城市公共服务政务平台公众参与行为_省略_基于福州市便民呼叫中心案例的研究_张廷君.docx

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1、城市公共服务政务平台公众参与行为及效果 基于福州市便民呼叫中心案例的研宄 张廷君 (福建师范大学公共管理学院，福州 350007) 摘要 :为了探析城市公共服务政务平台中公众的参与性及其与公共部门间的关系，进一步提升城市公共 服务政务平台的沟通效率，选取福州市便民呼叫中心为案例，以其 2013年公开的 134610项公众参与记 录为研宄对象，分析了公众参与的行为特征及其与公共部门的对话效果。研宄发现 :公众参与大多是基于 自身利益的被动诉求，参与层次较低，虽然公共部门对公众诉求的回应率较高，但回应质量却可能因缺乏 足够的监督而无法得到保证，公众与公共部门间的对话关系尚未得到有效的发挥，城市公共

2、服务政务平 台的沟通功能未得充分挖掘。研宄归纳了城市公共服务中公众与公共部门间的三种对话关系，并提出基 于城市公共服务政务平台推进公众与公共部门间形成 “ 理想对话关系 ” 的对策建议，有助于进一步完善城 市公共服务政务平台的建设。 关键词：公共服务 ;政务平台；公众参与 ;福州市便民呼叫中心 中图分类号： D 035 文献标识码： A DOI: 10.16149/ki.23-1523.2015.02.003 文章编号： 1672-6162(2015) 02-0021-09 将公众视为客户以及公共部门运作的主要受 益人 A这是新公共管理理论西方政府再造运动的 核心思想尤其在公共服务领域，作为公

3、共服务 的 “ 消费者 ” ，公众参与将有助于提升公共部门的行 政效率，完善公共服务的质量，提高公众对公共部 门的满意度与信任度。传统的公众参与方式由于较 高的参与成本使得其参与的广度和深度均具有一 定的局限性。伴随信息化的发展，城市公共服务政 务平台的推广，公众 与政府之间更为紧密的信息连 接和互动成为可能，公众参与获得了更为便利的渠 道，并从传统的 “ 静态信息传播 ” 逐步发展为政府与 公众间广泛互动的 “ 动态模式 ” 换言之，城市公 共服务政务平台的搭建原则上应有助于公众对公 共服务质量的监督以及公共服务供给方的自我完 善，有利于二者之间有效对话关系的形成，促进互 动效率的提升。那么

4、，中国城市公共服务政务平台 运行至今，是否己达到这一目的，公众的参与性究 竟如何？这是一个亟待回应的问题。 在对现有文献的收集和回顾中可以发现，国外 收稿日期 :2014-05-19 基金项目：福 建省高校杰出青年科研人才培育计划课题 (JA 13080S) 作者简介：张廷君 （ 1980-)，女，毕业于天津大学，博士，福建师范大 学公共管理学院副教授，研宄方向 :政府绩效与管理创新、人力资源 开发与营理， E-mail:nice 学者近年来对公众参与城市公共服务政务平台的 相关研究主要集中在公众电子化参与的形式 电 子政务对以公众为中心的政府服务的促进作用 5， 并提出公众的电子化参与对公

5、众信任度的影响机 制 6_7以及对公众参与意识的进一步促进效力 8-K) 等。而国内的相关研究则尚停留在对信息化政务平 台背景下公众参与机制的梳理以及政府与公众 互动的模式分析12、公众电子化参与和政府管理创 新的关系探讨 13等方面的规范研宄。可见，由于已 具备较为成熟的公众参与及信息化政务平台实践， 国外现有研宄更多采取实证方法聚焦公众参与公 共服务政务平台的结果变量，而国内学者囿于我国 公共服务政务平台刚刚兴起的实践水平，研究更多 还处于有关公共服务政务平台的公众参与 “ 应该如 何 ” 的理论探讨，缺乏说明公共服务政务平台中公 众参与行为及其效果 “ 是怎样 ”的实证数据以及在 此基础

6、上进一步探讨城市公共服务政务平台是否 促进了公众与公共部门之间有效对话关系形成的 经验证据。 因此，本研究拟采取案例研究的方法，使用具 有典型性的福州市便民呼叫中心 （ 12345系统）这 一公共服务政务平台公开的 2013年共计 134610 条公众参与记录的原始资料和二手数据，试图回答 两个问题： （ 1)公众参与城市公共服务政务平台的 第十二卷第二期二一五年四月V01.12N0.2Apr.,2015公共管理学报 2i 行为特征及效果是什么；公众与公共部门是否 己经基于城市公共服务政务平台形成了有效的对 话关系。 1 文献综述 1.1 公众参与行为的研究 目前关于中国城市公共服务政务平台公

7、众参 与行为的实证研宄较少，但公共政策制定中的公众 参与行为以及公众政治参与行为等方面的研宄成 果却可为本研宄提供参考。在现有对公众参与行为 的研宄中，学者们多是从公众参与的政策领域、参 与目的及参与途径三个方面加以衡量，在实证研宄 方法的选择上也多是采取问卷调查法收集数据。 如，傅广宛等在中部六省发放问卷，从公众参与的 政策领域、参与途径两个主要维度对政策制定中公 众参与的行为进行研究，发现经济、教育、三农、社 保、反腐等是公众参与最多的领域，公众更多参与 和其切身利益关系密切的政策领域；而在各种公 众利益表达的途径选择上，公众通过互联网参与 的偏好远高于通过热线电话参与的偏好 M。 魏娜、

8、 袁博在北京、青岛两地发放问卷对城市公共政策制 定中的公众网络参与特征进行调查，选取了公众网 络参与的政策领域、参与途径及参与目的等维度进 行分析，发现公众更多参与与之生活密切相关的领 或，如住房、医疗、价格制定、公共设施建设、社区环 境 等；在参与途径上，他们通过调研提出：电话热线 等通讯技术、政府官方网站留言和电子信箱在公众 网络参与各方式中满意度最高；而从参与目的来 看，认为当前中国公众的参与多以获得信息为其主 要目的除此之外， Arnstein的经典研宄也曾按 照非参与、象征性、实质性三个标准，将公众参与的 目的和形式分为操纵、治疗、告知、咨询、安抚、伙伴 关系、授权和公民控制八类 亦

9、有研究者将公众 参与的目的与形式简要概括为告知、咨询和积极 参与对公众参与行为的研宄，最终是为了探知 公众的公民意识， Box的公民意识理论为此提供了 分 析解释框架 Box基于公众参与的领域及目 的表现，将公众参与公共治理时的公民意识划分为 三类，即搭便车者、看门人及积极参与者。其中， “ 搭 便车者 ” 极少关心公共事务，由他人代为行使公民 的职责；“ 看门人 ” 想参与公共事务，但往往只参加 少数直接关系他自身利益的领域； “ 积极参与者 ” 则 积极参与到各类公共事务中前述傅广宛等以及 魏娜等对政策制定中公众参与行为的本土实证调 研结果显示，中国公众参与多集中于和自身利益密 切相关的领

10、域，参与目的多以获得信息为主，这反 映出 “ 看门人 ” 的公民意识。那么，在城市公共服务 政务 平台中公众的参与行为是否也同样体现了这 样的特点，则需要进一步的实证验证。 1.2 公众参与公共服务政务平台效果的研宄 现有研究对公众参与效果的评估一般采用问 卷调查、访谈、观察或资料评估等工具 1995,而就公 众参与政务平台效果的研究则多采取资料评估方 法，选取公众满意程度与政府回应情况两个指标加 以测度。大部分学者认为公共服务政务平台与公众 满意度之间是存在一定关系的，如，公共服务政务 平台能有效解决传统参与模式中公众参与不足 85 的问题，能加快信息流动速度、提升公共服务水 平增加公众参与

11、的机会、改善满意 因素，进而增 进公民信任 P1，同时，公众参与功能本身也是政府 门户网站的一个部分 1388,但亦有学者对公众参与 公共服务政务平台的实际效果提出反思，认为即便 作为一种双向沟通层次，它依然存在着一些不足 : 公众只是被动地对执行层面表达意见，对决策的影 响依然有限；公众较多考虑自身利益、眼前利益，反 映的问题常带有片面性，一旦要求无法达到则容易 挫伤积极性 t#2,降低满意度；信息的鸿沟亦可能造 成弱势群体利益表达的缺失除了公众满意度 外，政府的回应情况也常被用来衡量公共服务政务 平台中公众参与的效果。吴开 松选择以政务平台回 复的时效性衡量公众参与交流互动的绩效王国 华、

12、罗枭在对网络问政平台运行绩效的研宄中，以 回复率作为基本指标，认为政府部门回复量越多， 表明政府对网民诉求或态度的响应程度越高 24。 综观以上文献，可以得出以下几个方面的认知 与思考： (1) 虽有不少学者对中国公众在政策制定中的 参与行为进行了实证研宄，但是具体到城市公共服 务政务平台的公众参与行为研宄却还很稀缺，至于 参与的效果分析则大多集中于理论探讨阶段，经验 证据有限。城市公共服务政务平台是近年来地方政 府创建 “ 服务型政府 ” 过程中纷纷搭建 起来的促进 公众与公共部门对话的桥梁，对其间公众参与行为 规律的挖掘以及实际效果的分析将有助于检视和 完善公众与公共部门之间的对话关系。

13、(2) 现有关于公众参与行为的实证研究，大多 采取问卷调查法进行数据收集。但这一方法若应用 于城市公共服务政务平台下的公众参与行为及效 第十二卷第二期二一五年四月V01.12N0.2Apr.,2015公共管理学报 22 果研宄则存在明显的不足：一方面，过滤合格样本 (实际使用过公共服务政务平台者 ） 的难度极大且 成本高昂，旨在对被调查者进行的客观性行为研究 可能会转化为主观性的 “ 民意调查 ” ；另一方面，被 调查者在问卷中填选其参与行为及满意度时，往往 要陷入回忆，亦无法排除被调查者在问卷填答时 “ 告知研宄者的是他们认为研宄者想听到的答案或 是回答能使他们看起来更严肃的答案 ” 25的

14、可能 性。因此，采取非介入性研宄方法 （ Non-Reactive Research)应该是更好的选择，城市公共服务政务 平台中公开的公众参与记录恰可为此提供研究基 石出。 (3) 目前大部分学者将公众参与行为划分为三 个维度加以探讨，即参与的政策或 服务领域、参与 目的、参与途径，这三个维度可折射出公众的参与 性；公众参与效果则多以公众满意度与政府回应率 予以衡量，反映公共部门的回应质量。对公众参与 性及公共部门回应性的分析可以探析在城市公共 服务供给中二者间的关系。这为本研究提供了参考 框架。 因此，本研宄使用案例研宄法，选取福州市便 民呼叫中心这一城市公共服务政务平台作为案例， 而对该案

15、例的分析则采取的是非介入性研宄的逻 辑，即借由福州市便民呼叫中心公开的 2013年 1 月 1日至 2013年 12月 31日共计 134610条公众 参与的原始记录资料及通过该 网站搜索引擎统计 的数据，对公众参与城市公共服务政务平台的行为 及效果进行描述，并从中透视在城市公共服务政务 平台中公众与公共部门之间的关系，检视其有效对 话关系是否形成，并提出完善建议。 2 研究方法与设计 2.1 研宄方法的选择 本文选取城市公共服务政务平台的公众参与 实例作为案例进行研宄，对案例的分析采取非介入 性研宄方法的分析逻辑，以城市公共服务政务平台 中公众的参与记录作为分析单位，对公众参与的行 为及效果

16、进行描述。公共服务政务平台中公众的参 与记录是己发生的行为事实，是业已存在的文字材 料和数据资料，同时具有无回应性 （ Non-Reactive) 的优点，可避免问卷调查的弊端，并有利于进行后 续的纵贯研宄。而在案例选择上暂仅选择一个城市 而非进行全国城市的抽样或对多个城市案例进行 研究是因为各城市目前在公共服务政务平台的有 无、建设程度及公众参与的功能设计等方面暂不同 步，无法进行原始数据的整合和对比分析。 2.2 案例的选择 2.2.1 案例背景 福州市便民呼叫中心是福州市政府于 2006年 推出的电子政务平台，是公共部门与公众之间的互 动式在线服务平台。基于该平台，公众与公共部门 进行两

17、轮沟通对话： （ 1)公众可以通过电话、网络等 方式，向福州市政府及其各部门进行举报、投诉、建 议、咨询等，便民呼叫中心对这些参与件进行登记。 信访部门负责批转与审核，属于可公开性质的，处 理结果直接在呼叫中心的网页公布，属于内部件性 质的，不直接公开，由当事人凭验证码在网页上查 询。公众在其参与和诉求办复后，可通过网站获得 信息，呼叫中心同时会通过电话或电子邮件给予反 馈。（力呼叫中心提供诉求事件处理评价功能，公众 可对相关部门的处理事宜进行满意度评价，评价情 况公开于网站上。福州市机关效能建设领导小组办 公室负责对 “ 逾期 ” 以 及当事人反馈为 “ 不满意 ” 的 诉求件，进行二次督办

18、及责任落实 261。 2.2.2案例选择依据 研究选择福州市便民呼叫中心作为案例，是因 为它是电子政务应用的知名品牌， 2006年覆盖福 州市， 2007年被国家信访局列为全国 “ 网上信访 ” 试点单位之一，并在 2009年的中国电子政务优秀 应用成果推选活动中，获得 “ 中国十佳电子政务公 共服务优秀应用案例 （ 地市级 ） ” ， 2010年获中国信 息协会颁发的 “ 中国城市信息化服务创新奖 ” 。目 前，福州市便民呼叫中心的公众参与诉求件的批转 办理总量位居全国前列。因此，作为一个创建 时间 较长、具一定知名度和公信力的城市公共服务政务 平台，福州市便民呼叫中心的发展已较为成熟、稳

19、定和具有代表性，其公众参与量较高，可获取较为 丰富的资料与数据，故选取福州市便民呼叫中心作 为本研究的案例。 2.3 案例选取的研究变量及测量 （ 参见表 1) 2.3.1 公众参与行为变量 (1) 参与领域 .现有对公众参与的政策领域划 分中，学者们大多关注环境保护、城市规划、公共交 通、社区发展、公共预算等领域的公众参与 94。这 与目前福州市便民呼叫中心网站诉求件列表中提 供的 “ 诉求类别 ” 划分基本一致，而后者的分类则要 更为详细 福州市 便民呼叫中心网站将“ 诉求类 别 ” 细分为十八个政策内容领域 .城乡建设、交通能 城市公共服务政务平台公众参与行为及效果张廷君 Journal

20、ofpublicManagement23 源环保、政法、劳动社保、信息产业、商贸旅游、经济 综合、纪检监察、教育、组织人事、宣传舆论、民政、 农村农业、国土资源水利林业、政治综合、卫生计 生、科技文体与其他。研宄将基于这一分类对公众 参与领域加以统计。 (D参与目的：福州市便民呼叫中心网站诉求 件列表中提供了 “ 诉求类型 ” 的搜索，将诉求类型划 分为五大类，包括咨询、投诉、举报、建议和感谢。这 五种类型直接反映了公众参与公共服务政务平台 的不同诉求目的，因此研宄将基于此进行分类统 计，用以分析公众的参与目的。 (3)参与途径：福州市便民呼叫中心网站诉求 件列表中提供了 “ 诉求来源 ” 的

21、搜索，将诉求来源划 分为网站、电子邮件、聊天软件、电话、短信、传 真、录音七种，用以描述诉求件的来源途径，因此， 研宄将基于此分类统计公众参与公共服务政务平 台的途径。 2.3.2公众参与效果变量 本研宄将从过程与结果两个方 面的指标 27对 公众参与城市公共服务政务平台的效果进行衡量。 在过程指标的选取中，综合前述研究观点，以公共 部门在规定时限内的回应率作为衡量指标：福州市 便民呼叫中心网站诉求件列表中提供了 “ 处理情 况 ” 的搜索，鉴于研宄是对 2013年的参与记录进行 分析，因此将网站中罗列的处理情况归整为四类： 承诺期限内办理完毕、逾期办理中、逾期办理及过 期未处理，而规定时限内

22、的回应率 （ 即承诺期限内 办理完毕的诉求件比率）是公众参与效果在 “ 量 ” 上 的体现。仅以过程指标（即回应率）作为公众参与城 市公共服务政务平台的效果衡 量是不够的，张丙宣 认为，地方政府一般将网络政务平台定位为吸纳民 意、联系民情或形象宣传，认为对话过程即其绩 效，甚至视持续性对话为对话的最大绩效，往往会 忽视对话的质量因此，还需考量结果指标，这是 公众参与效果在 “ 质 ” 上的体现，研宄选取公众对回 应结果的满意度作为其衡量：在福州市便民呼叫中 心网站诉求件列表中提供了“ 满意度 ” 的搜索，包括 很差、不满意、一般、满意、很满意五个选项，是公众 在其诉求件得到处理后，对处理情况的

23、态度反馈， 但该反馈不具强制性，也就是说，不是所有的参与 件都具有公众对公共部门处理意 见的满意度反馈。 2.4 案例的数据分析方法 本研究对数据的分析方式采取非介入性研究 方法中的二次分析 （ Secondary Analysis)，即对他人 通过实地调查得到的原始数据或相关部门编制的 统计资料进行新的分析。利用福州市便民呼叫中心 网站 “ 诉求件列表 ” 网页中的查询功能，分别根据网 站自带的五个查询项： “ 诉求类别 ” 、 “ 诉求类型 ” 、 “ 诉求来源 ” 、 “ 处理情况 ” 、 “ 满意度 ” 进行参与记录 的分类搜索，对其分布频数及频率进行统计分析、 交叉分析与比较研宄，用

24、以反映公众参与城市公共 服务政务平台的行为特征与效果，探索其内在规 律，借此回答研究拟讨论的问题，完成理论探索。需 要注意的是，在福州市便民呼叫中心所能搜索到 的参与记录均为参与者表示 “ 可公开 ”的诉求件， 当事人表示 “ 不可公开 ” 的诉求件则无法查询到。 3案例分析与结论 3.1 案例描述统计 3.1.1 公众参与行为分析 (1)参与领域。通过对福州市便民呼叫中心网 站 2013年的数据统计发现，公众在 “ 城乡建设 ” 、 “ 交通能源环保 ” 、“ 政法 ” 及 “ 教育 ” 四个领域的参与 最多，四项合计超过当年全部公众参与记录的六成 (见表 2)。相较其他领域，这四个领域具有

25、与 民生 息息相关、与公众自身利益紧密扣合的特点，反映 表 1案例使用的研宄变量与测量 变量 维度 测量 依据或来源 城市公共服务 政务平台的公 A参与行为 参与领域 参与目的 城乡建设、交通能源环保、政法、劳动社保、信息产业、商 贸旅游、 经济综合、纪检监察、教育、组织人事、宣传舆论、民政、农村农业、 国土资源水利林业、政治综合、卫生计生、科技文体与其他 咨询、投诉、举报、建议、感谢 a. 文献 14 b. 文献 15 c. 文献 19 d文献 16 e.福州便民呼叫中心网站的 参与途径 网站、电子邮件、聊天软件、电话、短信、传真、录音 自带揸索项 城市公共服务 政务平台的公 众参与效果 公

26、共部门规定 时限的回应奉 公众满意度 在 “ 承诺期限内办理完毕 ” 的诉求件占全年诉求件的比率 公众对其诉求件处理结果表示 “ 满意 ” 、 “ 很满意 ” 的态度占 所有反馈意见的比率 a. 文献 21 b. 文献 24 c文献 23 dl福州市便民呼叫中心网站的 自带搜索项 资料来源 :本研究根据福州市便民呼叫中心网站 “ 诉求件列表 ” 中的查询条件整理。 第十二卷第二期二一五年四月V01.12N0.2Apr.,201524 公共管理学报 出当前城市公共服务政务平台中公众参与领域的 分布特征，也折射出城市公共服务政务平台的公众 参与依然处于 “ 看门人 ” 的角色意识。此外，研宄也 发

27、现，虽然这四个领域是公众参与的主要领域，但 公众参与其中的主要目的与性质却存有差异。如， 相对全部参与记录在不同参与目的上的分布状况， 政法、教育领域，公众参与以建议和咨询居多；城乡 建设和交通能源环保领域，公众参与以投诉居多； 此外，投诉或举报较为集中的领域还包括纪检 监 察、商贸旅游、民政、信息产业、国土资源水利林业、 农村农业及经济综合领域等。可见上述领域是当前 公众日益提升的服务期望与落后的公共服务之间 矛盾的集中地。 (D参与目的。从公众参与福州市便民呼叫中 心的目的来看，以投诉为目的的参与记录最多，比 例过半，其次是以咨询为目的的参与记录，以举报 为目的的参与记录居第三；以建议和感

28、谢为目的的 参与记录数量较少（见表 3)。此外，本研究统计了 参与的公众是否对公共部门的处理意见进行了满 意度反馈，结果显示公众反馈率仅为 2.37%。 若进一步对以上五类目的间的语义强度差异 进行分析可看出，案例中占主要频次的 “ 咨询 ” 、 “ 投 诉 ” 与 “ 举报 ” 目的更多是自身利益诉求，具有明显 的个体利益导向，可见公众对公共事务的敏感性、 责任度以及主动性都还不够，公民责任和意识尚未 成熟。这个研究结论同时亦可为另一个统计结果所 反映 公众对公共部门处理结果进行了满意度 反馈的比例仅为 2.37%，这意味着公众大多在诉求 得到回应后就退出对话关系，并没有意识到自己具 有对公

29、共部门反馈质量进行监督的权利和义务，导 致有效的循环互动戛然而止。以上不仅说明了公众 参与 层次较低，也意味着其与公共部门在城市公共 服务供给中的对话关系尚未健全。 (3)参与途径。呼叫中心为公众参与提供了多 种参与途径，能避免一般电子政务仅以网络为单一 沟通途径而造成的信息鸿沟及公众参与不公的问 题。以网站为参与途径的比例最高；其次是以电话 为参与途径；以电子邮件、传真为参与途径的比例 最少，仅占比 0.35%和 0.02% (见表 4)。若将此七类 参与途径进行归类，网站、电子邮件及聊天软 件归属于网络技术类途径，电话、短信、传真及录音 归属为电子设备类途径，可以看出公众更偏好通过 网络技

30、术途径参与城市公共服务政务平台，这与网 络技术类工具的便捷性、匿名性有较大的关系。 表 2 2013年福州市便民呼叫中心公众参与领域与参与目的交叉分析 (N = 134610) 举报 投诉 建议 咨询 感谢 合计 举报 投诉 建议 咨询 感谢 合计 1、城乡建设 15.99% 51.54% 4.26% 28.14% 0.08% 100% 10、经济综合 22.96% 41.24% 4.57% 31.02% 0.20% 100% 33.07% 7119 22944 1896 12527 34 44520 2.55% 789 1417 157 1066 7 3436 2、交通能源环保 8.72%

31、66.25% 11.61% 13.16% 0.26% 100% 11、信息产业 4.88% 79.85% 3.20% 11.95% 0.13% 100% 14.97% 1756 13349 2340 2651 52 20148 2.34% 154 2520 101 377 4 3156 3、政法 10.41% 35.41% 7.73% 46.02% 0.42% 100% 12、商贸旅游 21.06% 53.92% 3.16% 21.71% 0.15% 100% 8.49% 1190 4048 884 5261 48 11431 2.05% 580 1485 87 598 4 2754 4、教育

32、 6.78% 29.39% 6.23% 57.46% 0.14% 100% 13、纪检监察 22.34% 61.62% 1.83% 13.96% 0.26% 100% 6.96% 635 2753 584 5383 13 9368 1.75% 525 1448 43 328 6 2350 5、其他 13.88% 51.01% 4.75% 29.18% 1.18% 100% 14、宣传舆论 10.48% 60.61% 7.02% 21.30% 0.59% 100% 5.59% 1044 3836 357 2194 89 7520 0.88% 124 717 83 252 7 1183 6、民政

33、9.20% 64.72% 4.51% 21.38% 0.18% 100% 15、农村农业 16.41% 48.83% 4.76% 29.99% 0.00% 100% 5.35% 663 4662 325 1540 13 7203 0.73% 162 482 47 296 0 987 7、国土资源水利林业 12.86% 60.69% 5.87% 20.47% 0.11% 100% 16、组织人事 1.92% 12.77% 4.41% 80.79% 0.11% 100% 5.30% 917 4329 419 1460 8 7133 0.66% 17 113 39 715 1 885 8、劳动社保

34、4.09% 21.54% 1.49% 72.74% 0.13% 100% 17、政治综合 14.47% 38.78% 6.08% 40.52% 0.14% 100% 5.04% 278 1463 101 4940 9 6791 0.51% 100 268 42 280 1 691 9、卫生计生 8.57% 33.81% 3.20% 54.21% 0.21% 100% 18、科技文体 9.92% 34.99% 21.21% 33.33% 0.55% 100% 3.48% 402 1586 150 2543 10 4691 0.27% 36 127 77 121 2 363 总计 100% 12.

35、25% 50.18% 5.74% 31.60% 0.23% 100% 总计 100% 16491 67547 7732 42532 308 134610 城 市 公 it 务 政 务 平 众 参 与 行 及 效 果 张 廷 君 C C (Q 彐 3. 25 资料来源 :本研究根据福州市便民呼叫中心网站 “ 诉求件列表 ” 中的查询条件进行统计。 表 3 2013年福州市便民呼叫中心公众参与目的及公众反馈率分布 (N = 134610) 咨询 投诉 举报 建议 感谢 总计 参与件数及占比 31.60% 50.18% 12.25% 5.74% 0.23% 100% 42532 67547 1649

36、1 7732 308 134610 其中：公众给予了满意度反馈的件数 1521 1194 229 234 16 3194 公众反馈比率 3.58% 1.77% 1.39% 3.03% 5.19% 2.37% 资料来源 :本研宄根据福州市便民呼叫中心网站 “ 诉求件列表 ” 中的查询条件进行统计。 表 4 2013年福州市便民呼叫中心公众参与 途径的分布状况 (N = 134610) 公众参与的途径类型 参与件数 比例 合计 网站 91086 67.67% 网络技术类 途径 电子邮件 468 0.35% 70.51% QQ聊天软件 3360 2.50% 电话 38067 28.28% 电子设备类

37、 途径 短信 传真 879 23 0.65% 0.02% 29.49% 录音 727 0.54% 资料来源：本研宄根据福州市便民呼叫中心网站 “ 诉求件列 表 ” 中的查询条件进行统计。 3.1.2公众参与效果分析 (1)公共部门对公众诉求在规定时限内的回应 率。在过程层面，统计显示，公共部门在承诺期限内 办理完毕的公众参与记录为 133452件，占比 99.14%，逾期办理1145件，还处在逾期办理中的 有 9件，过期未处理的 4件。可见，公共部门对公众 诉求在规定时限内的回应率较为理想，公众与公共 部门的双向对话关系初具雏形。这与当地政府将公 共服务政务平台中公众诉求办结率引入绩效考核 有

38、较大关系。 (D公众对公 共部门处理意见的满意度。在结 果层面，统计显示，公众对公共部门的处理情况进 行了满意度评价的仅有 3194条记录，其中，表示 “ 很满意 ” 的比例为 64.59%，表示 “ 满意 ” 的比例为 25.30%，表示 “ 一般 ” 的比例为 1.03%，表示 “ 不满 意 ” 的比例为 3.48%，表示 “ 很差 ” 的比例为 5.60%。 总体满意率达 89.89%，可见，在给予了反馈信息的 参与记录中，公众的满意度评价较高。但需注意的 是，在全部 134610条参与记录中，公众给予了满意 度评价反馈的仅 3194条（占比 2.37%)。所以，在这 为数不多的给 予了

39、满意度评价的记录中， 89.89% 的满意度比例并不足够具有代表性，用其衡量公众 参与城市公共服务政务平台效果的说服力也随之 降低。 3.2 案例分析与讨论 福州市便民呼叫中心案例展示了在公共服务 供给环节公众与公共部门的对话过程，这个对话过 程实质上是由两轮四阶段的对话构成：公众诉 求 公共部门回应 公众评价 公共部门 反馈与校正。本研宄基于对两轮对话中公众的参与 行为及效果的分析，认为福州市便民呼叫中心为公 众与公共部门形成对话关系提供了便捷的平台，但 由于现阶段公众参与层次较低，公众与公共部门间 的对话关系尚未得到有效的发挥，有待该平台沟通 功能的进一步挖掘。 (1)第一轮对话：公众诉求

40、 公共部门回应。 福州市便民呼叫中心为公众提供了多元的参与途 径，保证了公众参与在技术上的公平性，也使公众 能更加便捷地参与城市治理，但是在 “ 公众诉求 ” 阶 段，公众的参与领域和目的的分布情况却反映出当 前公众参与层次依然较低，公众参与行为更多是一 种被动的、对自身利益的诉求表达。这意味着，在城 市公共服务政务平台中，公众与公共部门的对话还 处于一种较弱势的地位，主动的基 于市民角色的监 督与对话不足，公民行为和角色意识还在发展中。 但这同时也和当前城市公共服务政务平台自身建 设的功能定位有较大的关系。汪锦军曾基于 “ 公共 服务决策 ” 和 “ 公共服务供给 ” 两个维度，将公共服 务

41、中的公众参与分为六个类型。其中，城市公共服 务政务平台大多是在 “ 公共服务供给 ” 这个维度的 执行层面与公众互动，通过公众参与对政府公共服 务供给和政策执行进行纠偏与矫正，因此其公众参 与被界定为校正型参与 29，这就决定了此类参与的 广度和深度势必受到了一定的限制，公众大多只能 通过投诉、咨询或举报的方式对公 共服务执行过程 中的问题进行自我利益表达，而无法参与到公共服 务的决策层面。在 “ 公共部门回应 ” 阶段，公共部门 在规定时限内的回应率很高，这得益于效能机构对 公共部门工作效率的监督以及当地政府将政务平 台中公众诉求办结率与公共部门绩效相挂钩的政 第十二卷第二期二一五年四月V0

42、1.12N0.2Apr.,2015公共管理学报 26 策，但回应的质量则取决于第二轮对话中公众评价 对之的约束力。 (力第二轮对话：公众评价 公共部门反馈 与校正。虽然案例中公众对公共部门的回应评价为 “ 很满意 ” 和 “ 满意 ” 的比例较高，但由于福州市便民 呼叫中心平台上公众的满意度评价并非强制性的， 因此另一数据不能忽视：在全部134610条参与记 录中，公众给予了满意度评价反馈的仅占比 2.37%。与第一轮对话中公众参与性高但参与层次 较低不同，第二轮对话中公众的参与性明显不足。 进一步统计发现， 2010年福州市便民呼叫中心的 参与记录中，公众的满意度评价反馈比为 14.64%，

43、 2011年为 17.45%， 2012年，比例下降到 5.44%，而 2013年的比例则进一步降低为 2.37%。这一不断 走低的比例值得深思，这既可能是由于公众尚缺乏 公民意识、对话意识，也不排除部分公众对公共部 门的处理结果并不满意，降低了其参与效能，而以 弃权替代不满。此外，这也与当前地方政府在城市 公共服务政务平台建设中单一重视办结率考核，对 公众满意度的数据利用不足有较大关系 .虽然效能 部门对公众反馈为 “ 不满意 ” 的诉求件将进行二次 督办及责任落实，但由于福州市便民呼叫中心的功 能设计里并未强制要求公众对诉求处理情况进行 满意度评价，相关部门也未对公众的满意度进行追 踪，因

44、此满意度数据无法在公共部门的考核与工作 改进中得到充分利用。这或许是由于地方政府对公 众参与的成熟度及其评价的客观性存有疑虑，因此 对公众满意度评价并没有采取鼓励措施，亦不会贸 然将公众的满意度评价纳入对公共部门的绩效考 核中。 “ 公共部门反馈与校正 ” 阶段的力度不足，意 味着公共部门的回应质量并未受到足够的外在约 束和监督，只能依靠自律，这可能导致第二轮对话 流于形式，进而使得第一轮对话的质量失去保障。 4 结论与建议 4.1 研究结论与理论归纳 理论上，公众与公共部门作为公共服务的 “ 消 费者 ”与 “ 供给方 ” ，二者之间应就公共服务的决策 与供给形成一个有效的对话关系，才能更好

45、地提高 公共服务的效率和质量。城市公共服务政务平台正 是这一对话关系的载体。福州市便民呼叫中心案例 展示了公众与公共部门在城市公共服务供给上的 对话过程，但从其公众参与行为及效果来看，公众 的参与依然非常有限，公共部门的回应率高但回应 质量受到的监督却较为有限，因此，二者间尚不是 一个完备对话关系，当然，它的实现亦需要一个过 程 一个公众与公共部门在城市公共服务决策 与供给中影响力格局变动的过程。研宄认为，在此 过程中， 公众与公共部门的对话呈现出三种不同的 进阶模式：准对话关系、对话关系、理想对话关系 (见表 5)。 (1)准对话关系。随着管治理念向服务理念的 转变，公共部门开始在公共服务供

46、给领域让渡部分 权力于公众，并引导公众参与校正公共服务的供 给。城市公共服务政务平台是主要的对话工具。公 众通过城市公共服务政务平台对公共服务供给表 达个人诉求，公共部门据此进行回应，回应率和及 时性纳入对公共部门的考核，公众与公共部门之间 初步形成对话，但是否是完备的 “ 对话关系 ” 则取决 于公众的参与性、参与行为及效果。公众的参与若 主要 集中在与其利益相关的领域，表现为 “ 看门人 ” 的参与意识，参与层次低，对公共部门则无法形成 充分的监督，而公共部门若对公众传递的信息开发 利用不足，更重视回应的 “ 量 ” 而非 “ 质 ” ，那么二者 之间的对话就依然有限，属于 “ 准对话关系

47、 ” 。这种 关系虽有助提升公共部门的回应及时性，但却无法 保障回应的质量。 城 市 公 it 务 政 务 平 众 参 与 行 及 效 果 张 廷 君 C C 0)_ (Q 彐 3. 27 表 5城市公共服务中三类公众一公共部门对话关系及其差异比较 项目 城市公共服务中公众 -公共部门对话关系分类 准对话关系 对话关系 理想对话关系 主要对话工具 城市公共服务政务平台等 城市公共服务政务平台等 城市公共服务政务平台等 对话领域 公共服务供给 公共服务供给 公共服务决策与供给 政府角色 公共服务的完全决策者 公共服务的完全决策者 公共服务的有限决策者 公众角色 公共服务的顾客 公共服务的顾客 公共服务决策的参与者 公众参与性 参与层次低 参与层次较高 参与层次高 公众参与行为 基于个体利益的被动诉求 基于监督的主动参与 基于市民责任的积极参与 公众参与效果 提升公共部