我国基层公务员职务与职级并行制度初探_郭依凡.docx

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1、 学 号： MF1306019 论文答辩日期： 2016年 5月 8日 指导教师： ( 签字 ） I 原创性声明 本文作者郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师的指导 下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的 I I 内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。作者已完全意识到本声明的法律后果 及由此导致的法律责任。 二 六年五月十曰 南京大学专业学位研究生毕业论文中文捕要首页用纸 毕业论文题目 ： 我国基层公务员职务与职级并行制度初探 公共管理硕士 （ MPA)专业 13级硕士生姓名 : 郭

2、依凡 指导教师（姓名、职称 ）： _ 李永刚教授 _ 中文摘要 长期以来，我国公务员晋升适用的都是以职务为唯一衡量标准的 “ 单轨制 ” 。 该制度在特定条件的历史环境下发挥了积极的作用，但也导致了机构规格限定了 县乡基层公务员的发展空间、职级只能随职务晋升而晋升、基层公务员的工资待 遇偏低、普通公务员与领导职务津补贴差距较大等一系列问题。因此，建立公务 员职务与职级并行制度十分必要。 2015年初，中办、国办联合下发了关于县以下机关建立公务员职务与职 级并行制度的意见，正式建立了该项制度。建立县以下机关公务员职务与职级 并行制度，是中央全面深化改革的重要议题，是符合公务员成长发展的规律和现

3、实需要，也是创新公务员管理制度、加强基层公务员队伍建设的重要举措。要对 公务员职务与职级并行制度进行改革完善，需要改变单一的以职务晋升为主的 “ 单轨制 ” ，强化职级的激励功能，变倚重职务激励为职务职级激励二者并重。 这有利于加强基层公务员队伍建设，有利于拓展基层公务员晋升空间，有利于完 善我国公务员工资制度，有利于促进公务员职业化。 目前，江苏等试点省份已经取得了一些 阶段性成果，加之今年恰逢公务员 法颁布实施 10周年，本文以公务员职务与职级并行制度的建立为切入点，结 合公务员法这一我国政府对公务员进行管理的纲领性法律，对于制度实施过 程中的具体经验做法和暴露出来的问题，及时进行了总结归

4、纳和综合思考，并有 针对性地提出一些意见建议，有助于后期该项制度的进一步落实。 本文运用文献研究法、系统研究法、比较研究法、个案研究法，联系双因素 理论、需求层次理论、公平理论、激励强化理论等，以南京市落实公务员职务与 职级并行制度的具体情况为切入点，对我国目前公务员职务与职级并行 制度的建 设进行了探索。 1 从行文看，本文分为六个部分。第一章是绪论，作为全文的引导和概括，本 章主要分析建立公务员职务与职级并行制度的选题背景和研究意义、相关研究综 述以及研究的方法和内容。第二章为核心概念界定和相关理论分析，从涉及到的 核心概念和研究理论出发，着重分析政策执行的研究源起与内涵、作用及价值和 及

5、内在逻辑联系。第三章介绍了我国公务员晋升 “ 单轨制 ” 的问题和建设公务员 职务与职级并行制度的必要性。第四章介绍了当前我国职务与职级并行制度的建 设情况、存 在问题以及原因分析。第五章针对暴露出来的问题，提出了未来发展 的对策建议。结语部分对文章做了简单的小结，阐述了不足。 【关键词】 公 务 员 职 务 职 级 并 行 南京大学专业学位研究生毕业论文英文捕要首页用纸 THESIS： Research on Civil Servants position and rank of the parallel system construction on basic level SPECIALI

6、ZATION; Master of Public Administration (MPA) POSTGRADUATE: Guo Yifan TUTOR: Prof. Li Yonggang ABSTRACT For a long time, Chinas civil service promotion is applicable to duties as the sole measure of the single-track system. The system plays in a historical context specific conditions a positive role

7、, but also led to the development of the space agency specifications defining county junior civil servants, ranks only with job promotion and advancement, low wages of junior civil servants, ordinary civil servants leadership positions and a big gap between allowances and subsidies and other issues.

8、 Therefore, the establishment of civil service positions and rank parallel system is necessary. In early 2015, the Office of the State Office jointly issued on the county authority to establish civil service positions and rank parallel system formally established this system. Establish county Public

9、 Servants position and rank parallel system, the central issue is an important comprehensive deepening the reform is in line with the law and the practical needs of growth and development of the civil service, but also innovative civil service management system, an important measure to strengthen th

10、e construction of grass-roots civil service. To civil service positions and rank parallel system reform to improve, we need to change a single job promotion based monorail system, strengthen the ranks of the incentive function, variable reliance on incentives for job positions rank motivate both. Th

11、is helps to strengthen the basic construction of the civil service, helps expand the junior civil servants promotion of space, is conducive to improving Chinas civil service wage system, and promoting the professionalism of civil servants. At present, Jiangsu and other provinces, the pilot has made

12、some initial results, coupled with this year coincides with the Civil Law was promulgated 10 years, this paper established civil service positions and rank parallel system as the starting point, nr with Civil Law that our government Civil servants programmatic legal management system for the impleme

13、ntation of the specific experience and practice and the problems exposed in a timely manner were summarized and integrated thinking, and puts forward some opinions and suggestions to help the latter part of the system further implementation. In this paper, literature research, systematic approach, c

14、omparative study, case study, contact the two-factor theory, hierarchy of needs theory, equity theory, motivation strengthening theory. Nanjing implementation of civil service positions and rank parallel system of specific circumstances to cut point civil service positions construction rank parallel

15、 system of our country and explored. From the wording, the article is divided into six parts. The first chapter is the introduction, as guidance and summarizes the full text; this chapter analyzes the background and significance of the establishment of civil service positions and rank parallel syste

16、m, method and related research Survey research and content. The second chapter is to define the core concepts and theoretical analysis, from the core concepts related to theory and research, since research analyzes the source of policy implementation in touch with meaning, and the value and role and

17、 internal logic. The third chapter introduces the necessity of promotion of civil servants monorail system issues and building civil service positions and rank parallel system. The fourth chapter describes the construction of the current position and rank parallel system, problems and cause analysis

18、. The fifth chapter of the problems exposed, put forward some suggestions for future development. The conclusion of the article gives a brief summary to explain the deficiencies. 【 Keywords】 Civil Servants position rank parallel IV 中文摘要 . I ABSTRACT . Ill m-M . i 第一节选题背景和研究意义 . 1 一、 选题背景 . 1 二、 研究意义

19、 . 2 第二节国内外相关研究综述 . 3 国夕 h有关石开究综述 . 3 二、国内的阶段性研究成果 . 4 第三节研究方法和结构安排 . 6 一、 研究方法 . 6 二、 结构安排 . 7 第四节研究难点和可能的创新 . 7 一 研究难点 . 7 二可能的仓丨 J新 . 8 第二章公务员职务与职级并行制度的理论阐释 . 9 第一节核心概念 . 9 公务员 . 9 二、 职务 . 10 三、 职级 . 10 第二节公务员职务与职级并行制度的理论基础 . 11 一、 公务员职务与职级并行制度的理论 . 11 二、 职务晋升作为公务员激励因素的理论分析 . . 16 第三章现行公务员职务职级制度的

20、改革背景 . 18 第一节单轨制下基层公务员职务晋升困难 . 18 一、 机构规格限定了县乡基层公务员的发展空间 . 18 二、 职级只能随职务晋升而晋升 . 18 三、 基层公务员的工资待遇偏低 . 19 四、 普通公务员与领导职务津补贴差距较大 . 20 第二节公务员职务与职级并行制度的纠偏功效 . 20 一、 加强基层公务员队伍建设 . 20 二、 拓展基层公务员晋升空间 . 21 三、 完善我国公务员工资制度 . 21 四、 促进公务员职业化 . 22 第四章公务员职务与职级并行制度的改革现状 . 23 第一节公务员职务与职级并行制度的历史沿革 . 23 第二节公务员职务与职级并行制度

21、的现实进展 . 24 一、 制度落实的具体做法 . 24 二、 取得的阶段性进展 . 27 第三节当前改革过程中存在的问题 . 28 一、 考核结果科学性不足 . 28 二、 地方财政压力骤增 . 28 三、 政策实施范围内部存在矛盾 . 29 第四节改革问题的主要成因 . 30 一、 中庸思想和平均主义 . 30 二、 各地区经济发展不平衡 . 31 三、 顶层设计存在制度性缺陷 . 31 第五章公务员职务与职级并行制度的未来探索 . 32 第一节建立科学的考核体系 . 32 第二节大力发展地方经济 . 33 第三节优化制度的顶层设计 . 34 . 36 参考文献 . 37 if . . .

22、 39 第一章绪论 第一节选题背景和研究意义 一、选题背景 当前，党和国家事业发展迈入新阶段，经济发展进入新常态，全面从严治党 呈现新气象，公务员管理工作也面临一系列新情况，这都对推进公务员管理体制 改革创新提出了新要求。近年来，我国公务员队伍建设和公务员管理工作取得了 显著成效。但也要看到，当前正在进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，政治 经济社会发展各个方面都处在深刻的调整变化之中，公务员制度建设也处在重要 转型期。公务员法实施 10年来，各层各级建立了涵盖各个环节的制度，初步建 立了具有中国特色的公务员法律法规体系。但随着形势的变化 ，一 些制度己不能 很好地适应新的要求，需要重新评估和

23、修改完善，一些重点工作的创新还需要顶 层设计的支持。这都需要我们加强调查研究，积极探索创新。 党的十八大以来，随着中央八项规定的落地生根，群众路线教育实践活动和 “ 三严三实 ” 专题教育的接续开展，特别是重拳反腐， “ 老虎 ”“ 苍蝇 ” 一起打， 从严管理和作风建设的力度前所未有，作风建设的螺丝越拧越紧。而与此同时， 因为公务员职业身份的特殊性， “ 为人民服务 ” 传统观念的深入人心，以及实践 上一直对公务员群体精神嘉奖为主、物质激励较少的原因，导致公务员群体缺乏 正向激励，职业倦怠现象频发。总的来看，大多数公务员能够及时适应这些变化， 但也有一些人一时转变不来、适应不了，有的士气低迷

24、、不在状态，有的推诿扯 皮、不愿担当，还有一些人因为受不了严管，或者职业发展、职业保障达不到心 理预 期等原因，主动推出了公务员队伍。这两年我国公务员辞职人数逐渐增多。 如何从制度层面合理进行正向激励，值得我们高度重视和认真研究。 建立公务员职务与职级并行制度，是党中央、国务院深化千部人事制度改革、 创新完善公务员管理制度、加强基层干部队伍建设做出的重大决策。 2015年 1 月，中办、国办联合印发了关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的 意见。截至目前，江苏、安徽、山东、河北、辽宁等 5试点省份都已在不同程 度上推进了公务员职务与职级并行制度的落实，并取得了阶段性成果。如何总结 经验，

25、合理优化，将好的政策用好，还需要我们不断总结和探索。 二、研究意义 “ 治国之道，惟在用人 ” 、 “ 为政之本，在于任贤 ” ，一项政策制定得再好， 也必须获得高效的执行和落实，而政策的实际执行效果关键就是人。公务员是治 国理政的骨干力量，是党的路线方针政策的具体组织者和实施者，能不能把党委 总体要求转变成实际可操作的相关举措，把主要目标转变成实际的相关工作项 目，把决策布局转变成能够实际发展的成果，全国 720多万名公务员 担当着重 大的职责，处于无法替代的位置。公务 员职务与职级并行作为公务员管理制度、 尤其是激励机制中的创新变革，其设计工作和调整工作对于公务员队伍建设的稳 定性、高效性

26、都有着重要的意义。现在探索我国公务员职务与职级并行制度的意 义主要在于： 1. 理论意义。一些西方国家针对公务员管理机制的探究进行得较早，现在大 致上构成了成熟化的理论知识系统，晋升制度作为其中的重要内容，在实践中也 能够因地制宜充分发挥晋升制度的保障和激励作用。而我国公务员管理制度的研 究开始比较晚，现在还没有形成较为成熟化的理论知识系统。最近几年以来，伴 随着我国公务员管理制度的稳定发展和逐步完善，我们国家一些学者针对公务员 制度的研究也逐渐增多，但基本上是将其作为一个体系来做整体研究，公务员晋 升制度作为公务员管理制度体系中的一部分，针对性研究成果较少，即便有，也 可以说是浮光掠影。今年

27、恰逢公务员法颁布实施十周年，本文以公务员职务与职 级并行制度作为切入点，结合公务员管理制度中涉及激励的内容进行探析，对丰 富我国公务员管理制度研究成果，构建我国公务员管理制度理论体系是有一定意 义的。 2. 实践意义。近年来，党和国家多次在重要会议上提出公务员职务与职级并 行的构 想，但切实建立起公务员职务与职级并行制度，还是在 2015年 1月，由 中办、国办联合发文 ，正式部署了该项工作。截至目前，仅在江苏、安徽、山 东、河北、辽宁等省份的县以下机关，有了不同程度的推进。县以下机关创建公 务员职务与职级并行制度，这是对于公务员管理制度和收入分配制度深化改革进 2015年十二届全国人大三次会

28、议记者招待会，人力资源和社会保障部部长尹蔚民讲话。 中办发 20154号印发关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见的通知。 2 行完 善的主要内容，所包括的层面是较为广泛的，面临的实际状况是较为复杂化 的。现在我们国家公务员提升待遇水平主要是依托职务晋升手段，级别的相关激 励作用并没有获得高效的发挥，尤其是在县以下机关，这些公务员受到机构规格 的约束，职位晋升的空间比较小、一系列待遇不能够提升的冲突是尤为明显的。 当前我国公务员职务与职级并行制度还处于政策探索期，对制度建立过程中暴露 出的问题梳理分析，对试点省份的做法进行归纳总结，对下一步继续推进该项政 策，将好的政策用好，有着重要

29、的意义。 第二节国内外相关研究综述 一、国外有关研究综述 国外一些公务员晋升机制的探究起步较早，在一定程度上获得较多的探究成 果。关于激励理论，西方也有许多代表理论，诸如赫茨伯格的双因素理论、马斯 洛的需求层次理论、亚当斯的公平理论以及斯金纳的激励强化理论。 所谓职位分类，指的就是西方国家公务员管理的基础机制。职位划分类别主 要涉及横向分类和纵向分类，所谓横向指的就是按照职位的专业特征划分为不一 样的类型，本质就是职位设立的相关问题；所谓纵向分类指的就是按照职位所承 担职责的大小、难度，把不同类别的职位划分成统一化的层级系统，也就是所谓 的职级。在实行职位分类的 国家，通常是以专业性职务作为基

30、础条件，创建业务 类公务员职务系统，但又将不同专业职位加入统一化的层级系统当中，逐渐变成 工资福利分配的统一化标准性系统。 以日本为例，其法律当中对于官员职位划分理论和 “ 阶级制 ” 的实行进行了 一定的规定，也就是所谓的职务职级法。这一法律要求，所谓官职指的就是分配 给职员的相应职务和实际职责；职务指的就是分配至职员应该履行的主要工作任 务；所谓职级指的就是以实际职务和实际职责相似的官职所决定的官员职位群 体。属于统一职位级别的官职应该进行统一化的考试晋升机制，使用统一的工资 水平 套表，级别在人事层面享受相同的待遇水平。职务类别、工作难易程度、承 担责任类似的这些官职，不管是属于哪个政府

31、机构，都统一划分成一个职位级别。 官职要以职务的类别、难易程度、责任轻重等相关要素作为一定标准进行职位级 3 别的确定 ，运用了 “ 以专业划分职位类别，统一划分等级 ” 的这一模式。下面 的图表展示了日本各个官职和职位等级的关联，当中存在着一职多级、上下交叉 的关系。从中可以发现，能够对公务员地位和待遇起决定作用的，是职位等级而 不是所任职务。 表 1日本公务员职务职级的并行 机关 1等 2等 3等 4等 5等 6等 7等 8等 省（部） 厅机关 副局长 部长 课长 课长 课长 辅佐 课长辅佐 股长 股长 主任 专门官 主任股 员 股员 股员 府县 单位机关 机关长 机关长 课长 课长 主任

32、 股长 专门官 股员 股员 股员 出张所 出张所长 股员 股员 股员 股员 其实不仅仅是日本，美国作为西方国家中使用职位分类机制的代表，主要应 用的职位划分类别的 General Schedule ( 般分类， GS)机制，运用的也是和曰 本相类似的职位分类模式和等级划分方法。关于公务员工资收入待遇和所处地位 的明确，主要依据的内容不是职位类别，而是这一职位所处的等级。美国和别的 国家在通常使用的以职责划分类别的体系之外，还有着对特殊人才的专业分类方 式，比如对研究型人才实施五级职级制度，与此同时，人事总署也提供五级研究 型人才与通行的GS1-18级主要类别的对应办法。总而言之，关于职务与职级

33、的 有机结合和剥离，在一定程度上和公务员管理体系及其实现激励的内在要求是相 呼应的。 总的来说，国外公务员晋升制度较我国而言，考核及兑现结果的方式更加细 化、透明，有些国家还有相对独立运行的工资管理部门，但因划分层级过细，公 务员晋升到一定程度就会出现激励作用有限的问题，且不可避免地也存在论资排 辈的情况。 二、国内的阶段性研究成果 随着中办发 20154号印发关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制 国家科委人才资源研究所：日本人事管理法规，能源出版社， 1986年 12月 s各国公职人员工资福利制度，北京大学出版社，1989年 3月，第 692页。 4 度的意见的通知 （ 中办发 2015

34、4号）的正式发布，我国学界对于公务员职务 与职级并行制度的研究也逐渐增多。但该项制度在我国正式推进毕竟仅有一年， 相关学术性专著几乎没有，但通过检索中国知网资料库，还是可以看到国内学人 已经在期刊文献上发表了各自对于公务员职务与职级并行制度的思考和探索。 目前，国内学人对于公务员职务与职级并行制度的研究主要集中在三个方 面：1、我国建立公务员职务与职级并行制度的现实意义； 2、我国公务员职务与 职级并行制度推进过程中暴露出的问题； 3、未来我国进一步落实此项制度的趋 向建议。 从构建公务员职务 与职级并行制度的意义来说，李颜伶提出：当前国家及省、 市级机关与县以下机关公务员在职务晋升制度上是有

35、不少差异的，新制度一定程 度上缩减了这些差异。目前的普遍情况是，机构规格高的机关公务员通常在短时 间内，比如三至五年，就能实现一级晋升，而广大县乡机关公务员，受制于机构 规格较低，晋升速度明显较为缓慢。虽然目前新制度还不能完全让两者待遇相同， 但这些差距已经有了减小的现象，这就使我国各层级、各地区的公务员管理工作 趋向公平化、科学化。 宋雄伟认为：中共中央全面深化改革领导小组意图构建 的 “ 职务与职级并行 ” 机制 ，具有很强的实现性。构建不同于单纯依靠职务晋升 来实现激励的另一条晋升通道，能够让县以下机关公务员利用新的机制获取一定 的待遇水平和集体归属感。 1 从公务员职务与职级推荐过程中

36、暴露出的问题来说，侯莉媛认为： “ 晋级工 资 ”加重县级政府财政负担。基层公务员的工资一般都是由地方财政负担，而在 一些财政状况薄弱地区，当地地方财政是负担不起该项开支的。针对河南地区开 展职务与职级并行工作情况的调研报告显示， “ 相关资源分布不均衡，如政府津 (补）贴、财力情况、激励举措、三公经费、工作环境等，基层分配到的资源是 比较少的，某些地区县乡两级政府维持基本运转都成问题 ” 。 对于未来如何推进公务员职务与职级并行制度，安迎春认为 ： 职级晋升必须 确保晋升阶段的公开性，即确保公务员的考评、奖惩、升降的公平公正，避免并 防止职级晋升过程中出现 “ 暗箱操作 ” 情况。比如可以考

37、虑实施领导问责制，谁 0李颜伶：论基层公务员职务与职级并行制度，人力资源开发 2015年第 9期。 宋雄伟：公务员职务职级改革：让基层公务员看到上升通道，决策探索下半月 2015年第 2期。 侯莉媛：浅析我国公务员职务与职级并行制度的改革困境及对策 ，中国劳动关系学院学报第 29 卷第 4期。 5 提拔，谁监督。还可以考虑在公务员的晋升考核中引入第三方参与。监督不只是 要依靠各个级别的政府机关，还要在一定程度上发挥舆论监督的效用，让监督权 发挥的作用逐渐增大。 王琳馨认为：对不一样职位不一样工作的相关公务员， 其职级晋升的资质基条件要进行一定划分，不能够同一而论。要采用破格晋机 制升和越级晋升

38、制度，这或许是高效的激励模式，不过还要重视是运用方式。所 谓破格晋升机制重点是对于尤其突出的相关公务员，在一定程度上放宽任职资质 层面的主要要求。所谓越级晋升制度指的就是对于表现突出的相关公务员，不用 耗费时间一步步进行逐级晋升。 从文献上看，虽然我国学界对于公务员职务与职级并行制度己经从不同角度 进行了研究，也取得了一些成果，但基本上还停留在理论探讨的层面。对于落实 公务员职务与职级制度中暴露出的问题，更多是一种 “ 应然 ” 的理解，而非 “ 实 然 ” 的现状。对于未来如何落实推进好公务员职务与职级并行制度，与各地目前 的做法和实践也没有很紧密的联系，略有纸上谈兵之感。 第三节研究方法和

39、结构安排 一、研究方法 本文采用如下几种研究方法： 文献研究法：这是本次论文主要采用的基础研究方法。所谓文献研究法，指 的就是利用现有文献等参考资料，进行阅读、剖析、整理等一系列工作，以此获 得相关事物本质属性的一种研究方式。本次论文利用 CNKI、 维普数据库、万方 数据库大量翻阅了相关文献等参考资料，在这一基础条件之上进行剖析和整理工 作，进而了解了所探究问题的发展现状，以此进行研究工作。 系统研究法：系统研究所获取的文献资料，对公务员职务与职级并行制度进 行全面系统的分析，特别是要针对政策落实现状、各地区具体做法和实践情况等 进行系统分析，达到统一逻辑和口径，避免过于零散和无逻辑。同时运

40、用普遍联 系的原理，把公务员职务与职级并行制度放在公务员管理制度的大框架内，结合 激励理论的内容，整体上把握分析公务员晋升的各个影响因素，对现行公务员职 安迎春：对 “ 双通道 ” 下的公务员晋升之路的再思考，人力资源开发 2015年第 6期。 王琳馨：我国公务员晋升激励制度分析，现代经济信息， 2015年 10月刊。 6 务与职级并行制度进行比较全面而深入的系统分析。 比较研究法：比较研究法是将两个或两个以上的研究主体进行一定比较，寻 找它们之间的内在关联，进而了解其规律所在，并且进行研究的方法。本篇论文 利用对国内外相关公务员职务与职级并行制度做法的比较，国内各职务层次之间 晋升情况的对比

41、，还有从时间维度考虑的对政策设计变化的比较，从中找出我国 公务员职务与职级并行制度推进过程中的关键问题，以此来促进未来我国公务员 职务与职级并行制度的政策落实。 个案研究法：个案研究法是指对单一的人或事在较长时间里连续进行调查， 进行具体 的研究，通过观察、分析得出推理或结论的一种研究方式。本篇论文在 探究公务员职务与职级并行制度的过程中，主要选取南京地区的具体情况作为研 究样本，既有制度推进过程的典型性，作为副省级市，又出现了一些新的特征， 因此颇具研究价值。 二，结构安排 本文分为六个部分。 第一章是绪论，作为全文的引导和概括，本章主要分析建立公务员职务与职 级并行制度的选题背景和研究意义、相关研究综述以及研究的方法和内