基于人民政协的公民有序政治参与的特点与路径-刘振强.pdf

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1、第40卷第2期2016年3月湘潭大学学报(哲学社会科学版)Journal of Xiangtan University(Philosophy and Social Sciences)V0140 No2Mar，2016基于人民政协的公民有序政治参与的特点与路径刘振强(湖南财政经济学院思想政治理论课部，湖南长沙410205)摘 要：人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是公民有序政治参与的重要平台和渠道。基于人民政协的公民有序参与形式多样，特点鲜明。充分发挥人民政协在不断扩大公民有序政治参与、推进社会主义民主政治建设中的作用，可以从以下几个方面着手。首先，要充分发挥人民政协界别特色优

2、势，扩大公民有序政治参与的覆盖面；其次，充分发挥政协委员主体作用，完善公民有序政治参与的运作机制；再次，切实推进人民政协“三化”建设，强化公民有序政治参与的制度保障；最后，积极培育民主协商文化氛围，增加公民有序政治参与的深层养料。关键词：人民政协；公民有序政治参与；特点；路径中图分类号：1)627文献标识码：A文章编号：10015981(2016)020138-05“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性”，D2a是我国民主政治建设的重要任务。人民政协是一项独特的民主制度设计，是公民有序政治参与的重要平台和渠道。在全面深化改

3、革、加快推进社会主义现代化建设的新阶段，人民政协大有可为，也要大有作为。一、基于人民政协的公民有序政治参与的主要特点一是政治参与主体的广泛性。人民政协是我国大团结大联合组织，参与主体包括不同时期社会各方面的代表人士。全国政协第一届全体会议的参加单位共46个，包括地区、军队、党派、团体以及特别邀请人士等。随着第一届全国人大的召开，人民政协的职权和地位也开始改变，其参加单位也发生了较大的变化。区域和军队代表不再参加，参与主体主要是政党、团体、各界别和特邀人士。随着经济社会的发展和形势任务的变化，人民政协适度调整界别设置，以进一步扩大团结面、增进各方面团结，但总体构架并没大的变化。第二、三、四、五届

4、全国委员会的组成界别共29个，第六、七届全国委员会的组成界别共31个，第八、九、十、十一、十二届全国委员会的组成界别为34个。这种界别构架，为公民有序参与政治提供了广泛的民意基础和重要的制度渠道。二是政治参与的政党性。政党政治是现代民主政治的集中体现，政党参与是一个国家政治参与的核心要素。人民政协是我国唯一的所有合法政党参加的合作协商组织和机构，民主党派和无党派人士在政协委员、常委和领导成员中占较大比例。如全国政协十届一次会议时，担任委员的民主党派成员、无党派人士共1343人，占委员总数的60；担任常委的民主党派成员、无党派人士共195人，占常委总数的65。2；担任副主席的民主党派成员、无党派

5、人士共13人，占副主席总数的542。在省、市、县各级人民政协中，担任委员的民主党派成员、无党派人士达336万名。各民主党派可以本党派名义在政协的各种会议上发表意见，讨论协商国家的重大方针政策，具有视察、举报等权利。中国共产党作为政党界别参加人民政协，与民主党派和无党派人士合作共事，广开言路，集思广益，促进党政决策科学化、民主化。正是由于政治参与的政党性特征，决定并显示出人民政协政治参与具有独特优势和作用。三是政治参与的有序性。无论从制度本身的架构，还是从实践运作机制来看，人民政协的这种民主都是有序的。一方面，政治参与内容比较具体。包括讨论协商国家和地方的政治、经济、文化和社会生活中的重要问题、

6、各党派参加人民政协工作的共同性事务、政协内部的重要事务、有关爱国统一战线的其他重要问题；对国家宪法和法律法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作、参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况收稿日期：201510-21作者简介：刘振强(1977一)，男，湖南华容人，湖南财政经济学院剐教授，主要从事中国共产党与中国政治发展、行政领导与决策方面的研究。基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“中国特色社会主义政治协商研究”(编号：13YJC710033)阶段性成果。138万方数据实行民主监督；就人民群众普遍关心的问题参政议政等。另一方面，政治参与形式较规范。从政治

7、协商层面来看，主要包括全体会议、常委会议、主席会议、常委专题协商会、座谈会、秘书长会议、专门委员会会议、协商会议等；从民主监督层面来说，主要有建议案、委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意、调查和检查、担任特约监督员等；从参政议政的方式来说，主要是通过调研报告、提案、建议案等形式，向党和国家机关提出意见和建议。这些形式的实现，确保政协委员在各自工作中充分履行职责。四是政治参与的高层性。在中国特色社会主义民主中，人大代表是通过选举产生，政协委员是被邀请加入。被邀请加入者，基本上是本界别有影响力和参政议政能力较强的代表。政协委员经常参与国家和地方的高层活动、重大问题的研究与决策，能够

8、上达中央；充分发挥自身优势，收集整理由于体制、渠道等诸多限制而难以反映上去的本界别群众的意见建议，通过适当方式报送有关部门或发声，起到下通各界的作用。政协委员的政治参与，靠的是本身的参政议政能力和发声的影响力。五是政治参与效果的明显性。人民政协是发扬社会主义民主的重要形式，是人民群众和国际社会认可的官方组织但又不是国家机关，是统一战线组织但又不是一般的人民团体，“说官亦官，说民也民，非官非民，亦官亦民”。它联系着人民中众多的个体，代表了广泛的利益，并且通过本身的公开表示目的和提出要求的合法性，广开言路，充分反映各方面的意志和要求。“它所实行的民主协商方式，既能够反映多数人的普遍愿望，又便于吸纳

9、少数人的合理主张”。拉卢”从这个意义上说，协商既是对众多个体意志的充分尊重，又有别于少数服从多数的民主集中制。经过反复协商、集思广益，真正达到政治上一致或基本一致，从而使民意真正得到体现和贯彻，以及弥补以票决制为基本特征的选举民主的局限性。二、基于人民政协的公民有序政治参与的主要路径(一)充分发挥人民政协界别特色优势，扩大公民有序政治参与的覆盖面界别是人民政协组织形成和发挥作用的基础，是政协委员发挥主体作用的依托和平台。充分发挥人民政协作用，扩大公民有序政治参与，必须深入探索界别作用有效发挥的路径与方法。一是要适应经济社会发展优化界别设置。“按界别组成是人民政协一成立就具有的一个特点”，旧”1

10、是政协组织产生、存在和发展的社会基础。随着我国改革开放的深入推进，社会结构深刻调整，新的社会群体不断产生，人民政协界别设置存在的问题也逐步显现出来。鉴于界别设置未能很好地反映经济发展和社会阶层的变化，未能涵盖主要社会阶层和社会新群体的情况，建议增设农业劳动者界、产业工人界、社会新阶层人员界等相关界别。鉴于一些界别性质相近，重复设置、交叉或特色不鲜明的实情，建议适当调整部分界别，将科学技术协会界与科学技术界等性质相近的界别合并。鉴于一些界别人数比例不合理、社会上层所占比例过大而中下层比例较小的情况，建议适当减少经济界别、医药卫生界别、教育界别的委员数量，逐步增加这些界别中的普通人员代表，优化界别

11、的委员结构。二是要创新界别活动方式。界别是人民政协的组织基础和基本单位，理应成为各界别愿望表达和利益诉求的主渠道，但实际作用发挥却不足。南京市政协研究室做过调研，该市政协29个界别中有14个界别没有明确的组织形式，这些组织松散的界别在政协中的整体作用发挥不明显，履职时难把代表各个界别的意见和建议集中反映出来。H1创新界别活动方式，要以例会为重要舞台，在政协的各种例会上，以界别名义的发言要增加，以充分反映各界别群众的意见和建议，突出界别的特色和重要地位；要以专门委员会为重要依托。正确处理好专门委员会与界别的关系，使各专门委员会和各界别政协委员的联系常态化；要以提案为载体，善于集中界别群众的智慧，

12、强化界别的整体意识，展现界别的献言水平，充分反映界别的呼声和要求；要以反映社情民意为重要方面，各级政协要在坚持围绕中心、服务大局的前提下，注意发挥界别优势；要以调研视察为重要途径，不断创新方式方法，增强界别召集人组织政协委员开展视察调研的针对性。三是要完善界别运作机制。政协界别中，党派和团体界别本身就是一级组织，指定的召集人也大多是领导干部，因此只要具备参政议政的积极性，这些界别开展活动的困难相对不大。其他各界别都较松散，既没有专门的组织机构，也没有建立相关的规范统一的工作制度，这样很难在界别中开展活动。因此，运作机制不畅的现状亟需改变。要完善界别召集人产生办法，每个界别可推选23名本界别影响

13、力大的政协委员担任召集人，组织本界别经常开展活动；要完善界别联动交流制度和专门委员会联系界别制度，使界别真正成为上情下达、下情上达的桥梁，成为党政与民众沟通的纽带；要完善界别工作条例等制度，进一步规范界别活动，确保政协委员积极有序地开展工作；要强化界别活动保障机制，加大界别活动的经费投入。(二)充分发挥政协委员主体作用，完善公民有序政治参与的运作机制首先。改革政协委员产生机制。协商邀请是目前产生政协委员人选最主要的机制。协商产生政协委员的优点在于通过协商产生的人选容易为各方所接受，也符合政协组织的性质和特点，在操作上因是惯例均为大家所认可。然而，缺点也很明显：协商重实质结果，轻程序过程，其后果

14、可能会事与愿违，有时甚至会出现暗箱操作，最终是对委员的要求流于形式，让不符合要求的人进入政协。为此，要把推举协商与竞争选举结合起来，切实改革政协委员产生机制，增强政协委员的民意代表性。在推荐政协委员时，要改变由少数人安排的做法，采取协商制并由群众、组织推荐；在确定政协委员时，要采取选举制，通过差额选举最终确定；确定正式政协】39万方数据委员后，要引入公示制，更好地接受人民群众和社会的监督。这样，既坚持了党的领导，又体现了民主的要求，还保证了委员质量，改善了委员结构，使选任委员们认识到当上委员不容易、当好委员更不容易，促使委员更好地履职。其次，提高政协委员素质。根据人民政协章程的规定，政协委员应

15、是本界别有一定社会影响和参政议政能力的代表人士。但有些政协委员虽然文化层次较高，社会地位也不低，是社会各界名人，但没有事实上的参政议政能力，对他们来说政协委员只是一种荣誉，且有些政协委员联系群众不够，与所联系或代表的阶层、群体之间缺乏制度性的良性互动，民意表达不充分。有关调查显示，人民群众需要利益诉求时找政协委员寻求解决的仅占266。鉴于此，要切实增强政协委员身份认同，提高其政治使命感和责任心，积极行使权利、履行义务。要强化学习，提高政协委员的理论水平和业务能力，增强政治敏锐性和鉴别力，增长服务经济建设的本领；加强实践锻炼和探索，不断提高履职能力和水平。再次，搭建政协委员履职平台。政协全委会闭

16、会后，委员们回到工作岗位，开始了本职工作。要让委员们在做好本职工作的同时履行委员职责、发挥主体作用，必须搭建好平台，积极组织引导。要搭建政协委员与群众沟通联系的平台，积极开展政协委员联系群众“界别活动周”等活动，以界别形式及时、全面地了解群众诉求；政协委员的基层组织要与社区建立挂钩联系，通过走门串户、设立“摊点”等形式，到群众中了解情况，听取意见，获取信息。要搭建政协委员参政议政平台，定期或不定期组织委员参加学习会、约谈会、恳谈会、专题报告会、政情通报会、交流考察等活动，及时收集、编印学习参考资料，为委员了解情况、熟悉全局、参政议政奠定良好基础；要利用政协的各种会议，让政协委员充分发表意见和建

17、议，邀请党政有关领导到场听取政协委员的意见和建议，并以书面的形式上报党政领导和有关部门，激发政协委员主体性；政协专门委员会要善于选择综合性、全局性、前瞻性的课题，组织有专长的政协委员开展专题调研或视察，充分发挥政协委员建言献策主体作用，切实提高专题调研或视察针对性；对委员参加政协的各种会议、活动提出的意见和建议，要认真整理，并在政协各级报刊上刊发，实现委员参政议政成果的转化。最后，完善政协委员履职机制。要建立和完善政协委员述职评议制度，实行常委、委员在委员基层组织中报告履职情况，让常委、委员们都接受大家的评议，其述职评议情况作为届中和换届时决定去留的重要依据；建立和完善委员履职情况统计制度，将

18、委员出席全体会议、常委出席常委会议和委员参加调查研究、视察考察、学习培训及提交提案、社情民意信息等履职情况，及时归人委员履职档案，并通报委员本人和有关单位；完善委员履职的激励和惩戒制度，对委员的学习和履职情况做出“刚性”规定，从制度层面对履行职能效果好的政协委员给予肯定和褒奖，对长期履职不好甚至不履职的委员开辟“出口”，以保持政协委员队伍的生机和活力；为委员履职提供优质服务保障机制，尊重和依法保护政协委】40员的各项民主权利，对政协委员的政治、生活待遇做出相关规定，并注意检查落实，帮助政协委员排忧解难。(三)切实推进人民政协“三化”建设，强化公民有序政治参与的制度保障第一，深化人民政协法律化。

19、人民政协是一种独特的制度设计，产生时就有自己的组织法，后来由于人民代表大会制度的实现，其组织法改为了章程。章伯钧曾就此作过解释和说明：“中国人民政治协商会议组织法应当改为中国人民政治协商会议章程，因为中国人民政治协商会议是以各民主党派、各人民团体为基础所组成的人民民主统一战线的组织，它的规章定名为章程是比较适当的，这可以同国家机关的组织法和条例有所区别，可以避免同国家权力机关所通过的具有强制性的法律效力的法和条例相混淆。”b忙”目前，人民政协开展工作主要依靠自己的章程，法律保障明显不够。扩大公民有序政治参与，推进人民政协工作，迫切要求“认真研究关于人民政协的政策文件与宪法法律的有效衔接，明确人

20、民政协协商民主的法律地位”，6】212“争取立法保护各民主党派、各团体和各界代表人士的协商权、监督权”。_o当前，可以考虑制定人民政协组织法。此组织法应以宪法为依据，以中共中央关于人民政协工作、多党合作和政治协商工作、协商民主发展等文件为依循，以人民政协章程为基础，包括人民政协的性质、地位、职能、运行，执政党与参政党的地位、权利和义务、合作方式，政协委员的产生和权利义务等内容。在此基础上，修改宪法，设立专章确认人民政协的民意代表机构地位，将人民政协组织法中的宏观性内容纳入宪法，切实提高人民政协的法律地位。第二，推进人民政协履职规范化。明确政治协商内容和形式，是推进人民政协规范化的重要步骤。目前

21、，人民政协中有关政治协商内容的规定不够清晰，可操作性不太强。譬如，国家和地方的“大政方针”如何确定?政治、经济、文化和社会生活中的“重要问题”有哪些?决策执行过程中的“重要问题”指哪些?各党派参加人民政协工作的“共同性事务”、政协内部的“重要事务”、有关爱国统一战线的“其他重要问题”如何区分?界定不是很清楚，并未明确涉及多少人、多少钱、多大范围、多么急迫等具体参考标准，不易于判断和操作。这些问题不明确，就有可能出现应该协商的事情没有及时协商，而没必要一定要协商的事情却可能占用了大量的时间和力量，结果既浪费了政治资源，又耽误了国家大事。从人民政协政治协商形式来看，全体会议、常委会议、主席会议、专

22、门委员会会议等形式的政治协商的制度安排比较周密，实际运作也比较规范，但其他一些诸如协商座谈会、内部协商会等会议形式，还要在实践基础上逐步完善。明确人民政协政治协商，要注意以下几大问题：一是要把人民政协政治协商的内容、形式与政党政治协商内容、形式的联系与区别弄清楚；二是要对人民政协政治协商内容中的“大政方针”、“重要问题”、“共同性事务”、“重要事务”、“其他重要问题”等界定清楚；三是要把人民政协各种政治协商形式所要万方数据协商的内容划分清楚，明确每种形式的重点分工。此外，人民政协政治协商形式中的协商座谈会、内部协商会等，也应予以规范，避免走过场，以保证协商的基本质量和效果。第三，推进人民政协履

23、职程序化。“民主本身就是一种程序，没有程序就没有民主”。【81有序推进人民政协层面公民的政治参与，必须从制度上保证政治协商的程序化。协商议题的确定是保证政治协商质量的关键环节，政协机关要在组织政协委员开展视察调研和征集社情民意的基础上，向政协党组提出建议。协商议题确定之后，应着手拟定协商活动方案，内容包括协商前该做好哪些准备、协商中具体怎么组织、协商后需要做哪些工作、各项工作的具体分工等。协商方案拟定后，报党委分管联系政协工作的领导同志同意并组织实施，政协要围绕协商议题，会同有关部门做好准备工作，主要包括通知有关部门准备书面通报材料、政协有关专委会开展调查等活动并写出报告、研究会议召开的形式、

24、发出邀请和通知并落实列席人员和参加人员。之后是开展政治协商，基本程序包括：主持者事先通报议题；与会党政有关部门领导同志通报工作情况；由政协方面参加课题调研视察的主席、副主席、专委会主任或委员围绕协商议题，就所掌握的情况、发现的问题和解决问题的对策性建议充分发表意见，对其中的重要观点和见解，按照专而深的原则重点阐述，便于党政领导及时采纳；与会党政主要领导和部门领导就主席们所提意见建议作出说明、解释和表态，进行面对面协商，加强互动交流；政协主席做总结讲话。会后，有关部门要将协商会议上所提意见、建议进行认真分析、整理归纳，特别注意反映具有界别性、普遍性、倾向性的情况和人民群众普遍关心、社会各界反映强

25、烈的问题，之后形成会议纪要等文字材料。材料形成后，分发给参与协商的有关单位和人员，并及时呈送党委、政府，供决策时参考。政协常委会要做出相应的决定，在规定的时间内，向参加协商的委员告知协商结果。协商决定一旦公布，就要由有关部门和单位实施，政协对有关部门的答复及办理落实情况要跟踪了解，以检验政治协商的有效性，从制度上、程序上保证政治协商的权威性。(四)积极培育民主协商文化氛围，增加公民有序政治参与的深层养料“文化乃政治之母”。一1人民政协优势的发挥、政协委员主体意识和履职水平的提高及深层次的努力还在于文化建设。第一，推进人民政协理论研究和创新。理论是行动的向导，没有深厚的理论基础作为支撑，行动就难

26、以规范和有效。人民政协理论深深植根于中国大地，来源于中国革命、建设和改革的生动实践，是“马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的重大理论成果”，oJ“其研究亟待加强。只有加强人民政协理论的研究和创新，才能为人民政协工作、政协委员政治参与实践提供科学的理论依据和指导，从而促使人民在政治参与中以民主的原则和精神有序、主动地表达诉求。要高度重视人民政协理论研究，把人民政协的理论渊源、历史条件、价值生成、实践基础等基本理论和人民政协的性质、地位、职能、主题等基本要素阐述清楚，把人民政协理论的发展与创新进行系统梳理和总结，把人民政协协商民主与人大选举民主的关系理顺，构建科

27、学完整的人民政协理论体系；要坚持理论联系实际的基本原则，深入分析国内外形势变化对人民政协工作的挑战及人民政协自身存在的问题，探索充分发挥人民政协作用的途径，构建运转协调、保障有力的人民政协运作体系。第二，积极发展中国特色政党文化。在人民政协的组织构架中，政党的地位和特色是鲜明的。要推进各政党有序政治参与，培育其成员共同的心理、意识、感情与性格尤显重要。只有这样，才能形成政党本身所特有的信念和思维，进而增强政党组织的价值认同，最终产生强大的凝聚力。这些效果的产生，深深依赖于政党文化的建设和发展。中国共产党是中国的执政党和领导党，十分注重自身文化建设，坚持用先进的思想文化来引领全体社会成员在思想道

28、德上不断提升、共同进步。与中国共产党相比，作为参政党的民主党派的政党意识较为薄弱，参政党内对自身文化建设的认识有失偏颇，参政党独特的风格正在逐步淡化。只有加强参政党文化建设，培育参政党意识和精神，才能保持参政党的先进性。第三，促进中国传统政治文化的现代转型。政治制度价值理念的实现，不仅依赖于制度结构的合理性，在深层次意义上也“依赖于政治文化的支持，依赖于人们对其制度和价值理念内心的认同和信仰”。IJ猫因而，着力推进中国传统政治文化的现代转型，就成为促进人民政协发展和扩大公民有序政治参与的一条有效途径。中国传统政治文化的现代转型，既要有历史性的眼光，也要有国际性的视野。也就是说，要在继承中国优秀

29、传统政治文化基础上，借鉴人类政治文明的有益成果，顺应时代发展大势，着力营造协商民主氛围，增强对中国特色社会主义协商民主的价值认同。为实现中国传统政治文化的现代转型，必须进一步深化政治、经济、文化和社会体制等方面改革，使社会生产方式、生活方式、行为方式、思维方式全面变化，使政治生活、政治关系、政治意识朝着有利于建设高度社会主义民主的方向发展，为政治文化的发展和更新准备充分的总和性基础。参考文献：1中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本M北京：人民出版社。20132政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室人民政协重要文献选编(中)M北京：中央文献出版社、中国文史出版社。20093政协章

30、程和政协章程修正案学习读本M北京：人民出版社。20044钱吴平政协委员建言切莫一味倾向精英忽视草根N新京报，200703135政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室人民政协重要文献选编(上)M北京：中央文献出版社、中国文史出版社，20096十八大报告辅导读本M北京：人民出版社，20127周贤山对我国政党制度地位和作用的法律思考J中共南京14l万方数据市委党校南京市行政学院学报，2004(2)8殷啸虎推进政治协商制度化、规范化、程序化建设的几点思考N联合时报，2006一lllO9江国华，韩轶政治协商制度文化解析J长沙理工大学学报(社会科学版)，2006(4)10政协全国委员会办公厅、中共中央文

31、献研究室人民政协重要文献选编(下)M北京：中央文献出版社、中国文史出版社，200911王邦佐等中国政党制度的社会生态分析M上海：上海人民出版社，2000责任编辑：立早On the Characteristics and Path of Citizens Orderly Political ParticipationBased on the Peoples Political Consultative ConferenceUU Zhenqiang(The Department ofldedogiml and Polictial Theory，Hunan梳嘶ofFinance and Econom

32、ies，C慨sha，Hunan410205，Chna)Abstract：The peopleS political consultative conference is not only the important form of promoting socialist democracybut also theimportant platform and channel of citizenS orderly political participationThe citizen8 orderly political participation based on the peo-pies po

33、litical consultative conference has various forms and distinctive traitsWe must do the following in order to give full play topeopleS political consultative conference in expanding citizensorderly political participation and the role of promoting the constructionof socialist democratic politicsFirst

34、ly，we should give full phy to the constituency characteristic advantage of the peopleS political con-suhative conference，expand the coverage of citizensorderly political participationSecondly，we should give full phy to the main bodyfunction of the CPPCC，improve mechanism of the citizensorderly polit

35、ical participationThirdlywe should promote“three”construction of the peopleS political consultative conference，strengthen the system guarantee of the citizenS orderly political participationFi-nally，we should cultivate the democratic consultation culture positively，increase the deep nourishment of the citizenS orderly politicalparticipationKeywords：peoples political consultative conference；citizens political participation orderly；characteristics；path142万方数据