混合用地规划管控的制度创新——基于厦门自由贸易试验区的案例-李晓刚.pdf

《混合用地规划管控的制度创新——基于厦门自由贸易试验区的案例-李晓刚.pdf》由会员分享，可在线阅读，更多相关《混合用地规划管控的制度创新——基于厦门自由贸易试验区的案例-李晓刚.pdf（3页珍藏版）》请在得力文库 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、混合用地规划管控的制度创新基于厦门自由贸易试验区的案例INSTITUTIONAL INNOVATION OF MIXED LAND USE PLANNING AND CONTROL：ACASE STUDY OF FREE TRADE ZONE IN XlAMEN李跷刚LI Xiaogang混合用地的规划管控与用地管理成为许多城市在规划实施中面临的难题。混合用地，也称综合用地是指一宗地具有两类或两类以上的土地用途包括土地用途的混合、建筑功能的混合等，有利于集约、弹性，高效利用土地，符合市场经济导向的土地资源供给侧改革方向。我国现行土地用途管制的制度设计对于混合用地的规划实施存在着较大的制约：规划

2、编制中依据的城市用地分类与规划建设用地标准难以实现项目功能的弹性调整；土地用途变更的审批程序冗繁；混合用地在进行权属登记时存在困难。本案例简述厦门自由贸易试验区在规划、国土管理机制方面进行的制度创新，其目标是促进经济活力，挖掘土地利用潜力、提高土地利用效率增加规划变更的灵活性在发展实践中具有一定积极意义。1 案例分析11 基本情况厦门自由贸易试验区面积为43 78km2，其中已使用土地面积约为24 61 k竹可开发用地面积为1 2 47km2而在可开发用地内已批工业仓储项目用地占比达到70以上。根据已批准的中国(福建)自由贸易试验区厦门片区实施方案为适应经济发展，产业转型及市场环境的需要，自由

3、贸易试验区大量已批工业仓储用地的建设单位均存在土地用途及建筑功能变更的合理需求。如果采用传统的用地收储后重新挂牌出让的供地方式，不但交易成本高持续时间长，而且可能在供地几年后建设单位又面临着产业转型升级、空间优化的需求届时将会造成土地的低效利用甚至是闲置浪费。201 6年厦门自由贸易试验区管理机构在片区内的控制性详细规划方案中引入了混合用地的概念并且出台了混合用地规划与土地管理的政策文件赋予混合用地新的含义，明确在混合用地使用过程中，建设单位可以将建筑功能根据市场情况和产业引导方向灵活变更使用，以提升行政审批效率促进建设单位产业升级的积极性。混合用地的规划方案及管理制度，受到市场及建设单位的广

4、泛认可目前正在为保障制度的顺利实施开展衔接配套工作。12实施困局厦门自由贸易试验区提出的混合用地实际上属于为适应市场需要新创的一种土地利用方式，因为传统的规划及土地管理方法已难以适应目前的发展需要，在政策机制方面也遇到瓶颈。121 用地标准僵化我国现行城市用地分类与规划建设用地标准中将城市建设用地分为8大类35中类、42J类分类越细其应变能力越弱不利于用地混合利用。虽然为了应对规划用地性质与建设项目的使用需求之间存在滞后性的问题新版国标增加了土地使用兼容性规定表但在用地性质确定后土地使用基本只能在同类别用地内进行兼容事实上是一种微调，无法实现具体地块在用地性质上进行弹性调整。122审批程序繁冗

5、按照现有的法律法规及规定，需经规划、国土等相关管理部门批准后方可办理土地用途及建筑功能变更i由于没有统一的协同机制即使土地用途变更符合规定还需征询各相关部门意见后才可批准。面对冗繁的审批流程以及不确定性土地使用者往往望而却步因此放弃土地用途及建筑功能变更。125土地权属登记困难按照我国现有的土地权属登记相关规定权属登记证书中的土地用途按照中的用地分类标准记载。由于土地利用现状分类中并无混合用地的地类，因此在权属登记过程中也将遭遇困难。【文章编号】10021 329(201 7)07-0111-03【中图分类号】TU984 1 1+3【文献标识码】Bdoil 10 11819cpr201 707

6、17a【作者简介】李晓刚(1 972-)男硕士，厦门市城市规划设计研究院高级工程师。【修改日期】201 7-0630，一惜睥堇，一耥邛_耳j藩潜堑噼空白勺堂沛堡鞲万方数据Planning impImnta而i瓦s赢2破题思路混合用地作为目前仍在探索的土地利用方式不仅与现有法律政策存在不一致而且实施过程缺乏先例。要推动混合用地的规划实施必须改变传统的规划编制和管理方式承认混合用地作为一种新型综合用地允许建筑功能根据市场需要变更，同时设置。负面清单”加以把控。21规划编制设置项目“清单”规划编制中，结合区域发展总体设想和功能分区，参考市场导向和功能导向列出地块主导功能和鼓励兼容的功能明确地块建设项

7、目的。建议清单”，目的是对业态给予良性引导。考表1 闽台中心渔港组团混合用地土地用途和建筑功能兼容引导TabI Compatible guidance on the land use and building functions of themixed land in Mintai Central Port CLuster兼容的土地用途和建筑功能宜兼容 有条件兼容社会停车场库 行政办公用地绿地 文化设施用地(展览)日常性公共服务设旋 单身宿舍一类物流仓储备注开发地块中主导土地用途的建筑面积占整个街区总建筑面积的比重应达到80以上日常性公共服务设施主要为就业人员服务包括餐饮，商业卫生，文化体育和

8、行政设施圈1混合用地规划编制框架Fig1 Compilation framework ofmixed land USe planning and control虑到不当的土地混合和用途变更不仅不能提升效益还会对片区造成负面影响，产生利益损害因此规划设置。负面清单”加以把控。一方面通过环境影响评价，将产生噪声、废气、废渣以及对周边环境产生负面影响的用地排除在外；另一方面，涉及国防安全公共安全、宗教活动等重大公共利益要求的用地也要加以限制。最终在混合用地的规划条件中确定建设项目的“建议清单”、 ”负面清单”、主导功能以及兼容功能。相较国标中的土地使用兼容性规定厦门在规划编制中仅增加7“负面清单“虽

9、然在编制内容上并无突破但由于在规划条件出具时明确地块可兼容的用途及功能比例不做限定，实际上已为项目使用过程中对土地用途及建筑功能进行弹性调整预留了可能性，是一种”法无禁止皆可为”的管控思路，这与现行规划编制中有条件、同类别用地内兼容的管控思维模式有本质的区别(表1图1)。22混合用地的重新界定由于土地利用现状分类标准中并无混合用地这一类用地，因此厦门自由贸易试验区提出的混合用地引发了厦门包括规划、国土等行业主管部门的不同意见。厦门自由贸易试验区管理机构为此专门走访了福建省住建厅及国土厅，得到了二者的基本认可。省国土厅认为混合用地概念虽与上位法不符但自由贸易试验区承担”先行先试”的创新任务，只要

10、在政策的重大调整上于法有据，应该进行尝试。省国土厅建议混合用地在供地时可暂按综合用地进行管理。待时机成熟后再上报国土资源部作为新的用地分类。混合用地在土地用途界定上可以涵盖所有可以纳入的用地但不必限定各类用地比例这样在企业根据市场需求进行调整时土地用途仍为混合用地仅需进行建筑功能调整；而混合用地内的建筑功能转变不改变土地用途与现有审批制度的用途变更管制保持一致不违反国家土地管理上位法。根据省国土厅意见最终厦门自由贸易试验区混合用地定位为除住宅及SOHO公寓外的土地用途在符合规划土地管理相关规定及出让合同约定地块负面清单的前提下在土地合同约定的使用期限内，经规划、国土主管部门备案后，建筑功能可根

11、据国家规范市场情况和产业引导方向灵活变更使用，无需按照现有的管理制度进行审批(之所以未涵盖住宅及SOHO公寓，原因在于配套设施以及土地出让价格等因素)。同时明确混合用地土地供应后涉及新建、改建、扩建等事宜仍按现有政策执行。Z一茸哥潜琏oITrPLl年为磊1一2017将*41蘑*7羹o广4zo7Ic广譬17万方数据23地价管理国内现行土地出让金的确定一般依据规划条件确定的土地用途及不同功能所占的建筑面积，分别进行土地出让价格评估综合得出该宗土地出让起始价；在项目建成后意图变更土地用途和建筑功能需要按照变更后土地用途的市场评估价与原宗地出让时已缴交地价年限修正值的差值补缴地价。考虑厦门自由贸易试验

12、区混合用地设立的本意为方便建设单位适应产业发展需要及时调整建筑功能厦门自由贸易试验区将变更土地用途和建筑功能的制度由审批改为备案，用地单位意图变更土地用途和建筑功能不需要再补交土地出让金这样混合用地土地出让的基准地价如何确定才能保证国有资产不损失就成为难点。最终明确为，混合用地根据地块的规划条件按照市场评估价确定出让起始价，原则上不低于可混合用途的最高用途基准地价修正值同时混合用地出让应实行拍卖方式且在有用地意向单位达到三家及以上方可进行拍卖。目前厦门自由贸易试验区内基本为已批用地如混合用地仅适用于新增的“招拍挂”项目用地，则适用对象极少：因此仍需对存量用地变更为混合用地提出路径选择，随之出现

13、的问题是存量用地变更后的地价估算无法精细化确定。为避免出现国有资产流失，最终明确先从国有企业名下的非工业经营性用地开始试点，待条件成熟后再进行推广。在符合规划、土地管理相关规定及满足地块负面清单的前提下，以划拨或协议方式出让的非工业经营性用地可按协议出让方式将土地用途变更为混合用地并按混合用地的市场评估价与原宗地出让合同约定土地用途剩余年限价值的差值补缴地价若应补缴的差值低于已缴交地价则不再结算地价差。变更用途后的土地使用年限为原土地合同约定的剩余年限。需要说明的是混合用地政策出台的本意是简化审批制度明确建筑功能调整后不再补交土地出让金：而国土部门为防范国有资产损失风险，规定以不低于可混合用途

14、中地价最高用途的基准地价修正值也就是以目前出让土地地价最高的商服用地的楼面价来确定混合用地的出让价格，如此增加了建设单位的拿地成本。24管理机制混合用地出让后，其地块负面清单和其他限制性条款在土地出让合同中进行约定。房屋权属部门提出由于规划条件中未对主导功能以及兼容功能的比例进行限定混合用地如果不明确各种建筑功能的比例，在房屋权属登记中就无法记载其具体的房屋用途这样建设单位在进行土地房屋抵押融资时，可能会影响金融机构对于其物初始权属登记 再次权属登记i使用i I规划部I；过程I鱼塞l卜；蠹圜il功能。其他主管部门 i圃i图2混合用地管理机制创新框架Fig2 Framework ofmanage

15、ment mechanism innovation ofmixed land use业价值的判断。最终明确建设单位可以依据自身项目需要申请办理规划许可手续在进行房屋权属登记时，土地用途为混合用地，房屋用途依据建设工程规划许可证中批准的房屋用途记载并在不动产登记簿中记载该地块的负面清单同时注明其他限制性条款详见土地出让合同。在项目使用过程中房屋权属人申请变更建筑功能的，可以持规划及国土部门的备案证明再次办理权属登记。涉及消防等其他行业主管部门的由其依据权属变更登记后的房屋用途进行审批(图2)。3案例总结本案例利用厦门自由贸易试验区“先行先试、体制机制创新”的契机，提出混合用地弹性可控的路径在规划

16、管理条件上弹性大，用地类别宽泛，从而给市场提供了发挥作用的空间。鉴于我国土地管理制度的复杂性及敏感性创新并未改变现行土地出让金供地前收取的方式同时明确项目新建改建扩建仍需要依照现行政策审批。创新能否按照预期设想提升土地利用潜力促进经济活力真正应对市场需求仍需一段时间后方可评估。为适应经济发展产业转型及市场的需要多样、灵活的混合土地利用已成为城市建设开发的重要方式之一。然而滞后的规划条件及土地管理机制制约着合理的混合土地利用发展，给城市规划管理实践带来了诸多问题。作为指引城市空间发展的政策工具，城市规划应当具有前瞻性和引导性应根据城市发展需求不断调整和革新，增强规划的适应性，而不是以僵化、死板的管理套路制约合理的用地诉求。可以预见实行弹性可控的土地混合利用是未来城市转型发展和实现土地高效集约利用的有效路径也是在规划领域进行供给侧结构性改革的重要途径。一途地一一途单途一一用用一一用清用一一地合一一屋面外一一土混一一房负以一冒一3一惜暴碧，一莉睁珀藩浴垫碎空嚣堂两壁鸳万方数据