基于多规合一的城市生态控制线规划研究-龚蔚霞.pdf

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1、不朋燕燕：一多觋首一。明埋磁搜买址计冤FOCUS：THE THEORY AND EMPIRICAL RESEARCH ONMULTlPLE PLANS INTEGRATION。文章编号：1009-6000(2016)09003206中图分类号：TU984 文献标识码：Adoi：103969j issn 1009-6000 201609 005基金项目：广东省科学院平台环境与能力建设专项资金项目(2016GDAsPT0210)。作者简介：龚蔚霞，广州地理研究所广东省地理空间信息技术与应用公共实验室广东创新发展研究院高级规划师，注册规划师：钟红梅株洲市规划设计院总规划师高级规划师注册规划师。基于“

2、多规合一划研究的城市生态控制线规Resea rch on the Plan of U rban Ecological Control LineBased on“Multiple Plans Integration”Perspective龚蔚霞钟红梅GONG Weixia ZHONG Hongme摘要：城市生态控制线规划是涉及城市生态安全的重要公共政策，如何达成规划的共识及保障可操作性一直是难点。本文以广东、福建等地的实践，提出将“多规合一”的理念和工作思路贯彻于城市生态控制线的划定与管理工作中，包括法理层面梳理和构建与生态空间相关的法理法规体系体系层面协调空闻规划体系的管制分区，并明确生态控制

3、线规：ij00对应空间范畴，以及技术层面对部门数据、专项规划、空间格局等三方面采取“多规含一”的规划编制方式，在此基础上进一步推动实现生态控制线的目标、内容、过程等方面的精细化管制。关键词：多规合一：生态控制线：空间管制Abstract：It has been difficult to reach a consensus on planning and to guarantee the operability when itcomes to planning for urban ecological control line，an important public policy involvi

4、ng urban ecologicalsecurityHowever,this paper,based on the practices in Guangdong，Fujian and other places，proposes thatthe demarcation and management of urban ecological control lines should follow the notion of”multipleplans integration”and the working thoughts thereof,to be specific，including，card

5、ing and establishing legaltheories and legal systems related to ecological spaces on legal level，coordinating control zoing of spaceplanning system and defining the spatial areas corresponding to ecological control lines on system level，aswell as planning and preparing departmental data，special plan

6、ning，spatial pattern jn the way of”multipleplans integration”On technical level，SO as to promote fine management of objectives，content，process andother aspects ofecological control linesKey words：multiple plans integration；ecological control line；spatial control0引言城市生态控制线是为了保障城市生态安全，优化城市空间结构和布局，在尊重城

7、乡自然生态系统和合理环境承载力的前提下，围绕需要重点保护的生态要素所划定的边界控制线。在我国，生态控制线规划的相关内容分别由城乡建设、国土、环保、林业、水利、旅游、农业等多个部门归口管理，并包含在城乡规划、土地利用总体规划、主体功能区规划和生态功能区划等多项空间规划中，因此不可避免地涉及到“多规合一”万方数据的问题。事实上，“多规含一”的理念及内涵，不仅仅指代“经、土、城、环”等具有全局性影响的综合性规划的融合，也可以从生态这种专项要素切人，进一步深入探讨多管理部门、多类型规划背景下的生态控制线规划具体“合什么”、“怎么含”以及“含后如何管制等诸多议题。1城市生态控制线规划的“多规合一”视角新

8、型城镇化是将生态文明贯穿全过程的城镇化，倡导以良好的城镇生态环境支撑城镇化发展，在此背景下本研究将“多规合一”的语境及相关理念做进一步引申，明确生态控制线规划的空间范畴并整合多要素的空间关系，多角度基于“多规合一”的城市生态控制线规划研究l龚蔚霞钟纽晦回应新型城镇化的发展趋势(图1)。11城乡一体“城乡一体”是将城乡区域的人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互力资源和市场、互相服务，逐步实现城乡区域生产力的优化布局、生态环境的有机结合以及物质和精神要素的系统安排。“城乡一体”要求从城乡全域空间统筹谋划、综合研究的角度出发，改变生态控制线规划中单纯的限定边界的划定思路，处理好发展与保护之间矛盾

9、，尤其是加强生态控制线内资源的保护和利用，实现线内资源从“被动保护”向“主动利用”的转变。12陆海统筹“陆海统筹”是以保障区域生态系统良性循环为前提，通过加强海洋与陆地之间资源、资金、技术、信息、劳动力等生产要素的高效流通，促进区域经济社会持续健康发展和空间资源的合理配置j随着“多规含一”工作的空间范畴从陆域向海域的延伸，我国沿海地区城市的生态控制线规划也应将海域生态保护范围纳入控制线，针对滨海岸线被陆地蚕食、候鸟栖息潮间带被吞噬、海岸生态系统受到威胁等普遍现象，按照自然生态系统、江海流域以及海岸线生态安全管理的整体性和系统性要求，建立跨界生态安全体系一体化的规划建设和管理机制，同时严格管理与

10、监督围海造地，构建规范的用海空间秩序。13规划协同协同学的思想由德国科学家哈肯于1971年提出，认为自然界和人类社会的国家法律行政法规部门规童地方性法规厂I查兰!兰查!苎堡茎塑茎墨鍪I,8-国闰国引闰阐圜阔圈网圜国圈圈圈圜阔圈圈圈国圈圈罔图2我国与城市生态控制线相关的法律法规体系框架图图片来源：作者自绘。33门HU1；，J一草原法一=吲d万方数据表l “多规合一”的空间管制分区管理部门 发改部门 建设部门 国土部门 环保部门 “多规含”管制模式 主体功能区规划 城乡规划 土地利用规划 生态功能区划管制分区 优化开发区 已建区 允许建设区 人居保障区 城镇功能区重点开发区 有条件建设区限制建设区

11、 适建区 限制建设区 产品提供区 农业功能区禁止建设区 禁建区 禁止建设区 生态调节区 生态功能区各种事物普遍存在有序、无序的现象，一定的条件下，有序和无序之间会相互转化，而有序就是协同。城乡规划和其他空间规划作为配置各类空间资源的公共政策，已经成为政府发挥宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境职能的重要手段儿o。但我国的规划体系长期以来缺乏顶层设计，空间规划偏重纵向的层级控制，轻视横向维度的衔接与联系，导致了城市空间管理上的众多问题。“规划协同”理念指导下的生态控制线划定要求采取协同工作的方式，加强生态空间资源的整合和统筹，破解当前空间布局领域各类规划协同性较差、部门利益壁垒严重的

12、现实。2划定城市生态控制线的“多规合一”路径探索本文尝试从法律法规、规划体系以及编制技术等层面去探索城市生态控制线规划的“多规含”方式。21法理层面：厘清法规边界及空间管控效力我国涉及生态环境保护的法律法规众多，但基于城市发展水平、所处地域以及生态控制线工作开展情况的差异，针对生态控制线蒂0定专项法律法规的时机仍未成熟，可以考虑采取渐进式改革生态空间规划管理体制的方式，即先在现行法律框架下通过系统梳理“宪法中相关条款一国家法律一行政法规一部门规章”的方式，在国家或区域层面优先建立一套社会公认的生态空间保护与利用准则，强调运用法律法规的强制力来确保生态控制线内的生态用地服务于公共利益(图2)。英

13、国伦敦的绿带法(1938)及环城绿带规划建设(1 944)、美国波特兰大都市区的城市增长边界(1994)等均是通过法定化的手段和管理政策工具实施空间管制的较为成功的案例。为确保生态保护刚性要求的落实，我国地方政府也已经陆续探索以政府规章的形式颁布管理细则，明确生态控制线的管控主体、规93|j、修改条件和程序，强化规划的严肃性和权威性：进一步通过地方人大立法的形式将管理纳人法制化和常态化工作轨道，对触碰生态控制线管理规定的开发建设项目实施强制性管控和严格的开发许可制度。22体系层面：协调空间规划体系的管制分区在我国，隶属不同部门的空间规划往往造成同空间上不同空间管制逻辑的混乱，使得规划常常面临实

14、施无主体、执行不到位的尴尬局面。主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态功能区划四类空间规划各具特点，共同发展趋势是强化空间管制u1，通过衔接和利用现有空间规划体系，并在其中明确各功能区的内容和重点，是快速获取部门共识的较有针对性的策略。管制分区经多规协调后，形成城镇功能区、农业功能区和生态功能区三大空间(表1)，生态控制线的边界主要在生态功能区和农业功能区中划定，城镇功能区中的重要生态空间也需界定，并根据专项规划具体识别自然保护区、水源保护区、基本农田等边界。同时，城市生态控制线规划也要结合不同尺度开展工作，宏观尺度对应总体规划阶段，重点是定格局、定规模i中观尺度规划应深入到控制性详

15、细规划阶段，主要定坐标、定指标。23编制层面：采取“多规合一”的编制模式技术层面中的“多规含一”主要体现在城市生态控制线规划编制中部门数据、专项规划、生态空间格局三方面的“分一合”技术路线，推动实现数据合一、目标含与空间格局合一(图3)。231分部门采集数据，建立统一的生态基础数据平台生态控制线的数据不仅涉及农林水土等生态系统管理部门，还要与发改、住建等经济社会发展部门的开发建设数据相协调。通过建立跨部门的信息交换和信息分享系统，可方便政府不同部门使用共同的生态基础数据库，避免同一信息的重复采集和存储。首先，应完成部门共享的生态空间数据一张图。在统一的平台管理多源异构的各类生态空间信息数据，做

16、到范围边界清晰、图数一致、属性完整，满足规划协调、评估的需求，为精细化规划与管理提供强有力的数据支持；其次，实现自适应空间数据动态更新。解决城市空间信息数据快速更新存在的瓶颈问题，节约数据生产和更新的成本，压缩数据更新的周期哩1：其三，通过“3S”技术手段建立监测平台，跟踪监督线内土地的开发利用动态。232分专项提出目标，达成统一的生态保护要求共识同样是“禁建区”，广州市城市总体规划空间管制分区中的“禁建区”比仞j高达6756茗，土地利用总体规划中的“禁止建设区”则仅为1098，主体功能区规划中的“禁止开发区”又为162。可见，针对同一名称空间的概念、内涵与组成要素应优先明确和统一，同时，生态

17、用地需求规模必须基于以保护生态环境和资源为出发点的“生态最优”和以万方数据帼引 园彗|圈园圈 圈圈凸匝囹匝囹凸臣互至巫圃漳州开发医园园基于“多规合一”的城市生态控制线规划研究l龚蔚霞钟红梅为城市经济发展提供充足的用地为出发点“最少保护”合力下的科学测算口1；国内外大城市的生态用地比例一般在50以上，60以上为良好水平，如伦敦的生态用地比率为63，东京为58，香港为71茗，北京为63H。在生态控制线规划的编制过程中，与之相关的各类空间规划应通过广泛的部门意见咨询、专家讨论交流、公众参与协商等，使自身在规划理念、规划目标及主要内容上，融合其他类型规划的理念和规划要求，并明确各自的“规模底线”(不可

18、侵占)、“空间边界”(分类划定)以及“管理红线”(不可触碰)，形成与其他多种规划的共识，解决以往因控制线不明确导致的建设项目侵占生态空间、管理主体不明确等问题。厦门划定的981km2生态控制线涵盖了环保部门的生态红线、建设部门的风景名胜区等，包括1 0288kin2的基本农田、682km2的林地，75km2的水源保护区以及121k n12的其他生态空间，并标注了自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、国家湿地公园等边界(图4)。233分功能进行区划，形成统一的生态安全空间格局城市以功能区划主导发展，主体功能区划确定主体功能定位，明确开发方向，规范开发秩序，完善开发政策：生态功能区划强调保持空间生

19、态功能的可持续性：环境功能区划依据不同地区在环境状态、使用功能和环境目标的差异进行合理区划。通过融入现有较为戍熟的区划技术方法和成果，有利于构建市域范围内系统完整、结构性的生态安全格局。如厦门结合生态功能的差异性和多样性，总体划分为林地、农田、水域三类控制区域，并制定相应的生态环境保护、建设活动限制要求。3“多规合一”导向下的城市生态控制线图图耍型万方数据本期聚焦：“多规合一”的理论及实证研究FOCUS：THE THEORY AND EMPIRICAL RESEARCH ON。MULTIPLE PLANS INTEGRATION表2广东省城市生态控制线分类及管理主体大类 小类 主要用地类型 管

20、理主体生态保 自然保护区 E2、E1 环保、林业、海洋渔业育用地 水源保护区 E1、E2 环保、水利主干河流及堤围 El、E2、E9、U3、H3 水利大型湖泊及沼译 E1、E9 水利、海洋渔业水库及水源林 E1、E2、E9 水利、林业生态公益林 E2 林业重要湿地及其保护范围 El、E2、E9 环保、林业、水利、海洋渔业岛屿及群岛 E2、E9 国土资源、海洋渔业生态滨海岸线及防护区 E1、E2、E9 国土资源、海洋渔业、环保、林业其他生态保护区 E2、E1、E9 环保、国土资源、林业休闲游 自然公园 风景名胜区 E2、E1、H9 城乡建设、园林、旅游憩用地 森林公园 E2、El、H9 林业、城

21、乡建设、园林郊野公园 E2、E1、H9 城乡建设、园林、林业地址公园及地址地貌景观区 E2、E1、H9 国土资源、园林、旅游湿地公园 El、E2、E9 林业、园林、水0海岸公园 E1、E2、E9 海洋渔业、园林城市公园 综合公园 G1 园林专类公园 G1、B3、A2、A4 城乡建设、园林、旅游生态旅游度假区 B1、G1 旅游、城乡建设、国土资源安全防 基础设施隔离带 G2、H3、Sl、S2、U1、U2、U3、U9 林业、城乡建设、国土资源、交通、市政护用地 环城绿带 G2、E2、E9 园林、林业、农业、城乡建设、国土资源自然灾害防护绿地 G2、E2、E9 林业、城乡建设、国土资源、环保公害防护

22、绿地 G2、E2、E9、U2、U9 环保、消防、林业、城乡建设、国土资源垦殖生 基本农田 E2 国土资源、农业产用地 水产养殖场及围垦区 E1、U3 海洋渔业、农业、国土资源基塘系统 E1 海洋渔业、农业、国土资源生产绿地 E2 园林、林业、农业林业生产基地 E2 林业资料来源：，2014。表3国内城市生态控制线规划实施概况一览表深圳 974 488无锡 530 325448480东莞武汉广帅王朱海11031 56645081045厦门 981606506577(深圳市基本生态控制线管理规定(2005(fg圳市人民政府关于迸一步规范基本生态控制线管理的实施意见(2013) !垂塑壹茎奎生查堡型

23、堡萱i里塑室羔_堕L一!查差壹基查；i查墼壹I!量萱堡基!墨!上!塑1 2，(武汉市基本生态控制线管理规定(201 2)(2014精细化管制以上的“多规合一”工作过程可以一定程度上保证和促进生态控制线规划设计层面的科学合理性，但是如何实施规划亦是值得探讨的关键和难点。31目标管制：侧重考核保护性投入生态控制线的线内地区主要发挥生态效益，因此传统以发展为导向的目标管制并不适宜，其考核方向应转变为对线内地区维持稳定生态价值的保护性投资料来源：根据各城市的生态控制线规划、管理规定整理。其中，广州的数据来源为广州市“三规含一”规划)，武汉数据为“生态底线区”面积及其占整个都市发展区的比例。人与管理，并

24、选取代表性的生态环境指标的改善作为绩效评价标准。纽约一新泽西一康涅j火格三洲大都市区地三次区万方数据域规划(1996)提出了将居民的积极性、公众活动和创新型融资战略结合起来的“绿地方略”，为改善城市的生态环境质量，对城市公园、公共空间和自然资源进行全面的再投资，使城市居民拥有平等享受公园的权利，并帮助城市吸引新的营商者与居民：为保护生态开敞空间的完整性，对每一个保护区进行保护性投资，在合适的地域获取土地，特别是保证本区域的长期环境质量不被逐块割裂。德国建造规划(Bebauungsplan)相当于我国控规层面的规划，其控制指标体系中的生态保护控制指标，除绿地率外还包括生物物种保护、植被绿化、景观

25、建设与保护控制、土壤保护、水体保护、水分平衡控制、噪声保护、空气污染防治、废水和固体废弃物控制等9方面巧1。32内容管制：空间事权的平行划分多头管理主要表现为同一空间事权的垂直重叠或横向交叉，因此对生态控制线内空间的管理应基于“同一个空间同一个管理主体”的事权划分原则，依据生态重要性由省、市、区对线内空间资源进行分级管理，并按照管理事权划分由部门分类管理。321基于实施主体的省市分级管控结合生态用地的生态服务功能、生态敏感性分析、生态景观安全格局等量化分析，划分保护性生态用地和一般性生态用地。其中，保护性生态用地为城市的生态环境保护提供刚性框架，一般性生态用地则为城市的可持续发展预留一定的弹性

26、空间。生态空间资源重要性的分级管制也应结合实施主体，提出生态控制线分级管治，其中“一级管治区”指对维护自然生态系统服务、保障城市生态安全具有关键作用的生态保护空间，为生态控制线的核心区域，由省人民政基于“多规含一”的城市生态控制线规划研究I龚蔚霞钟红梅府及其有关部门负责监管，相关地级以上市人民政府配合，实行最严格的管控措施L6Jo322面向管理要素的部门分类管控生态控制线的管理涉及到农林水土等生态系统管理部门、社会经济发展部门等多部门的职责，应从维护生态系统完整性和保护生态系统服务功能的角度出发，以空间的管理要素为对象建立清晰的ll F-i权责对应关系。按照构建的4个大类、28个小类的生态控制

27、线用地分类，将生态控制线的管理内容落实到城乡规划中的1 5种用地类型和政府管理中的1 0余个相应职iiiii，从某种程度上建立了划定的权利与管制的责任之间的对应关系(表2)埔o，不足之处在于未能充分考虑广东作为滨海大省的生态特征缺乏从陆海统筹角考虑海域的生态保护空间。厦门落实市、区人民政府及各相关行政主管部门关于生态控制线管理的责任，生态控制线纳人全市“多规含一”业务管理平台，不仅实现生态控制线的空间定点、定位、定桩，也建立起各部门协调共管机制，加强对生态控制线的监督管理。33过程管制：底线思维与法制保障底线思维(bottom-line thinking)是现代公共管理行为的重要思维模式注重对

28、危机、风险的重视和防范，管理目标上侧重于防范负面因素、堵塞管理漏洞、防止社会动荡。基于底线思维的生态控制线管制，是空间管理体系中保护生态安全、粮食安全、环境质量等不可逾越的刚性界限，需要强有力的法制工具提供支持和保障，但国内城市现行的管理依据大都还只是政府出台的地方性行政规章，武汉是迄今为止首座以人大“决定”为生态控制线把关的城市(表3)，其他城市也应加快推动法制化进程。4结语我国城市发展面临日益严重的生态保护和环境污染问题，在加强生态环保和城市转型发展的双重压力下，城市生态控制线的划定与管理已经成为防止城市继续无序蔓延的重大公共决策。规划工作者们通过把“多规合一”的理念融人到生态控制线划定工

29、作中，借助“多规合一”的工作平台充分发挥国土、环保、林业、农业等多部门的协同优势，并逐一分解落实管理内容，将一定程度上避免空间责权不一、部门多头无序管理等问题，从而提高协同规划的科学性与分头实施的可操作性。参考文献：1林坚。许超诣土地发展权、空间管制与规划协同J城市规划。201 4(1)：26342张新长，郭泰圣。陈明辉城市空间信息管理与智能式规划平台研究J地理空间信息201 4(2)：21243陶陶我国生态用地的研究进展与展望J地域研究与开发2014(8)：12613043张浪姚凯，张岚。王铁飞上海市基本生态用地规划控制机制研究J中国园林。2013(I)：95-975殷成志，杨东峰德国城市规划法定图则中的生态控制分析及借鉴策略J城市发展研究。2007(2)：34386广东省住房与城乡建设厅广东省城市生态控制线划定工作指引IS201 4万方数据