公共行政学1绪论1395980852.pptx

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1、公公 共共 行行 政政 学学 教材说明：教材说明：n选用教材：选用教材：杨寅，公共行政学，北京大学出版社杨寅，公共行政学，北京大学出版社n参考书目：参考书目：1 1、竺乾威，公共行政学，复旦大学出版社；、竺乾威，公共行政学，复旦大学出版社；2 2、张康之、李传军，公共行政学，经济科学出版社；、张康之、李传军，公共行政学，经济科学出版社；3 3、王乐夫、倪星公共行政学，高等教育出版社；、王乐夫、倪星公共行政学，高等教育出版社；4 4、齐明山，行政学导论，中国人民大学出版社；、齐明山，行政学导论，中国人民大学出版社；5 5、夏书章，行政管理学，高等教育出版社。、夏书章，行政管理学，高等教育出版社。

2、考核方式：考核方式：n闭卷闭卷n卷面成绩卷面成绩+作业作业+课堂提问课堂提问+考勤考勤+笔记笔记 =最终成绩最终成绩新的学期开始了，新的学期开始了，让我们一起走进公共行政学的世界！让我们一起走进公共行政学的世界！提提 问：问：你对这门课程了解多少？你对这门课程了解多少？讨讨 论：论：哪些事件与我们公共行政学哪些事件与我们公共行政学息息相关？息息相关？思思 考：考：你打算如何学好这门课程？你打算如何学好这门课程？第一章第一章 绪绪 论论n第一节第一节 公共行政概述公共行政概述n第二节第二节 公共行政学的产生与发展公共行政学的产生与发展n第三节第三节 公共行政学的学科范畴公共行政学的学科范畴 学习

3、目标：学习目标：n教学目的和要求：教学目的和要求：通过本章学习，掌握行政与通过本章学习，掌握行政与公共行政的含义、特点及作用，熟悉公共行政学产公共行政的含义、特点及作用，熟悉公共行政学产生和发展的过程，了解公共行政学的研究对象和研生和发展的过程，了解公共行政学的研究对象和研究方法。究方法。n重点：重点：公共行政的概念、特征及作用；公共行政公共行政的概念、特征及作用；公共行政学的产生与发展。学的产生与发展。n难点：难点：公共行政学的产生与发展。公共行政学的产生与发展。第一节第一节 公共行政概述公共行政概述n一、行政与公共行政一、行政与公共行政n中国古代典籍中很早就有中国古代典籍中很早就有“行政行

4、政”一词。其涵义一词。其涵义为为执掌国家政权，推行国家政令，管理国家事务。执掌国家政权，推行国家政令，管理国家事务。n左传：左传：“行其政事行其政事”、“行其政令行其政令”。n史记史记周本纪：周本纪：“周公、召公二相行政周公、召公二相行政”。n英语英语“Administration”一词源于拉丁文一词源于拉丁文“Adminiatrare”。西方普遍将。西方普遍将“Administration”解释为解释为“国家事务的管理国家事务的管理”。从西方的学术传统来看：从西方的学术传统来看：1、与立法、司法相对应的、与立法、司法相对应的“行政行政”法国孟德斯鸠法国孟德斯鸠“三权分立三权分立”理论：理论：

5、2、与政治相对应的、与政治相对应的“行政行政”美国威尔逊、古德诺美国威尔逊、古德诺3、与管理相对应的、与管理相对应的“行政行政”美国古立克美国古立克立法立法行政行政司法司法行政与政治、管理行政与政治、管理国家管理活动国家管理活动政治活动政治活动行政活动行政活动行政过程行政过程中的政治中的政治人类管理活动人类管理活动n1、将其与、将其与“私人行政私人行政”区别开；区别开；n2、表明公共行政的目的和性质主要是为公众提供、表明公共行政的目的和性质主要是为公众提供 服务；服务；n3、强调公共行政所负的社会责任和义务；、强调公共行政所负的社会责任和义务；n4、强调公众的参与性；、强调公众的参与性；n5、

6、强调行政活动的公开性。、强调行政活动的公开性。公共行政公共行政n二、公共行政的概念与特征二、公共行政的概念与特征P3 公共行政公共行政政府政府依法以一定的组织形式依法以一定的组织形式行使行使行政权力行政权力，管理公共事务管理公共事务，提供公共服务提供公共服务的活动。的活动。特征：特征：1、主体的特定性、主体的特定性 政府政府行政机关？行政机关？2、公共性、公共性 公共行政以实现公共利益为目标公共行政以实现公共利益为目标 3、合法性、合法性 4、变动性、变动性 源于需求的变动性源于需求的变动性 n三、公共行政的作用与界限三、公共行政的作用与界限 作用：作用：1、社会管理作用、社会管理作用 2、市

7、场监督与调控作用、市场监督与调控作用 市场失灵市场失灵 3、公共指导与服务作用、公共指导与服务作用 界限：界限：1、公共行政与私人活动的界限、公共行政与私人活动的界限 2、公共行政同国家立法权力、公共行政同国家立法权力、司法权力的差别司法权力的差别 3、公共行政与政治统治的不同、公共行政与政治统治的不同 四、公共行政的基本原则四、公共行政的基本原则n1、有效原则、有效原则 A、公共行政活动要追求效率与效果的统一、公共行政活动要追求效率与效果的统一 B、公共行政活动需要关注经济、社会、环境的协、公共行政活动需要关注经济、社会、环境的协调发展。调发展。n2、服务原则、服务原则n3、法治原则、法治原

8、则 A、公共行政的主体必须依法设立；、公共行政的主体必须依法设立；B、主体的职权、活动方式与动作程序必须依法进、主体的职权、活动方式与动作程序必须依法进行。行。C、公共行政必须受到法律的监督。、公共行政必须受到法律的监督。第二节第二节 公共行政学的产生与发展公共行政学的产生与发展 一、公共行政学的形成一、公共行政学的形成（一）产生背景（一）产生背景 1 1、1818世纪世纪8080年代至年代至1919世纪世纪7070年代末年代末 A A、“守夜警察守夜警察”理论理论17761776年，亚当年，亚当斯密斯密国民财富的性质和原因的研究国民财富的性质和原因的研究 B B、法治国家理论与分权学说、法治

9、国家理论与分权学说以孟德斯以孟德斯鸠的鸠的论法的精神、洛克的政府论、汉密尔论法的精神、洛克的政府论、汉密尔顿的联邦党人文集为代表顿的联邦党人文集为代表 2 2、1919世纪世纪8080年代至年代至2020世纪初世纪初 科学管理思想的产生科学管理思想的产生（二）公共行政学的出现（二）公共行政学的出现 1 1、18651865年，德国学者史坦因发表行政学，最年，德国学者史坦因发表行政学，最早使用早使用“行政学行政学”一词，但其主要是在行政法的一词，但其主要是在行政法的意义上使用。意义上使用。2 2、18871887年，美国学者威尔逊在美国的政治学季年，美国学者威尔逊在美国的政治学季刊上发表了他的著

10、名论文行政学之研究，刊上发表了他的著名论文行政学之研究，这篇文章的问世被认为是公共行政学产生的标志。这篇文章的问世被认为是公共行政学产生的标志。威尔逊也被认为是行政学的奠基人。威尔逊也被认为是行政学的奠基人。行政学之父：伍德罗行政学之父：伍德罗.威尔逊威尔逊威尔逊（威尔逊（1856-1924），），1883年年在在Hopkins University获得政获得政治学博士学位。治学博士学位。1902年当选为年当选为 Princeton大学校长。大学校长。1910年当年当选新泽西州长。选新泽西州长。1912年参加美年参加美国总统选举并获胜，国总统选举并获胜，1913-1921就任美国总统。就任美国

11、总统。The Study of AdministrationThe Study of Administration威尔逊的主要观点：威尔逊的主要观点：国家的权力主要是掌握在决定政治的议国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。因此，从会和执行政治的行政部门手中。因此，从结构上说，结构上说，三权分立学说三权分立学说是不符合实际的，是不符合实际的，政治和行政的两分法政治和行政的两分法（后为古德诺所发挥）（后为古德诺所发挥）才是正确的。才是正确的。古德诺的政治与行政二分法古德诺的政治与行政二分法n古德诺（古德诺（1859-1939），政治学家兼法），政治学家兼法学家，曾任美国哥伦

12、比亚大学教授和学家，曾任美国哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，是美国政治学会霍普金斯大学校长，是美国政治学会的第一任主席和塔夫脱总统的经济与的第一任主席和塔夫脱总统的经济与效率委员会顾问，长期教授行政法学。效率委员会顾问，长期教授行政法学。n1900年，古德诺出版政治与行政：年，古德诺出版政治与行政：对政府的研究，全面、系统地论述对政府的研究，全面、系统地论述了政治与行政两分法，明确指出了政治与行政两分法，明确指出“政政治是国家意志的表达，行政是国家意治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行志的执行”，从而使威尔逊开创的行，从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来。政学正式从政治学中分

13、离出来。怀特和他的行政学导论怀特和他的行政学导论n伦纳德伦纳德.D.怀特（怀特（18911958）是美国著名的行政）是美国著名的行政学家和人事行政专家，曾在芝加哥大学任教多年，学家和人事行政专家，曾在芝加哥大学任教多年，并曾任美国文官委员会主席。并曾任美国文官委员会主席。n怀特于怀特于1926年出版了世界上第一部大学行政学教年出版了世界上第一部大学行政学教科书公共行政学导论。他将行政学的研究对科书公共行政学导论。他将行政学的研究对象界定为四个方面：行政组织、人事行政、财务象界定为四个方面：行政组织、人事行政、财务行政、行政规范。行政、行政规范。n公共行政学导论是行政学发展的里程碑之作，公共行政

14、学导论是行政学发展的里程碑之作，对行政学的发展产生了十分重要的影响。对行政学的发展产生了十分重要的影响。作业一：作业一：n 简述公共行政的概念、特点及作用。简述公共行政的概念、特点及作用。二、西方公共行政学的发展二、西方公共行政学的发展n（一）公共行政基本原则的确立期（一）公共行政基本原则的确立期（19271937年）年）这一阶段的这一阶段的标志标志是美国公共行政学学者是美国公共行政学学者威威罗福比罗福比（Willoughby，魏劳毕）在魏劳毕）在1927年出版年出版了了公共行政的原则公共行政的原则一书。一书。威罗福比威罗福比 他曾任美国劳工部专家顾问和普林斯顿大学教授，擅长政他曾任美国劳工部

15、专家顾问和普林斯顿大学教授，擅长政治学和心理学，对经济和法律也颇有研究，后曾主持美国行政治学和心理学，对经济和法律也颇有研究，后曾主持美国行政研究所及美国国会图书馆的行政书籍出版事宜。他试图建立行研究所及美国国会图书馆的行政书籍出版事宜。他试图建立行政管理的基本原则，着重研究政府的财政、预算和物资管理等政管理的基本原则，着重研究政府的财政、预算和物资管理等方面。方面。1918年，威罗福比发表联邦州预算改革运动。他年，威罗福比发表联邦州预算改革运动。他将预算看作政府的中心环节，具有控制作用。重点是效率、负将预算看作政府的中心环节，具有控制作用。重点是效率、负责任、行政部门与立法部门权力的平衡，以

16、及建立一个行政部责任、行政部门与立法部门权力的平衡，以及建立一个行政部门去监督预算决策。最为突出的特点是他于门去监督预算决策。最为突出的特点是他于1918年推荐的预年推荐的预算程序至今仍被许多市政府与州政府采用。算程序至今仍被许多市政府与州政府采用。泰勒的科学管理理论泰勒的科学管理理论 弗雷德里克弗雷德里克温斯洛温斯洛泰勒被称为泰勒被称为“科学管理之父科学管理之父”。1911年，他出版了年，他出版了科学管理原理科学管理原理一书，该书被认为是一书，该书被认为是管理学诞生的标志管理学诞生的标志。他提出了以分工协作、时间运作分析、。他提出了以分工协作、时间运作分析、规定定额和实行差别工资、对工人进行

17、职业培训等为核心规定定额和实行差别工资、对工人进行职业培训等为核心的管理理论的管理理论。其科学管理思想开创了一个以追求效率为核。其科学管理思想开创了一个以追求效率为核心的现代管理新时代。心的现代管理新时代。n 泰勒把管理的理论和原则、方法移植到行政理泰勒把管理的理论和原则、方法移植到行政理论中：论中：A.任务管理：单位时间里工人完成的工作量；任务管理：单位时间里工人完成的工作量；B.标准化管理：将计划和执行分开，成立标准化管理：将计划和执行分开，成立“计划计划室室”，完成标准化管理；，完成标准化管理；C.管理阶层的出现：所用权和经营权的分离。管理阶层的出现：所用权和经营权的分离。法约尔的一般管

18、理理论法约尔的一般管理理论n 亨利亨利法约尔被称为法约尔被称为“行政管理之父行政管理之父”。1916年，他发表工业管理和一般管理一书，年，他发表工业管理和一般管理一书，把管理分为计划、组织、指挥、协调和控制把管理分为计划、组织、指挥、协调和控制5个环个环节，确立了管理节，确立了管理14条原则。条原则。法约尔管理法约尔管理14原则：原则：A.分工分工(division of labor)：减少浪费、增加产出，培训人：减少浪费、增加产出，培训人员；员；B.权力权力(authority)：实行正式的职位权力和个人权力的统：实行正式的职位权力和个人权力的统一，强调权责一致；个人权力，个人的智慧、经验、

19、道德一，强调权责一致；个人权力，个人的智慧、经验、道德品质、领导能力等；品质、领导能力等；C.纪律纪律(discipline)：建立以服从和尊重为基础的组织和雇：建立以服从和尊重为基础的组织和雇员间的关系，有力的领导，有明确的协议、审慎的制裁；员间的关系，有力的领导，有明确的协议、审慎的制裁；D.指挥指挥(direction)：每个下属只能有一个上司，双重领导：每个下属只能有一个上司，双重领导对权力、稳定、效率将产生负面影响；对权力、稳定、效率将产生负面影响；E.指导指导(guidance)：组织只能有一个计划、一个目标、一个：组织只能有一个计划、一个目标、一个负责人；组织应集中精力，协调力量

20、，统一行动；负责人；组织应集中精力，协调力量，统一行动；F.利益利益(good)：个人利益服从整体利益，消除无知、野心、：个人利益服从整体利益，消除无知、野心、自私和懒惰等人性弱点；自私和懒惰等人性弱点；G.报酬报酬(reward)：合理的报酬机制是为了体现雇员的价值以：合理的报酬机制是为了体现雇员的价值以及增强其积极性；及增强其积极性；H.集权集权(centralization of state power)：自上而下进行：自上而下进行管理，权力最终归属最高领导者；集权并不表明制度的好管理，权力最终归属最高领导者；集权并不表明制度的好与坏，具有相对性；与坏，具有相对性；I.等级链等级链(hi

21、erachical chain)：权力线，组织从上而下形：权力线，组织从上而下形成明确而无间断的等级、权力和沟通渠道；表明权力等级成明确而无间断的等级、权力和沟通渠道；表明权力等级的顺序和传递信息的途径；的顺序和传递信息的途径；J.秩序秩序(order)：工作任务应有严密的安排，形成进退有序的：工作任务应有严密的安排，形成进退有序的工作规范；工作规范；K.平等平等(equality)：人格平等而非职位平等，以此构建人际：人格平等而非职位平等，以此构建人际关系的基础；关系的基础；L.稳定稳定(stabilization)：制定稳定的用人计划，进行人力资：制定稳定的用人计划，进行人力资源开发；源开

22、发；M.主动性主动性(go-aheadism)：诱导和劝告组织中所有人的积极：诱导和劝告组织中所有人的积极性和创造性；性和创造性；N.团队精神团队精神(team spirit)：和谐的团队氛围，增强凝聚力。：和谐的团队氛围，增强凝聚力。n法约尔组织原则：法约尔组织原则：15名员工需要名员工需要1名管理人员，往上各级名管理人员，往上各级则均以则均以4：1的比例为基础，如的比例为基础，如60人需人需4个管个管理人员和理人员和1个上司；管理幅度和层次问题；个上司；管理幅度和层次问题；韦伯的官僚制组织理论韦伯的官僚制组织理论n 马克斯马克斯韦伯被称为韦伯被称为“组织理论之父组织理论之父”。他在社会。他

23、在社会组织和经济组织理论一书中，提出了如下准则：职位和组织和经济组织理论一书中，提出了如下准则：职位和职权的非人格化原则、组织形态的层级化原则、组织运作职权的非人格化原则、组织形态的层级化原则、组织运作的法规化原则、工作人员的专业化原则。这些原则交互作的法规化原则、工作人员的专业化原则。这些原则交互作用，共同支撑起以用，共同支撑起以“合法权力合法权力”为特征的为特征的“官僚制官僚制”。马克斯马克斯韦伯提出的科层组织有以下特征：韦伯提出的科层组织有以下特征：n1.专门化专门化(specialization)例：位置和职责皆有很专门的分类，如一部门例：位置和职责皆有很专门的分类，如一部门会有不同员

24、工专门负责个别事务：撰文、平面设会有不同员工专门负责个别事务：撰文、平面设计、排版、推广等。计、排版、推广等。n2.层序分工层序分工(hierarchy of offices)例：层序式、由上至下的监控管理模式，如林例：层序式、由上至下的监控管理模式，如林 先生要听从陈经理的指令，陈经理则要听从王主先生要听从陈经理的指令，陈经理则要听从王主任的指令任的指令.如此类推，一层管一层。如此类推，一层管一层。n3.成文规则成文规则(rules and regulations)例：明确规范组织的运作模式，如考场的监考例：明确规范组织的运作模式，如考场的监考员会根据指令要求同学出示身份证明文件，拒绝员会根

25、据指令要求同学出示身份证明文件，拒绝让没有携带证明的同学应考。让没有携带证明的同学应考。n4.事本原则事本原则(impersonality)例：组织运作以成文规条为依据，人人在规条下例：组织运作以成文规条为依据，人人在规条下均受平等对待。如张小姐在评审不同报告书时会以均受平等对待。如张小姐在评审不同报告书时会以成文指标为依据，而不会因为私人关系偏袒或针对成文指标为依据，而不会因为私人关系偏袒或针对任何投标人士。任何投标人士。n5.绩效制绩效制(technical expertise)例：专业及技术能力为任命及晋升的准则，如王例：专业及技术能力为任命及晋升的准则，如王老师受聘用的原因跟她优秀学历

26、及教学经验有关，老师受聘用的原因跟她优秀学历及教学经验有关，和她与校长的亲属关系拉不上关系。和她与校长的亲属关系拉不上关系。n6.文件档案制度化文件档案制度化(formal written communication)例：刘小姐要申请休假，必先写好休假申请书，例：刘小姐要申请休假，必先写好休假申请书，其后上司在申请书上盖章认可，再呈上公司人事部其后上司在申请书上盖章认可，再呈上公司人事部正式审批。一切手续和程序皆以指定模式处理。正式审批。一切手续和程序皆以指定模式处理。n 马克斯马克斯韦伯通过他的官僚制理论的建构，解韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的技术性问题，也就是决了

27、威尔逊思想付诸实施的技术性问题，也就是说韦伯的官僚制理论已经把威尔逊的思想变成了说韦伯的官僚制理论已经把威尔逊的思想变成了可以实施的制度性方案。如果说威尔逊提出了建可以实施的制度性方案。如果说威尔逊提出了建立行政学这门学科的话，那么韦伯则因他的贡献立行政学这门学科的话，那么韦伯则因他的贡献而被看作是把行政学作为一门学科建立起来的人。而被看作是把行政学作为一门学科建立起来的人。n 韦伯认为，理想的官僚制组织是建立在韦伯认为，理想的官僚制组织是建立在“合理合理合法合法”权威基础上的，是从属于技术理性原则权威基础上的，是从属于技术理性原则的，拥有工具的合理性，是层次分明、制度严格、的，拥有工具的合理

28、性，是层次分明、制度严格、权责明确的等级制组织模式。而行政学正是要根权责明确的等级制组织模式。而行政学正是要根据这些精神来分析和研究政府，对政府在实际运据这些精神来分析和研究政府，对政府在实际运行中的一切不合乎技术理念和技术标准的方面提行中的一切不合乎技术理念和技术标准的方面提出改进意见。出改进意见。对这一时期的总结对这一时期的总结P13：n 这一阶段，公共行政学运用科学管理的思想与这一阶段，公共行政学运用科学管理的思想与方法，以研究政府效率和节省开支为目的，以政方法，以研究政府效率和节省开支为目的，以政治与行政的分离为指导思想，以发挥行政部门的治与行政的分离为指导思想，以发挥行政部门的功能为

29、重点，主张组织系统化、协调化，要权责功能为重点，主张组织系统化、协调化，要权责分明；同时，工作方式和程序要合理化，工作内分明；同时，工作方式和程序要合理化，工作内容要标准化。另外，组织的层次、等级与规范化容要标准化。另外，组织的层次、等级与规范化特征也开始被人们所强调。特征也开始被人们所强调。（二）公共行政学的挑战与成长期（二）公共行政学的挑战与成长期（19381970年）年）n 挑战期第一层含义：由于行为科学的兴起，人挑战期第一层含义：由于行为科学的兴起，人们对科学管理思想中的们对科学管理思想中的经济人经济人与与机械员工机械员工的观念的观念提出了质疑。提出了质疑。n 代表人物：梅奥、麦格雷戈

30、、马斯洛代表人物：梅奥、麦格雷戈、马斯洛梅奥的霍桑实验：梅奥的霍桑实验：哈佛大学的哈佛大学的E梅奥（梅奥（Elton Mayo），工业文明中人），工业文明中人的问题，提出行为科学的核心内容的问题，提出行为科学的核心内容人际关系学。人际关系学。1927-1932年：年：美国西方电气公司的美国西方电气公司的“霍桑实验霍桑实验”（Hawthorne Experiments）第一阶段：继电器装配室和云母剥离室实验第一阶段：继电器装配室和云母剥离室实验 客观物质条件（工作环境、工时长短、身体状况等）客观物质条件（工作环境、工时长短、身体状况等）并不是影响劳动生产率高低的原因；并不是影响劳动生产率高低的原

31、因；第二阶段：访谈实验第二阶段：访谈实验 证明士气和监督的因果关系：改善人际关系，加强信证明士气和监督的因果关系：改善人际关系，加强信息沟通，参与管理是提升士气的关键；息沟通，参与管理是提升士气的关键；第三阶段：绕线机组实验第三阶段：绕线机组实验 证明了组织中非正式组织证明了组织中非正式组织(unofficial organization)的的客观存在。客观存在。麦格雷戈麦格雷戈的的“X-Y理论理论”n “X理论理论”：以以“经济人经济人”假设为前提。假设为前提。认为人认为人的本性是不诚实、好逸恶劳、不负责的，应以严的本性是不诚实、好逸恶劳、不负责的，应以严格的规章制度进行管理；格的规章制度进

32、行管理；n “Y理论理论”：认为人的本性并非都是天生厌恶工：认为人的本性并非都是天生厌恶工作、而是勤劳和负责的，关键在于引导发挥其主作、而是勤劳和负责的，关键在于引导发挥其主动性和积极性。动性和积极性。MG2-10雇员雇员:天生懒惰天生懒惰工作是为了生活工作是为了生活回避责任回避责任没有抱负没有抱负寻求安全寻求安全雇员雇员:天生勤奋天生勤奋自我约束自我约束勇于承担责任勇于承担责任具有创造能力具有创造能力有高层次的需求有高层次的需求人性假设：人性假设：X X理论理论 vs.Y vs.Y理论理论马斯洛需要层次理论马斯洛需要层次理论对这一时期的总结：对这一时期的总结：n A.侧重行政组织内部人员的作

33、用，忽视外界环侧重行政组织内部人员的作用，忽视外界环境对人员的影响；境对人员的影响；n B.注重个别具体的事实研究，忽视整体和系统注重个别具体的事实研究，忽视整体和系统视角研究；视角研究；n C.把行为科学的研究方法引入行政学，重视人把行为科学的研究方法引入行政学，重视人心理和行为的研究；心理和行为的研究；n 挑战期第二层含义：公共行政学界对政治与行挑战期第二层含义：公共行政学界对政治与行政二分法提出了质疑。政二分法提出了质疑。n 沃尔多在沃尔多在1948年行政领域中对政治学与公年行政领域中对政治学与公共行政学二分法提出批评，认为公共行政不可能共行政学二分法提出批评，认为公共行政不可能脱离政治

34、。脱离政治。n 20世纪世纪50年代中后期至年代中后期至70年代，管理学在美国年代，管理学在美国盛极一时，从而对公共行政学的发展产生巨大影盛极一时，从而对公共行政学的发展产生巨大影响与冲击，公共行政学一度被视为是管理学的附响与冲击，公共行政学一度被视为是管理学的附属学科。代表学者有：马赫、西蒙、西尔特、汤属学科。代表学者有：马赫、西蒙、西尔特、汤普森。普森。n 新的公共行政学说派别纷纷出现：新的公共行政学说派别纷纷出现：巴纳德的系统组织理论巴纳德的系统组织理论n 切斯特切斯特巴纳德（巴纳德（18861961）是西方现代管理理论中）是西方现代管理理论中社社会系统学派的创始人会系统学派的创始人。他

35、将社会。他将社会学概念应用于分析经理人员的职学概念应用于分析经理人员的职能和工作过程，并把研究重点放能和工作过程，并把研究重点放在组织结构的逻辑分析上，提出在组织结构的逻辑分析上，提出了一套协作和组织的理论。他认了一套协作和组织的理论。他认为，社会的各级组织都是一个协为，社会的各级组织都是一个协作的系统，它们都是社会这个大作的系统，它们都是社会这个大协作系统的某个部分和方面。协作系统的某个部分和方面。里格斯的生态行政理论里格斯的生态行政理论n 里格斯是里格斯是2020世纪美国著名的行政学家。他从世纪美国著名的行政学家。他从比较的角度，运用生态学的理论与方法，研究发比较的角度，运用生态学的理论与

36、方法，研究发展中国家的行政问题，创立了新的行政理论体系，展中国家的行政问题，创立了新的行政理论体系，使行政生态学成为一门系统的学科，并在行政学使行政生态学成为一门系统的学科，并在行政学理论领域产生重要影响，成为理论领域产生重要影响，成为行政生态学、比较行政生态学、比较行政学和发展行政学的创始人行政学和发展行政学的创始人。西蒙和林德布鲁姆的决策理论西蒙和林德布鲁姆的决策理论n 西蒙是美国著名的行政学家，他在管西蒙是美国著名的行政学家，他在管理学、组织行为学、政治学、心理学和计理学、组织行为学、政治学、心理学和计算机科学方面都有所造诣。尤其是主要从算机科学方面都有所造诣。尤其是主要从行为科学的角度

37、探讨了决策理论，也因此行为科学的角度探讨了决策理论，也因此被公认为是被公认为是决策理论学派的创始人决策理论学派的创始人。他认。他认为决策是行政的核心，在很大程度上，管为决策是行政的核心，在很大程度上，管理就是决策，对组织的高层领导来说尤为理就是决策，对组织的高层领导来说尤为如此。西蒙不仅反对政治与公共行政的二如此。西蒙不仅反对政治与公共行政的二分理论，也不同意传统的静态决策模式，分理论，也不同意传统的静态决策模式，倡导以动态为核心的行政理论。倡导以动态为核心的行政理论。林德布洛姆是美国著名政治经济学林德布洛姆是美国著名政治经济学家、当代西方著名学者，他于家、当代西方著名学者，他于1959年发年

38、发表了一篇题为渐进决策学的文章，表了一篇题为渐进决策学的文章，该文对政府决策过程的理性模型进行了该文对政府决策过程的理性模型进行了分析。他认为决策过程应该是渐进的，分析。他认为决策过程应该是渐进的，优点在于：优点在于：n1、决策所选择的方案与现实状况相差不大，可以、决策所选择的方案与现实状况相差不大，可以预测；预测；n2、在一时无法搞清人们的各种需求时，渐进方案、在一时无法搞清人们的各种需求时，渐进方案会议不断尝试的方式，找出一种满意的结果。会议不断尝试的方式，找出一种满意的结果。n3、易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原、易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原有目标，搞乱了原目标间的秩

39、序；有目标，搞乱了原目标间的秩序；n4、渐进方式可以帮助人们检验所作的抉择是否正、渐进方式可以帮助人们检验所作的抉择是否正确，特别是在复杂条件下，可以孤立某些因素，确，特别是在复杂条件下，可以孤立某些因素，比较其利弊；比较其利弊；n5、渐进方式比较稳妥，容易控制，能够及时纠正、渐进方式比较稳妥，容易控制，能够及时纠正错误，不会造成大起大落的状况。错误，不会造成大起大落的状况。拉斯维尔与伦纳的政策科学理论拉斯维尔与伦纳的政策科学理论n 拉斯韦尔是第一位把政策分析与科拉斯韦尔是第一位把政策分析与科学联系起来思考，提出政策科学概念学联系起来思考，提出政策科学概念的政治学家。他在的政治学家。他在195

40、1年与丹年与丹伦纳伦纳（Daniel Lerner）合编的政策科学：）合编的政策科学：近来在范畴与方法上的发展一书中，近来在范畴与方法上的发展一书中，对政策科学的内容加以系统介绍和说对政策科学的内容加以系统介绍和说明。他把政策制定划分为信息、建议、明。他把政策制定划分为信息、建议、法令、援引、实施、评价、终止等七法令、援引、实施、评价、终止等七个过程。个过程。1971年，拉斯韦尔又写了年，拉斯韦尔又写了政策科学展望一书，使他成为现政策科学展望一书，使他成为现代政策科学的先驱和当代政策科学领代政策科学的先驱和当代政策科学领域最有影响的学者。域最有影响的学者。荷林的行政责任理论荷林的行政责任理论n

41、 关于行政责任的早期见解源于荷林的公共行政关于行政责任的早期见解源于荷林的公共行政与公共利益与公共利益(1936)。荷林分析了政府职能增加。荷林分析了政府职能增加带来的问题及行政自主权的影响。荷林认为，政带来的问题及行政自主权的影响。荷林认为，政府官员应该在宪法的原则下提供附加的规则与章府官员应该在宪法的原则下提供附加的规则与章程。程。“行政官员肩负着调整集体利益差异的重任，行政官员肩负着调整集体利益差异的重任，并使作出的经济与社会妥协能够通过法律程序而并使作出的经济与社会妥协能够通过法律程序而有效地运行有效地运行”。从效果上看，官员的责任是从道。从效果上看，官员的责任是从道义上定义公共利益。

42、义上定义公共利益。（三）公共行政学的独立与成熟期（三）公共行政学的独立与成熟期（1970之后）之后）1、公共选择理论、公共选择理论n 公共选择理论的代表人物公共选择理论的代表人物詹姆斯詹姆斯布坎南布坎南说：说：“公共公共选择是政治上的观点，它以经济学家的工具和方法大量应选择是政治上的观点，它以经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。用于集体或非市场决策而产生。”n 公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商

43、（供给者），在政治市场上体是消费者（需求者）和厂商（供给者），在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者）。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能（供给者）。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。和法律制度。该理论的出发点是：该理论的出发点是：人是理性的自利者人是理性的自利者，其行，其行为动机是自私的，并希望

44、获得自身利益的最大化，为动机是自私的，并希望获得自身利益的最大化，由此而推导出的政府必然存在自我膨胀的趋势与由此而推导出的政府必然存在自我膨胀的趋势与低效率的弊病。所以，政府无论采用何种民主的低效率的弊病。所以，政府无论采用何种民主的形式都不是问题的核心，关键是要强调选择的自形式都不是问题的核心，关键是要强调选择的自由、相互交易和合作的自由，为此需将政府的功由、相互交易和合作的自由，为此需将政府的功能与活动最大限度地推向市场。能与活动最大限度地推向市场。2、民营化理论、民营化理论n 民营化不仅意味着公共部门的私有化，同时还民营化不仅意味着公共部门的私有化，同时还意味着政府可以利用私人的手段与方

45、式完成公共意味着政府可以利用私人的手段与方式完成公共任务，政府的许多功能可以通过市场的测试而承任务，政府的许多功能可以通过市场的测试而承包出去。包出去。n 如该时期的代表人物多纳惠宣称：尽管私有化如该时期的代表人物多纳惠宣称：尽管私有化对于校正公共部门的缺陷并非灵丹妙药，但私有对于校正公共部门的缺陷并非灵丹妙药，但私有部门的确给公共项目带来更有效率和更负责任的部门的确给公共项目带来更有效率和更负责任的机会。但私有化的坏消息是：政治压力可能导致机会。但私有化的坏消息是：政治压力可能导致私有部门能干得更好的事让公共部门干，由公共私有部门能干得更好的事让公共部门干，由公共部门干更适合的事反而让私有部

46、门去做。部门干更适合的事反而让私有部门去做。3、质量管理理论、质量管理理论n 最初的全方位质量管理（最初的全方位质量管理（TQM）源）源于私有企业部门，但到于私有企业部门，但到 了了20世纪世纪90年年代，人们认识到代，人们认识到 TQM对于公共部门业对于公共部门业绩与质量的改善具有重要价值。绩与质量的改善具有重要价值。n TQM的核心特征是统计评估、顾客的核心特征是统计评估、顾客信息反馈、雇员参与质量改善、供应商信息反馈、雇员参与质量改善、供应商合作、强化团队。合作、强化团队。n 质量管理运动对公共行政领域带来质量管理运动对公共行政领域带来了巨大影响，并为美国乃至其他西方国了巨大影响，并为美

47、国乃至其他西方国家政府提供了内在改革的动力。家政府提供了内在改革的动力。4、法律与善治理论、法律与善治理论n 该理论认为，公共行政的根本要求是最大限度该理论认为，公共行政的根本要求是最大限度地反映公共利益。善治就是政府与公民，政府与地反映公共利益。善治就是政府与公民，政府与非政府力量对公共生活的合作管理，以实现公共非政府力量对公共生活的合作管理，以实现公共利益的最大化，并通过公共政策最大限度地协调利益的最大化，并通过公共政策最大限度地协调政府同各种非政府部门之间的利益冲突。为此，政府同各种非政府部门之间的利益冲突。为此，必须通过有效的制度安排强调政府的合法性、责必须通过有效的制度安排强调政府的

48、合法性、责任与道德性，实现公众对公共政策制度与实施过任与道德性，实现公众对公共政策制度与实施过程的参与和监督。程的参与和监督。5、执行与绩效理论、执行与绩效理论n 与政策执行相伴产生的是政策执行研究的兴起。与政策执行相伴产生的是政策执行研究的兴起。美国的普雷斯曼和韦达斯基在其美国的普雷斯曼和韦达斯基在其1973年出版的年出版的执行一书中，倡导政策执行研究的重心应当是执行一书中，倡导政策执行研究的重心应当是行政项目而不是行政机构，是项目执行的结果而不行政项目而不是行政机构，是项目执行的结果而不是项目执行的过程。是项目执行的过程。n 对项目执行结果的关注导致公共行政学开始将对项目执行结果的关注导致

49、公共行政学开始将“绩效绩效”作为一个关注的焦点。（绩效是一个组织作为一个关注的焦点。（绩效是一个组织或个人在一定时期内的投入产出情况，投入指的是或个人在一定时期内的投入产出情况，投入指的是人力、物力、时间等物质资源，产出指的是工作任人力、物力、时间等物质资源，产出指的是工作任务在数量、质量及效率方面的完成情况。）务在数量、质量及效率方面的完成情况。）6、重塑政府理论、重塑政府理论n 重塑政府理论来自于美国学者奥斯本和盖布勒重塑政府理论来自于美国学者奥斯本和盖布勒于于1992年出版的改革政府年出版的改革政府企业精神如何改造企业精神如何改造着公营部门一书。着公营部门一书。n 该理论主张运用企业家精

50、神改革政府，政府应该理论主张运用企业家精神改革政府，政府应该起该起“掌舵掌舵”而不是而不是“划浆划浆”作用，应将主要精作用，应将主要精力放在制定发展战略和指引航向上，而不是具体力放在制定发展战略和指引航向上，而不是具体操作。应该将社会服务和管理的权力下放给社区、操作。应该将社会服务和管理的权力下放给社区、家庭等各种非政府组织，使公众实现自我管理和家庭等各种非政府组织，使公众实现自我管理和自我服务。为此，政府必须克服垄断并高度重视自我服务。为此，政府必须克服垄断并高度重视公私合作。公私合作。n 与此同时，在政府内部应该鼓励竞争，建立灵与此同时，在政府内部应该鼓励竞争，建立灵活的人事管理制度，要将