 双重管理体制 ” ，政务服务中 心对他们的人事管理权限没有完全到位，一些地方 已出现职能部门随意对政务服务中心撤人、换人的 情况。 (五） 中心对外服务与内部管理存在诸多问题。 目前，有些地方政 务服务中心偏重服务经济发展， 造成对外

18、服务范围狭窄。有些地方的政务服务中心 侧重为投资者提供方便，却忽视提供一般的便民服 务，远达不到建设服务型政府的要求。内部管理层 面，政务服务中心是由几十个窗口单位组成的松散 型单位，各窗口工作人员的人事、工资等关系保留 在原单位，党团关系、出勤考核、服务质量等接受中 心管理，这给中心内部管理留下隐患，出现看到的 管不着，管着的看不到这种现象。而且窗口工作人 员一般一年一换，有些在原单位还有兼职，替岗更 加频繁，这使得中心难以 形成一种专有服务氛围和 组织文化。 四、推进政务服务中心工作要处理好六大关系 当前及今后一个时期，要推进政务服务中心工 作的开展，就必须深入贯彻落实科学发展观，按照 党

19、的十七大、十八大精神要求，以深化行政管理体 制改革和加快政府职能转变为契机，以 “ 构建政务 服务体系，提升行政服务能力 ” 为目标，加快调整部 门内部职能，规范行政审批管理，推进集中审批模 式，努力打造三级紧密联动、资源共享、运作规范、 管理科学、便民利商、廉洁高效的全国一流的政务 服务中心，为全国的经济社会发展创造良好的政务 环境。为此，要重点处理好以下六大关系： 第一，处理好发展政务服务中心与建设服务型 政府 、深化行政体制改革的关系。建 设服务型政府 是近年来理论界和各级政府在深化行政体制改革 中提出的一种政府改革目标模式。其主要内涵是 :坚 持以人为本的现代服务理念，以创造必要的社会

20、经 济文化发展环境和条件为首要任务，以满足社会和 公众的需求为目标导向，以服务企业和人民群众为 核心职能，以提高行政效率和效能为基本原则，推 动政府职能由管制转向服务，地位由权力转向责 任，体制由全能转向有限，结构由金字塔型转向扁 平式，成为一个有限 政府、责任政府、法治政府、高 效政府。 在当前形势下，要建设好服务型政府的一个首 要前提就是做好政务公开工作，政务服务中心就是 政务公开工作的一个有效的载体。作为建设服务型 政府、深化行政体制改革的重要举措之一，政务服 务中心的核心任务就是为了进一步规范行政行为， 提升公共服务，方便社会百姓。因此，随着政务服务 中心这一机构的普及化，其功能应由窗

21、口、审批等 方面向更为综合的方向发展。为了满足社会需要， 中心应以最大限度地服务社会为未来定位的根本 出发点，真正成为服务的 “ 中心 ” ，成为全方位、全过 程满足社会公 共服务需求的 “ 服务中心 ” 。 第二，注意处理好政务服务中心的硬件建设与 软件建设的关系 。电子政务的发展对于我国政务服 务中心的建设有着多方而的作用：从政务服务中心 内部来看，电子政务的发展有助于优化组织结构、 整合业务流程和创造新型的组织文化，使组织间的 沟通与合作更为便捷，提高了政务服务中心内部的 行政效率。从政务服务中心外部来看，电子政务的 发展使公民和组织可以享受 “ 一体化 ” 的公共服务， 从而提高了政务

22、服务中心的 “ 一站式 ” 办事效率。此 外，通过网上平台，实现了政府信息公开，扩大了公 众的民主参与度，有助于 形成服务中心与外部的协 调。因此，在政务服务中心规范化建设过程中，必须 加大电子政务的建设力度。要构建基于信息化时代 的政务服务体系，探索开发适合政务服务中心服务 内容和流程的软件系统，在网上建构中心与部门、 部门与部门的顺畅业务流程，使政务服务中心不仅 成为政府各部门办事窗口的集中场所，而且成为政 府门户网站的业务综合处理平台。重点通过信息技 术解决各窗口之间、各部门之间的资源共享问题， 实现互联互通和并联审批。同时，研宄开发考核和 管理软件，加强对中心工作人员在考勤、办件、窗口

23、 纪律、服务对象、评议等方 面的考核，逐步实现政务 服务中心管理的信息化和网络化。 第三，注意处理好行政审批窗口与派出机构之 间 的 关 系 。针对当前在行政审批过程中出现的问 题，应统一界定行政审批项目，推行新的行政审批 服务模式，实行一个窗口对外。凡保留的行政审批 类项目及公共服务项目，统一入驻政务服务中心集 中办理，做到 “ 两集中、两到位 ” ，即行政审批部门应 将行政审批职能向一个内设科室集中，并将该内设 科室成建制向政务服务中心集中，部门应将行政审 批权向政务服务中心窗口授权到位，行政审批和公 共服务事项在政务服务中心也应办理到位，确保现 场办结率。部门不再设行使行政审批职能的其他

24、内 设机构，应切实履行调查研宄、制定规划、行业指 导、现场检查、执法监督等职责，积极配合开展行政 审批工作，力争通过行政审批制度的改革来促进行 政服务能力的提升。 第四，注意处理好政务服务中心与各职能部门 的关系 。要协调好政务服务中心与各职能部门参与 的良性关系，就必须优化政务服务中心部门协作机 制，以实现政务服务中心运行和管理的创新。这主 要包括横向的协作机制与纵向的协作机制。在横向 协作机制方而，应实行不同部门之间的 “ 联合办理 制 ” ，据此有效解决办理项目过程中进驻政务服务 29 中心的不同职能部门之间的内部协作与横向沟通 问题；在政务服务中心的纵向协作机制方面，从进 驻政务服务中

25、心的职能部门内部来看，主要采用 “ 两章制 ” 和“ 局长接待日 ” 等方式，来解决政府部门 内部纵向沟通与协调问题。两章制是指各职能窗口 专门刻制 “ 政务服务中心窗口专用章 ” ，对本窗口职 能范围之内的事情直接盖章办理，无需回原单位加 盖单位公章 ，避免了进驻政务服务中心的各窗口充 当 “ 收发室 ” 的角色。同时，通过职能部门的主要行 政首长进驻到政务服务中心这一举措，可以有效地 解决办理项目过程中窗口与原单位的协调问题。从 政务服务中心外部来看，有些行政审批或服务项目 需要不同层级政府间的沟通与协同运作。因此，应 理顺上下级关系，建立省级政府部门与市县间的多 级联动机制，在纵向上延伸

26、政务服务中心的服务链 条，通过联网技术，形成 “ 省一市一县 ” 和 “ 市一县一 镇 ” 的 “ 三位联动 ” 的纵向服务网络，实现基层政务 服务中心与上级有关部门的整体衔接。 第五，注意处理好政务服务中心的外部服务与 内部管理之间 的关系 。政务服务中心的核心就是服 务公众，而服务公众的主体是政务服务中心的内部 人员。因此，如果不能形成有效的人员管理机制，服 务公众的理念就会流于形式。进驻政务服务中心窗 口的工作人员在管理上具有双重性，他们的人事关 系仍然隶属于原部门。因此，中心管理机构对于进 驻窗口的工作人员的管理需要更加科学、规范，应 通过创新政务服务中心的人员管理机制来提升中 心的行

27、政服务能力。一是管理权限方面 。中 心管理 机构对于进驻窗口工作人员的管理权限应该立足 于日常考核与培训，并且具有一定的处罚权限，这 也是中心管理得以有效 进行的保障；二是考核机制 方面。政务服务中心人员的考核机制应该包括一个 完善的考核制度与一套科学的考核指标。考核制度 的完善要做到文本化与常态化，同时考核结果要与 工作人员的效益挂钩。考核指标的设定要做到全 面、准确、量化。三是培训机制方面。政务服务中心 的培训机制要包括人员的业务水平培训以及服务 水平培训。同时，中心要重视团队训练，培养不同部 门工作人员间的团队精神与合作意愿。 此外，政务服务中心作为一个展示政府形象的 窗口，担负着建立政

28、府与公民良好关系的责任。因 30 此，塑造政务服务中心文化， 能够为政务服务中心 的有效管理提供软件保障。首先，要对政务服务中 心的工作人员开展行政伦理、业务素质、公关礼仪 等方面的教育与培训，使工作人员具有爱民情、责 任心、效能感、亲和力；其次，要通过制度规范、服务 质量评估及评选优秀等方式，激发工作人员的积极 性与创造力，转变工作作风提高工作质量；再次，要 加强行政服务中心文化建设，通过开展各种活动增 强中心的凝聚力，塑造中心文化。通过以上的措施， 使政务服务中心基本形成 “ 以人为本 ” 的服务理念， 依法行政的行为规范，高效透明的工作机制，塑造 全心全意为民服务的中心 文化和对外形象。

29、 第六，注意处理好急迫问题的解决与未来长效 机制建设的关系 。当前，我国政务服务中心还面临 诸多问题：职能定位不清晰、信息化程度不高、窗口 授权不到位、职能部门与中心授权的不协调、工作 人员服务意识淡薄、服务范围狭窄及公民满意度不 高。造成这些问题的原因是多方面的：从外部宏观 环境来看，行政管理体制不健全是根本原因；政务 服务中心职能定位不明确是造成问题的直接原因； 从政务服务中心自身的管理体制和管理理念来看， 传统的管制思想以及人事管理体制和监督体制的 薄弱，都影响到其自身的建设和公共服务的 质量。 在逐步应对这些急迫问题的过程中，我们应着眼于 未来长效机制的建设，应通过构建政务服务体系， 全面提升行政服务能力来促进以上问题的解决。 参考文献： 1 中国行政管理学会课题组 .政务服务中心建设与 管理研究报告 J.中国行政管理， 2012, (12). 2 胡仙芝等 .关注与探索：行政服务机构的建设方略 . 中国行政管理， 2005, (11). 3 张定安 .以改革创新的精神推进政务服务中心又 好又快发展 J.中国行政管理， 2012,（ 12). 4 段龙飞 .我国行政服务中心建设 M.武汉大学出 版社， 2007. 责任编辑：李颖