2022年【扶贫小额贷款】骗取贫困户贷款.doc

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1、2022年【扶贫小额贷款】骗取贫困户贷款扶贫小额贷款管理办法亳州药都农村商业银行文件亳药商银2022197号 关于印发亳州药都农村商业银行扶贫小额贷款管理暂行办法的通知 各支行、营业部：亳州药都农村商业银行扶贫小额贷款管理暂行办法已经总部研究通过，现印发给你们，请认真组织学习，一并贯彻落实，执行过程中如有问题，请及时与业务管理部联系。 2022年8月28日主题词：业务管理 扶贫小额信贷 管理办法 抄 送：人行亳州中心支行，亳州银监分局，安徽省联社。内部发送：班子成员 各部室，稽核员。联 系 人：李友 联系电话：5113150 校对：李友亳州药都农村商业银行综合管理部 2022年8月28日印发-

2、 1 -亳州药都农村商业银行扶贫小额贷款管理暂行办法 第一章 总则第一条 根据国务院扶贫办、财政部、中国人民银行、银监会、保监会关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见（国开办发202278号）和安徽省扶贫办、安徽省财政厅、安徽省政府金融办、人行合肥市中心支行、安徽银监局、安徽保监局关于印发安徽创新发展扶贫小额信贷实施意见的通知（皖扶贫办202237号），安徽省联社、安徽省扶贫办关于印发安徽省扶贫小额信贷工作实施方案的通知（皖农信联发202284号），以及亳州市谯城区扶贫小额信贷工作实施方案精神， 结合本行实际，特制定本暂行办法。第二条 本办法所称的扶贫小额贷款是指用“信用”替代“担保”，采取“银行

3、+保险公司+政府风险补偿金”合作的新模式，为无抵押、无担保、缺资金的建档立卡贫困户解决产业发展资金短缺难题，促进贫困户增收脱贫。第三条 扶贫小额贷款采取“积极推进、权责明确、快捷便利”的原则。第二章 贷款对象及条件第四条 贷款对象。在谯城区建档立卡的重点贫困户，其对象为有发展意愿、有发展潜质、有资金需求、有还款来源、通过药都银行评级授信的贫困户。- 2 -第五条 贷款用途。贷款主要用于贫困户发展特色种养业、农产品加工业、休闲农业、光伏发电、乡村旅游等生产经营项目或支持贫困户带资入股参与农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体经营；不得用于子女上学、看病、子女结婚

4、彩礼、还债等非生产性支出和赌博、放高利贷等违法活动。第六条 借款人条件：1、申请贷款的建档立卡贫困户必须身体健康、有致富意愿、有创收项目、有劳动能力、有贷款需求、有还款能力，同时遵纪守法，诚实守信，无不良信用记录。2、借款人户口所在地处于在谯城区范围内，借款人年龄18-55周岁以内的有民事行为能力的自然人；3、已经归还药都银行其他信用保证贷款；4、无不良嗜好，第一还款来源充足，还款意愿良好；5、其他条件。第三章 贷款额度、期限、利率、还款和担保方式第七条 贷款额度。单户授信不超过5万元，根据授信评级结果确定。 A级（90分以上）授信5万元，B级（81-90分）授信4万元，C级（71-80分）授

5、信3万元；D级（61-70分）授信2万元，60分以下不予授信。第八条 贷款期限。授信期限一般在3年以内，单笔借款使用期限不超过一年。第九条 贷款利率。按照贷款发放时，中国人民银行同档次基 - 3 -准利率执行。第十条 还款方式。利随本清。第十一条 担保方式。无担保、无抵押，信用贷款。第四章 贷款办理流程第十二条 申请。客户通过柜面、 “我要贷款”平台向支行或总部业务管理部申请。第十三条 受理。由申请人户籍所在地支行进行受理和调查。 第十四条 调查。受理客户申请后，应对符合条件的借款人及时开展调查，并确定授信额度。第十五条 审查及审批。客户经理将授信资料和意向授信额度提交支行行长或支行行长指定的

6、审查人审查，审查无误后由支行行长负责审批。第十六条 购买保险。支行审批通过后，直接将借款人相关信息（包括借款人姓名、身份证号码、放贷支行名称、借款合同号、借款额度、借款期限、借款合同签订日期）通知业务管理部授信审批岗，由业务部负责通知购买保险事宜。第十七条 用信及放款。客户经理将保险保单和借款合同上传至无纸化平台“用信”档案，经审批后再从信贷管理系统走流程进行贷款发放。贷款资金发放时必须确保用途真实，原则上采取受托支付方式，或遵照扶贫工作组意见办理。第十八条 贷款贴息。财政专项扶贫资金对获得贷款的贫困户给予贴息支持。贴息标准原则为实际贷款额度的5%，贴息期限以实际期限为准，但贴息资金总额每户原

7、则上不得超过3000元。贷- 4 -款到期，贫困户全额还款后，支行将贷款合同、还款证明等材料提交给扶贫办，经核实后，会同谯城区财政局办理贴息资金结算手续。贴息资金直接打入社保卡发放给贫困户。第五章 贷后风险处置第十九条 贷款发放后，客户经理要尽职开展贷后检查，监督资金用途，发现问题及时与当地扶贫部门沟通，采取有效的化解和风险缓释措施。第二十条 贷款逾期后，按照本行既定的催收流程催收，催收无果或出现意外的，第一时间通知总部，符合条件的启动保险理赔或代偿程序。第二十一条 损失的贷款由风险准备金补偿后，支行应继续追偿本息，扶贫部门予以协助，收回的贷款本息划入风险准备金账户。第六章 附 则第二十二条

8、本办法自文件下发之日起执行。第二十三条 本办法由药都银行制定并解释。附：1、贫困户评级授信表2、扶贫小额信贷风险补偿资金审批表 - 5 -扶贫小额贷款的“沭阳模式” 近年来，为了支持地方经济发展，沭阳农商行紧紧围绕“立足三农、服务民生”这一服务宗旨，积极履行社会责任，全力加大扶贫小额贷款发放力度，累放量和余额连续多年遥居全省第一。小额扶贫贷款在促进农村产业结构调整、扶持企业发展、解决农村劳动力就业、增加农民增收等方面发挥了重要作用。 “贷”出养猪“专业户” 走进江苏省沭阳县万匹良立养猪专业合作社，展现在眼前的是全新的自动化养猪场，一排排现代化猪舍里先进的配套设施一应俱全。由于采用全封闭式管理，

9、通过视频监控可以看到产房的产床上躺着一头头正在待产的母猪，戴着口罩的工作人员正在紧张的忙碌着，如果不是亲眼所见，谁能想到猪产仔还有专业化的产房。养猪场的工作人员告诉记者，这些产房都是在经过严格而专业的消毒后才投入使用。 这里不管是种猪、苗猪都是自产自养，当地人称养猪“专业户”的唐良立如此介绍。唐良立学的是畜牧专业，开始在当地的畜牧兽医站工作，后来1998年辞职回家，搞起了传统模式的小规模养猪。第一年，在沭阳农商行贷了1万元扶贫小额贷款，养了5头猪，一年下来赚了1.5万元。尝到甜头的唐良立慢慢扩大养殖规模， 2009年他在农商行办理了5万元大户带小户扶贫贷款，并在该行支持下成立了沭阳县万匹良立养

10、猪专业合作社。目前，5栋大型联排现代化养猪场拔地而起，有了沭阳农商行扶贫小额贷款的帮助，合作社已发展会员80余人，带动周围贫困户50余户发展养殖业。2012年合作社出栏2000头猪，唐良立个人纯利润达30万元。 “今年受H7N9型禽流感影响，没扩大规模，但养殖上受影响不大，”唐良立自信地说。他养殖的“苏太猪”品牌属于新淮猪和杜洛克杂交形成的黑猪。苏太猪属瘦肉型的，肉质细腻、鲜美，吃起来特别香。这种猪比普通猪每斤贵2元左右，深受欧美等国家欢迎。2013预计年底出栏4500头左右。今年春天受H7N9影响，价格比往年偏低，为周转资金，唐良立向农商行申请30万元贷款，“真没想到，仅两天时间，就拿到了3

11、0万，真是救急呀！”唐良立激动地说：“我能有今天，多亏沭阳农商行的扶持，我们老百姓就信任农商行，农商行才是我们老百姓自己的银行。” “背包银行”送贷上门 “银行竟把钱送上门！少花了我们不少时间和精力！”刚办完5万元“大户带小户”小额扶贫贷款的村民周金亮显得很兴奋。 据万匹支行客户经理孙利军介绍，葛吕村共有102户贫困户申请贷款，行里便组织3名信贷员，带着申请表、借款合同、借据、复印机等来到村里，一次性办完近102户的贷款手续，共贷款116万元。行里通过批量式调查，凡在已建档之中的，随时都能贷到款。拿到贷款的乡亲们纷纷感慨地说：“背包银行送钱上门，让俺们老百姓得到了真正的实惠。” “背包银行”是

12、沭阳农商行创新扶贫贷款发放方式，把贷款送上门。今年春天，沭阳的老乡们经常看到该行的信贷员带着申请表、借款合同、电脑、打印机下乡，在农村村部开设扶贫小额信贷“背包银行”柜台，为农户现场办公，实施批发式调查、批量式投放。各支行还在营业厅开辟专柜，安排专人发放，确保当天申请当天办结。 据沭阳农商行行长周新中介绍，设立“背包银行”旨在发挥老一辈信合人背包下乡的传统，实行送贷上门，集中办理。由于贷款手续便捷，农户不出村就可以借到款，为农户提供了更加便捷的金融服务，同时改进了信贷人员工作作风，密切了银农关系，真正架起了银农“连心桥”。 受益贫困户4.42万户 东小店乡谢圩村民王永浩，通过小额扶贫贷款5万元

13、，发展生态养殖，年可获利8万多元；李恒镇竹湖村农民李建国，通过小额贷款养羊50多只，年可获利3万元在该行扶贫贷款支持下，越来越多的贫困户成功实现脱贫致富，而且各乡镇都形成了特色产业带。据调查，近几年，因扶贫贷款创业致富的农户达40%以上，辐射效应更是明显，高效农业迅速发展起来，大大增强了当地经济发展活力。截至5月31日，沭阳农商行累计发放扶贫贷款5.2亿元，扶持4.42万户贫困农户，投放总量占全市的67%，增量同比增5181万元，户数2040户，连续多年名列全省第一。 是什么招数让步履蹒跚的扶贫小额贷款在沭阳却能大步流星？银政合作为之奠定了坚实基础：县财政专门拿出4400万元作为扶贫小额贷款风

14、险基金，若出现贷款风险损失，县财政承担80%，银行只要承担20%；若贷款100%收回，县财政从风险基金中拿出8%作为奖金奖励银行。作为主要为农户发放小额扶贫贷款的主要机构，沭阳农商行有了政府“撑腰”，消除了后顾之忧，在全省率先启动“阳光信贷”，给农户授信的方式，方便农户贷款。 为了确保扶贫贷款发放到位，沭阳农商行在扶贫贷款投放方面做到了“方案早制定、工作早安排、资金早准备、贷款早投放”，并将扶贫贷款与发展地方特色产业、高效农业等项目结合起来，把扶贫贷款投放锁定在有劳动能力、有发展项目的建档立卡低收入农户和能带动低收入农户增收脱贫的专业大户上，推行“大户+小户”创业扶贫贷款。该行在向贫困户投放扶

15、贫贷款时，把贫困户选上致富项目作为笫一标准，在选准致富项目的同时，由大户为其担保贷款5000至10000元，每个大户结对帮扶10户或10户以内，贷款最高金额不超过5万元，所投放的扶贫贷款视生产经营项目周期确定，最长不超过一年，按期归还贷款的农户，将享受财政50%贴息。为了帮助贫困户脱贫致富，扩大扶贫小额贷款投放数量，该行信贷投放通过合作经济组织、专业大户和大学生村官创业的带动，落实到贫困农户人头。对每笔贷款业务，都建有与村干部、放贷经办人员挂钩的“包项目、包帮扶、包放款、包回收、包效益”的考核责任制。同时，根据贫困农户的贷款能力、资金需求情况，采取“干部+贫困农户”“专业大户+贫困农户”“龙头

16、企业+贫困农户” 等方式，切实解决贫困农户的担保难问题。通过一系列举措，沭阳县先后增建花卉、大棚蔬菜、食用菌、畜禽养殖等高效农业示范小区49个，增加贫困农户收入1.6亿元。沭阳农商行为农户、贫困户、个体工商户营造了良好的融资环境，将金融雨露洒遍花乡，实现了农业增产、农民增收、社会增效的“三赢”局面。 （作者单位：江苏沭阳农商行） 农村信用社扶贫小额贷款的实证分析作者：褚保金张龙耀郝彬中国农村经济 2008年10期 一、引言 在上个世纪80年代以前，传统的观点认为政府可以在农村金融和小额信贷市场上发挥积极作用，不少国家政府通过建立国有的农业发展银行之类的专门金融机构直接干预农村金融市场，发放了大

17、量扶贫贴息贷款，但是，贴息贷款发放机构存在的问题和贴息贷款自身的缺陷，使得这些金融机构都不同程度地面临着难以瞄准贫困农户和到期还款率较低的问题，难以真正达到扶贫的目标。小额信贷是在对过去金融扶贫方式反思后在金融工具、金融手段和金融组织方面进行的创新。就成本和收益方面来说，一方面，小额信贷机构以较高的利息提高了机构的收益，另一方面，它利用联保、动态激励等机制来控制无抵押贷款的信贷风险。小额信贷机构运行比较成功的有孟加拉国的乡村银行（格莱珉银行，简称“GB”）、玻利维亚的阳光银行(Bancosol)等机构。小额信贷在国际上已经被认为是一种有效的扶贫和金融发展的手段。 1986年以来，中国政府所采取

18、的一个重要的扶贫政策是为贫困地区具有正常劳动能力的穷人提供扶贫贴息贷款，到1996年的10年间，扶贫贴息贷款的规模从最初每年10.5亿元增加55亿元，但是，在这10年的实施过程中也出现了难以瞄准目标客户、到期还款率很低的问题（吴国宝，1997）。 中国最早从1993年开始由中国社会科学院农村发展研究所引进孟加拉国乡村银行模式的小额信贷开展扶贫活动。在之后的几年时间里，中国很多地方的政府，特别是在扶贫贴息贷款运行中出现很多问题时，转而利用其扶贫系统大规模开展小额信贷项目，但是，由于扶贫系统无力承受信贷风险和操作成本以及缺乏合法地位等原因，从1999年4月开始，政府扶贫小额信贷转由中国农业银行运作

19、，原有的扶贫社大多数被重新定位为扶贫服务中介组织，作为政府扶贫的职能服务部门而存在。同年，农村信用社（以下简称“农信社”）开始开展农户小额信贷业务。 从1999年起，江苏省将结余的财政扶贫贴息资金改作扶贫小额贷款担保资金，为中国农业银行和农信社发放贫困农户扶贫小额贷款提供担保，用小额信贷的运行机制来运作扶贫贴息贷款。2001年后，江苏省将扶贫小额贷款的发放全部移交给农信社办理。目前，江苏省的扶贫小额贷款可以被看作扶贫贴息贷款与小额信贷的综合体。那么，近年来江苏省扶贫小额贷款的运作情况如何？传统的扶贫贴息贷款运行中出现的问题是否得到了解决？扶贫小额贷款的绩效如何？其可持续性如何？本文以江苏省16

20、个经济薄弱县之一同时也是扶贫小额贷款投放县泗洪县为例，从农户和农信社的角度分析其运行机制及取得的绩效，在此基础上提出相关政策启示。 二、江苏省扶贫小额贷款的运行机制及发展现状 （一）运行机制 1.贷款发放范围与贷款方式。江苏省扶贫小额贷款的投放范围是省定的扶贫重点村，发放对象主要是家庭收入处于中等及中等以下水平的农户以及一部分以项目带动贫困农户“脱贫”的合作经济组织和种养大户。在发放范围内的农户自主先选定合适的经营项目，然后向村委会提出用款申请，接受公示之后，经乡镇扶贫小额贷款协商小组筛选，初定为贷款备选农户，报县扶贫办审定并由财政局复核确定，再转至县信用联社，最终由农信社根据备选农户名单自主

21、审查和自主发放小额信贷。而对于上述合作经济组织和种养大户的贷款资格审核更加严格。这样设计的目的是通过内部监督和外部监督相结合的方法，将农村中的高收入农户排除出扶贫小额贷款的目标客户。 扶贫小额贷款采用小组联保贷款和信用贷款相结合的方式，对于信用记录比较好的农户，可以直接放贷，无需抵押担保。 2.贷款的额度、期限及利率。2005年之前，农户初次贷款可以得到的额度是1000元，再次贷款时可以增加到2000元；2005年以后，每户首次贷款原则上不超过3000元，续贷原则上不超过5000元；2007年，贷款额度再次扩大，最高金额可达1万元，视项目需要在限额内确定。这样的变化不仅反映了物价的上升和经济基

22、础的变化，也是因为农户在扶贫贷款作用下收入提高之后产生了更大的贷款需求。 投放给带动贫困户致富的合作经济组织和种养大户的贷款，根据与贫困户订立的合同数，按每带动一户贷款2000元计算，但单户贷款数额不得突破2万元，合作经济组织和种养大户总贷款量不得超过本乡镇贷款总额的5%，2007年，该比例允许扩大到20%。 贷款期限视生产经营项目的周期确定，最长不超过一年，允许跨年度使用，但回收期不得迟于下年度的3月底。贷款利率按中国人民银行规定的同期同档次基准利率执行，按期归还贷款的农户享受50%贴息，但借款人一旦逾期就不可以享受贴息。 贷款总量按财政提供的实有担保资金与贷款规模1:3的比例，由省扶贫办、

23、省财政厅、省农村信用联社共同下达的贷款计划确定，规定各县贷款规模不得超过担保资金的3倍。 3.贷款损失责任及激励机制。如果贷款回收率高于90%，其贷款损失全部由省财政承担；如果贷款回收率低于90%，贷款损失由省财政和农信社各承担一半。这样的风险补偿机制可以降低农信社运作扶贫小额贷款的损失。而相应的激励机制是对回收率超过92%的县进行奖励，奖励资金按农信社70%、扶贫工作相关部门30%的比例分配。 目前江苏省推广的扶贫小额贷款的内在机制可以概括为“政府担保贴息，农信社贷款，农户用钱”。政府以适量的财政资金投入为代价，农户可以获得3倍于财政投入资金的贷款，一定程度上缓解了贫困农户难以获得正规金融机

24、构贷款的困境。 （二）发展现状 2001年，农信社成为江苏省唯一一家扶贫小额贷款发放机构，截至2006年底，农信社实际扶贫小额贷款发放规模相比于2001年底扩大了6倍多，开展扶贫小额贷款的县联社也从最初的16家增加到29家；同时，扶贫小额信贷取得了很高的到期还款率，还款率一直保持在97%以上（见表1）。 从表1中还可以发现，扶贫小额贷款覆盖面从最初的5万多户增加到2006年底的14万多户，平均贷款规模从最初的1534元增加到4334元。被覆盖的农户的数量及其信贷需求不断增加，这一方面是因为农户自身运行项目的成功以及带来的对周围人的示范效应，另一方面也反映了近年来政府在扶贫贷款方面不断增加的扶持

25、力度。由此至少从总体数据上可以推断，扶贫小额贷款运行较为良好，基本实现了政府预期的扶贫目标。 三、样本地区社会经济状况及扶贫小额贷款概况 （一）样本地区经济社会状况 泗洪县地处丘陵地带，土地较为贫瘠，自然灾害频繁，基础设施建设滞后，工商业发展落后，许多乡镇至今仍没有一家工业企业。许多农民刚刚解决了温饱问题，即使是贫困线以上的农户仍表现出很大的脆弱性，因生病、子女上学致贫的现象时常发生。2005年，该县农民人均纯收入3767元，远低于江苏省平均水平的5276元；人均GDP为7589元，而当年江苏省人均GDP为24515元。泗洪县是江苏省扶贫重点县。因此，本文选择泗洪县为研究对象，具有一定的代表性

26、。 （二）样本地区扶贫小额贷款运行概况 1998年，泗洪县作为江苏省扶贫办的首批试点，运作GB模式的扶贫小额贷款，1999年开始在该县全面展开，之后投放的资金量和范围都一直在扩大。至2006年底，泗洪县已在全县17个乡镇、149个行政村发放扶贫小额贷款，覆盖9585户（见表2）。 表2中的“比例”指的是获得扶贫小额贷款的农户数占贫困农户总数的比例。可以看出，9年来，该比例整体上呈现出上升的趋势。这可以从两方面来解释：一方面是由于扶贫小额贷款总的投放额不断增加，投放的范围也一直在扩大；另一方面是由于贫困人口不断减少。 泗洪县具体发放、管理扶贫小额贷款的金融机构是泗洪县农村合作银行（以下简称“农合

27、行”），是中国银行业监督管理委员会批准成立的江苏省首家农村合作银行。截至2006年底，泗洪县农合行辖有32个支行，1个营业部，员工328人，资产总额20.74亿元，2006年平均存贷比为95%，不良贷款比例为3.29%，存款余额占全县金融机构存款总额的33.84%，贷款余额占全县金融机构贷款总额的46.43%，可见，农合行在农业贷款方面占据着核心地位（见表3）。 表3中的扶贫小额贷款比例是指农合行扶贫小额贷款余额占该行农业贷款余额的比例，从该比例可以看出：一是扶贫小额贷款所占比例很小（低于5%），且增长缓慢，难以形成规模效应；二是2006年扶贫小额贷款投向该县29.95%的贫困农户，这部分获得

28、贷款的农户只占该县总农户数的4.88%（可由表4计算得到），而贫困农户分布比较分散，这就对贷款发放机构的营业网点以及信贷人员提出了很高的要求。 而2006年底农合行的农业贷款余额占全县农业贷款余额的比例超过了98%，可见，泗洪县农合行在农村地区有着充足的基层营业网点及人员配置，同时，农合行经营农业贷款已经有较长的历史，所以，从操作成本方面考虑，在当前的情况下，农合行具有运作扶贫小额贷款独有的优势。但是，随着扶贫小额贷款的规模逐渐扩大，平均每个基层信贷员面对的客户数也在不断增加（见表4）。 从表4可以看出，2006年，平均每个信贷员面对的贷款农户约为805户，而其中约有89户是扶贫小额贷款农户，

29、超过贷款户数的10%，而2005年该比例为8.7%，这样看来，运作扶贫小额贷款对农合行操作成本方面的影响正在逐渐加大。 四、扶贫小额贷款绩效评价农户角度 （一）理论基础及文献回顾 对于扶贫小额贷款来说，其运作的全部目的表现为减轻贫困，因此，从农户的角度来看，关于扶贫小额贷款绩效评价的内容就是围绕“目标农户是否获得了贷款，以及这些服务怎样影响他们的生活”而展开。以数据的可获得性为前提条件，本文将“这些服务怎样影响他们的生活”局限于扶贫小额贷款是否促进了农户收入的提高。 从理论上来说，信贷之于农户异常重要，它不仅能够为农户提供平滑消费所需要的资金，使农户的消费优化，减少贫困，更重要的是，它能够满足

30、农户维持和扩大生产以及采用新技术的资金需求，从而促进技术的普及和生产的发展，提高农户的收入和福利水平，形成良性循环（李锐、李宁辉，2004）。就现有关于小额信贷对农户影响的研究来看，一个基本的结论是：小额信贷对农户生产和收入的影响是积极的。比如，Khandker(1988)注意到小额贷款与其它项目（譬如以工代赈）具有同样的福利效果，特别有益于贫困农户；Binswanger Khandker(1995)运用印度农户的平行数据对其正规金融机构贷款的经济效果进行了估计，他们发现，这些贷款显著提高了贷款农户的劳动生产率和收入水平；Pitt Khandker(1998)估计了孟加拉国几个正规金融小额信贷

31、项目的经济效果和福利影响，发现借贷对许多农户的产出具有决定性的影响，显著改善了孟加拉国贫困农户的福利。本文将以江苏省泗洪县扶贫小额贷款为例，实证检验其对目标农户收入的影响。 （二）计量分析模型 1.数据来源。在选定泗洪县为研究对象之后，笔者分两阶段抽取样本：第一阶段，采用典型抽样法，将2005年泗洪县15个有扶贫小额贷款投放的乡镇按照经济发展水平排序，在三个不同的水平段各选取代表性的乡镇样本，分别是上塘、天港湖、魏营镇；第二阶段，分别在所选的乡镇样本的基础上按照随机抽样的原则选择村庄进行农户调查，包括2005年扶贫小额贷款借贷户和非借贷户，共调查270户，获得有效问卷207份。 在所有样本农户

32、中共有93户获得扶贫小额贷款，占样本农户总数的44.9%；28户在亲戚朋友之间借贷，占样本农户总数的13.5%；34户从农合行和其他商业金融机构获得其他形式贷款，占样本农户总数的16.4%，主要的贷款形式是助学贷款；79户没有获得任何形式的贷款，占样本农户总数的38.2%。部分样本农户获得多种来源的贷款。其中，9户同时获得扶贫小额贷款和亲戚朋友无息贷款；18户同时获得扶贫小额贷款和其他形式的贷款：仅有1户同时获得扶贫小额贷款、亲戚朋友无息贷款和其他形式的贷款。由于样本农户大多数是贫困农户，借贷来源相对比较单一，特别是亲戚朋友之间的借贷频率要相对较低。 2.模型设定及变量描述。本文采用以下模型来

33、分析扶贫小额贷款对农户收入的影响： (1)式中，表示2005年样本农户的家庭纯收入；表示样本农户的特征，譬如户主受教育年限、户主年龄、劳动力数、耕地面积等；表示2005年样本农户获得的扶贫小额贷款的数额，是模型中的关键变量；表示2005年样本农户获得的私人无息贷款的数额；L,3i表示2005年样本农户的其他来源借款的数额，包括从农信社和其他商业金融机构获得的其他形式的贷款；为误差项，在农户之间变化；是未知参数。具体的变量定义如表5。 3.估计结果及分析。根据上述分析模型，本文就扶贫小额贷款对样本农户家庭纯收入的影响进行多元OLS估计，结果见表6。 根据模型估计结果可以得到以下结论： (1)扶贫

34、小额贷款对农户当年的家庭纯收入具有显著的正向影响，且在99%的统计水平上是显著的。贫困农户在获得扶贫小额贷款后既可以用于生产或者其他方面的投资，也可以直接用于平滑消费，从而促进了收入增长。结果显示，农户扶贫小额贷款额每增加1000元，家庭纯收入提高390元。不过，这仅仅初步证明了扶贫小额贷款对农户收入具有正向的绩效，因为扶贫小额贷款有其特殊的瞄准对象中低收入农户和目标减少贫困，扶贫小额贷款是否瞄准了中低收入农户，是评价其绩效的重要标准。 (2)外出务工劳动力比例对家庭纯收入具有的正向影响，且在99%的统计水平上是显著的。调查显示，样本地区平均每4个家庭就有3个劳动力在外务工，他们既有单独的产业

35、转移，也有产业和地域的双重转移。这说明，在外务工收入渐渐成为农户家庭收入的重要组成部分，也证明了“要增加农民收入，就要先减少农民”。 (3)农户从农信社和其他商业金融机构获得的其他形式的贷款对农户的家庭纯收入具有正向影响，并在99%的统计水平上显著。从调查的情况来看，只有16.4%的农户从农信社和其他商业金融机构获得其他形式的贷款，最主要的形式是助学贷款，其作用在于可以减少农户将扶贫小额贷款挪用于教育支出以及农户因“学”致贫的可能，使得农户可以将资金用于生产，这样，助学贷款就间接地促进了农户收入的提高。从这个角度来看，扶贫小额贷款若能够真正地扶贫，还需要相关的机制和金融产品的配合。 （三）进一

36、步的验证 前文已经初步验证了在统计上扶贫小额贷款对农户收入有显著的正向影响，接下来检验扶贫小额贷款所瞄准的农户是否是其目标农户。 图1 家庭收入档次与扶贫小额贷款借贷关系 从调查的统计结果来看，在207个有效样本中，扶贫小额贷款的借款户为93户，借贷率为44.93%，其中，中等及中等以下收入水平的借款户为71户，占扶贫小额贷款借款总户数的76.34%。从图1可以看出，部分中等以上收入水平的农户也获得了扶贫小额贷款。这说明，扶贫小额贷款并没有完全瞄准中低收入农户，一部分低息贷款被中高收入农户获得。这里的中高收入农户可能有两种类型：第一种是通过扶贫小额贷款“脱贫”的农户，另一种原本就是农村中的中高

37、收入农户。 传统的补贴性金融所带来的目标客户偏离的问题仍然部分存在，目前，扶贫小额贷款的运行机制并不能完全保证贷款准确瞄准。其原因是：首先，扶贫小额贷款实行的低利率政策不具有对贷款目标群体的自动筛选机制；其次，农信社和政府的目标不一致：农信社的首要目标是利润最大化，并拥有贷款投向的决定权，出于自身利益的考虑和在执行政府扶贫政策方面存在的偏差，以及其内部管理者出于个人私利而进行的寻租行为，可能使得一部分扶贫小额贷款被中高收入农户获得；第三，一些机构和个人在执行过程中存在不规范行为，比如，村委会提出的小额贷款备选户名单没有公示等，使内外监督结合的机制流于形式。 总之，由于扶贫小额贷款采用了一些特殊

38、的机制，相比于传统的扶贫贴息贷款而言，能够更好地瞄准目标农户，提高目标农户的福利，但仍有不足之处。完善目前的扶贫小额贷款的机制，发现并剔除中高收入农户，对于提高有限的扶贫资金的使用效率是很重要的。 五、扶贫小额贷款绩效评价农村信用社角度 （一）研究方法说明 从国际小额信贷的发展来看，其根本的宗旨始终如一，即运用创新的金融手段和制度为目标群体提供持续、有效的金融服务。而要向目标群体提供持续的金融服务，首先就需要机构本身具有可持续性，即在运作小额信贷业务时，小额信贷机构能够弥补成本进而可以获取合理利润，这是目前国际上小额信贷的主流制度主义最基本的内涵。当前中国农信社运作的扶贫小额贷款虽然也有“操作

39、可持续性”的目标，但与制度主义主导的小额信贷所追求的可持续性并不一样，原因如下： (1)制度主义小额信贷的目标客户不完全是中低收入农户，因为机构的可持续性与覆盖深度（瞄准的贫困农户的数量）之间存在负相关关系(Paxton，2002)；而扶贫小额贷款要求完全瞄准中低收入农户。 (2)前者不接受任何形式的补贴，保持自身操作及财务上的独立；而后者的一个重要的特点就是财政和金融相结合，采用补贴性利率。 (3)前者的运作主体是商业运作的金融机构或者非政府组织，独立于政府运作，追求利润最大化；而后者的运作主体农信社虽然也是自负盈亏的商业金融机构，但是，在中国政府着力解决“三农”问题的背景之下，农信社是农村

40、金融的主力军，历年来享受着来自各方面的补贴和扶持：中央银行为农信社提供低息甚至无息的支农再贷款以及用于冲减不良贷款的专项票据，政府允许其历年呆账贷款分期直接进入成本进行核销，各级地方政府也根据各地情况制定有关的扶持政策，等等。从这个角度来看，农信社不仅要为股东创造利润，保证股东的资本回报，也要实现支农、满足农村金融需求等政府公共职能的目标，在这里表现为政府通过满足贫困农户的借贷需求，增加贫困农民收入的目标。所以，从政府的角度来看，扶贫小额贷款应当不仅仅追求效率，更多的是追求公平；而农信社更多的是将扶贫小额贷款作为一种“政治任务”来完成。 因此，扶贫小额贷款的“可持续性”可以这样定位：在能够弥补

41、成本，至少实现盈亏平衡的前提下，农信社与政府持续、有效合作，实现扶贫小额贷款的可持续运作。 Rhyne于1994年对信贷项目效果的评估方法进行创新，提出通过评价项目在服务更多的用户和机构可持续性方面的表现，来检验项目的绩效（吴国宝，2001）。本文从可持续性的角度评价扶贫小额贷款的绩效，重点是评价扶贫小额贷款业务的风险收益率，具体做法是计算其成本、收益以及其风险率（不良贷款率），以检验农信社是否能够从该项业务中获益。这里的成本包含两层含义：一是其实际成本，即筹资成本；二是机会成本，这里假定为其他农户贷款的收益。 （二）绩效评价 首先，以泗洪县农合行2006年扶贫小额贷款业务为例，计算其实际的成

42、本收益率。分析的前提是：农合行按照每年省财政提供的实有担保资金的3倍发放贷款，2006年，省财政担保资金为1270万元，发放扶贫小额贷款3810万元；泗洪县农合行2006年存贷比为95%，需要组织存款4010.53万元，其中，自筹资金2740.53万元，法定存款准备金率为9%；省财政提供的担保资金按照一年定期存入农信社；扶贫小额贷款执行基准利率，对按期偿还的贷款，财政补贴50%的利息按时、全额到位；省财政承担的奖励资金年考核基数8%应由省财政承担的贷款损失，其中，贷款回收率大于等于92%时，年考核基数=每月底贷款余额之和12，奖励资金农信社、扶贫办按照70:30分配。 数据第 24 页 共 24 页