PFI项目融资_建筑-工程造价.pdf

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1、 PFI(Private Finance Initiative)，英文原意为“私人融资活动”，在我国被译为“民间主动融资”，是英国政府于 1992 年提出的，在一些西方发达国家逐步兴起的一种新的基础设施投资、建设和运营管理模式。PFI 是对 BOT 项目融资的优化，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为 30 年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。编辑本段特点 虽然 PFI 来源于 BOT，也涉及项目的“建设

2、经营转让”问题，但作为一种独立的融资方式，与 BOT 相比具有以下几个特点：1.项目主体单一。PFI 的项目主体通常为本国民营企业的组合，体现出民营资金的力量。而 BOT 模式的项目主体则为非政府机构，既可以是本国私营企业，也可以是外国公司，所以，PFI 模式的项目主体较 BOT模式单一。2.项目管理方式开放。PFI 模式对项目实施开放式管理，首先，对于项目建设方案，政府部门仅根据社会需求提出若干备选方案，最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定；BOT 模式则事先由政府确定方案，再进行招标谈判。其次，对于项目所在地的土地提供方式及以后的运营收益分配或政府补贴额度等，都要综合当时政府和私人

3、企业的财力、预计的项目效益及合同期限等多种因素而定，不同于 BOT 模式对这些问题事先都有框架性的文件规定，如：土地在 BOT 模式中是由政府无偿提供的，无需谈判，而且在 BOT模式中，一般都需要政府对最低收益等做出实质性的担保。所以，PFI 模式比 BOT 模式有更大的灵活性。3.实行全面的代理制。PFI 模式实行全面的代理制，这也是与 BOT 模式的不同之处。作为项目开发主体，BOT 公司通常自身就具有开发能力，仅把调查和设计等前期工作和建设、运营中的部分工作委托给有关的专业机构。而 PFI 公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中，广泛的应用各种代理关系，而且这些代理关系通常在投标

4、书和合同中即加以明确，以确保项目开发安全。4.合同期满后项目运营权的处理方式 欢迎下载 2 灵活。PFI 模式在合同期满后，如果私人企业通过正常经营未达到合同规定的收益，则可以继续拥有或通过续租的方式获得运营权，这是在前期合同谈判中需要明确的；而 BOT 模式则明确规定，在特许权期满后，所建资产将无偿地交给政府拥有和管理。根据资金回收方式的不同，PFI 项目通常可以划分为如下三类：(1)向公共部门提供服务型(Services Sold to the Public Sector)。即私营部门结成企业联合体，进行项目的设计、建设、资金筹措和运营，而政府部门则在私营部门对基础设施的运营期间，根据基础

5、设施的使用情况或影子价格向私营部门支付费用。(2)收取费用的自立型(Financially free-Standing Projects)。即私营企业进行设施的设计、建设、资金筹措和运营，向设施使用者收取费用，以回收成本，在合同期满后，将设施完好地、无债务地转交给公共部门。这种方式与 BOT 的运作模式基本相同。(3)合营企业型(Joint Ventures)。即对于特殊项目的开发，由政府进行部分投资，而项目的建设仍由私营部门进行，资金回收方式以及其他有关事项由双方在合同中规定，这类项目在日本也被称为“官民协同项目”。在众多的 PPP 模式中，我们希望特别介绍一种模式-PFI（私人融资计划），

6、因为这种模式自 1992 年从英国发源以来，获得了巨大的成功，并迅速传播到其他发达国家。PFI 模式是国际上用于开发基础设施、公用事业项目的一种模式，其含义就是利用私有资金开发、实施、建设、运营传统上由政府公共部门进行开发的项目，其涉及的范围相当广泛，包括从项目的策划、融资、建设直至运营。PFI 项目从发起到实施完成的整个过程都存在着风险。在风险的压力下，项目公司（SPV）尽可能地使人、财、物等资源得到优化，从而在一定程度上克服了基础设施和公共事业上由政府机构统一经营而造成的效率低下、投资回报率低等弊端。这也是 PFI 项目价值最大化 VALUE FOR MONEY）的来源。那么，PFI 与传

7、统项目有什么不同之处呢？最重要的区别是，在 PFI 项目中，政府不再购买建筑工程，而是购买服务。在 PFI 安排下，服务的提供方（“运营方”）将进行融资并建筑项目的固定设施，然后在与政府签订的长期合同期间提供项目服务。这样一来，政府新的基础设施投资建设和运营管理模式是对项目融资的优化指政府部门根据社会对基础设施的需求提出需要建设的项目通过招投标由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营并在特许期通常为年左右结束时将所经辑本段特虽然来源于也涉及项目的建设经营转让问题但作为一种独立的融资方式与相比具有以下几个特项目主体单一的项目主体通常为本国民营企业的组合体现出民营资金的力量而模式的项

8、目主体则为非政府机构既可以是本国私营目建设方案政府部门仅根据社会需求提出若干备选方案最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定模式则事先由政府确定方案再进行招标谈判其次对于项目所在地的土地提供方式及以后的运营收益分配或政府补贴额度等都要 欢迎下载 3 不再以传统方式涉入项目的建筑过程，也得以从传统模式下复杂的全过程开发的重任中（这个重任并非政府的擅长之处）解脱出来去规划更多的项目。事实上，政府几乎无一例外地只对购买提供的服务感兴趣（医院病床，办公室间还是监牢房等等），而不是对获得作为建筑本身的固定资产感兴趣。另外一方面，PFI 安排使得项目公司（SPV）对项目全寿命成本进行集成化的考虑，从而

9、使政府在整个项目投入的成本低于传统模式下的总成本。这就是 PFI一直打出的旗号-V ALUE FOR MONEY。另外，从私人部门的角度讲，PFI 是开发、建设和运营为核心的产业链条，私人部门在 PFI 中获得的不单是某一环节的效益，而是不必再急着寻找下一个项目也能确保的长期回报。PFI 模式代表了国际上基础设施、公用事业项目开发的趋势，尤其多用于社会福利性质的建设项目中。在中国，PFI 模式也开始引起一些学者和相关政府的注意，例如 2004 年在黄山由中国财政部与国际金融公司主办的公共部门与私营部门合作论坛（Public-Private-Partnership Forum 2004）上，PF

10、I 受到广泛的关注，来自于各界的人士就此开展了许多相关讨论。PFI 的历史谈到 PFI，还得从它的源头说起。1992年，英国废除了以前严格限制私人投资公共领域的法规，开始实施私人融资计划（Private Finance Initiative）PFI；它包括两个方面，一是既有政府项目的私有化，二是拟建项目的私人竞争招标。1997 年布莱尔政府上台后为促进 PFI，采取了一系列措施：第一，设立财政部特别工作组，协调商业问题；第二，建立标准化作业，提高工作效率；第三，成立“英国合伙企业（Partnerships UK）”，在公共部门和私人资本之间进行协调；第四，以项目为关注点，确立若干领域优先发展战

11、略，例如保健行业（NATIONAL HEALTH SCHEME）；第五，颁布新的立法，解除原有法律框架的技术障碍。这种方案已被英国的许多行业采用，例如教育、卫生、国防、交通、办公、监狱及福利住房。英国的 PFI 项目取得了显著的成效。89%的项目按时完成，没有任何一个项目使政府的建设成本超支；而在引入 PFI 项目之前，有统计数据表明，70%的项目不能按时完成，73%的项目超出预算。同时，在另外一份权威调新的基础设施投资建设和运营管理模式是对项目融资的优化指政府部门根据社会对基础设施的需求提出需要建设的项目通过招投标由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营并在特许期通常为年左右结

12、束时将所经辑本段特虽然来源于也涉及项目的建设经营转让问题但作为一种独立的融资方式与相比具有以下几个特项目主体单一的项目主体通常为本国民营企业的组合体现出民营资金的力量而模式的项目主体则为非政府机构既可以是本国私营目建设方案政府部门仅根据社会需求提出若干备选方案最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定模式则事先由政府确定方案再进行招标谈判其次对于项目所在地的土地提供方式及以后的运营收益分配或政府补贴额度等都要 欢迎下载 4 查报告中表明，每 100 元固定资产中，政府投资比重分别为：日本 19.4%；法国 15.3%；美国 10.7%；德国 8.5%；英国 6.2%。比重最低的英国，与其在政

13、府项目中大力推广 PFI 模式是分不开的。PFI 项目的基本构架 PFI 项目一般涉及时间长、资金投入巨大，涉及社会效应显著，成功与否关系到整个社会的效率与安定。所以在前期做好详细的研究与周密的权利义务安排是十分必要的。在国外，PFI 项目的法律费用十分巨大，但是，正是因为在项目前期，有专业律师和顾问公司的参与，避免了许多潜在的纠纷和麻烦，保证了项目的顺利开展，实际上是大大节约了各方面可能发生的为解决潜在争议的开支。PFI 项目需要一系列的合同安排，而且各个合同环环相扣，合同之间的相关性导致整个项目合同群成为一个系统工程。附图中勾勒出了 PFI 项目的合同结构。我们可以就中间的关键的合同逐一研

14、究：*项目协议（特许协议）PROJECT AGREEMENT/CONCESSION AGREEMENT 这是最关键的一份合同文件，通常通过该协议授予项目公司权利来进行整个项目的操作，包括设计、建设、融资和经营。项目公司会尽量将所有的风险转移给各种分包商。比如说，将设计和建设的风险转移给承包商；将运营维护风险转移给运营商。这种转移的理论基础就是使能最有效率的管理风险的组织来管理风险。*建筑合同 CONSTRUCTION CONTRACT PFI 项目中的建筑合同往往都是“交钥匙”合同，由承包商承担设计、建筑、供应、安装、调试与试运行等全部工作。*运营与维护分包协议 OPERATION AND M

15、AINTENANCE AGREEMENT 该协议是从服务开始时开始执行的。通常运营商都是具有卓著的业绩的运营者，因为，运营是产生现金流的来源，良好的运营才能保证对投资者（贷款人）的贷款的偿还。*其他的专业分包合同 OTHER SUBCONTRACT 例如培训合同、物流合同等。*附带保证（COLLATERAL WARRANTY）/承包商直接协议（DIRECT AGREEMENT）这些文件并非在任何时候都是必须的。但是，在某个分包商的工作十分至关重要的时候，就需要这些文件来保证分包商的工作顺利完成。总的说来，这些文件对合同顺利履行提供一定程度的新的基础设施投资建设和运营管理模式是对项目融资的优化指

16、政府部门根据社会对基础设施的需求提出需要建设的项目通过招投标由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营并在特许期通常为年左右结束时将所经辑本段特虽然来源于也涉及项目的建设经营转让问题但作为一种独立的融资方式与相比具有以下几个特项目主体单一的项目主体通常为本国民营企业的组合体现出民营资金的力量而模式的项目主体则为非政府机构既可以是本国私营目建设方案政府部门仅根据社会需求提出若干备选方案最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定模式则事先由政府确定方案再进行招标谈判其次对于项目所在地的土地提供方式及以后的运营收益分配或政府补贴额度等都要 欢迎下载 5 额外保护。有的时候，政府与项目公

17、司都需要类似的保证。直接协议是 PFI 项目的一个特色。它是指资金提供方（出贷方）与借款方（承/分包商）在 PFI 项目合同下的合同相对方签订直接协议，规定在借款方（承/分包商）违反 PFI 项目合同时，相对方不能直接终止与借款方的 PFI 项目合同，而必须给出贷方一个机会“介入”（“STEP-IN”），以纠正违约。PFI项目融资模式在基础设施建设中的应用来源：2008 年 1 月 13 日 随着我国基础设施建设的力度和规模的加大，对资金的需求也日益增加。以上海为例，1995-2001年的城市基础设施投资分别为:273.78 亿元，378.78 亿元，412.85 亿元，531.38 亿元，5

18、01.39 亿元，449.90 亿元，510,78 亿元，7 年增长 86.57%.“十五”期间，上海固定资产投资在 10000 亿左右，重大项目投资占三分之一，即 3000 亿以上。对于大规模的基础设施建设，需要新的投融资体制和相应的机制做保证。而 PFI 项目融资模式为基础设施建设的投融资方式提供了新的思路，并为社会提高资金的使用效率，扩大投资主体，解决基础设施建设中的融资难题提供了途径和可能。随着我国基础设施建设的力度和规模的加大，对资金的需求也日益增加。以上海为例，1995-2001年的城市基础设施投资分别为:273.78 亿元，378.78 亿元，412.85 亿元，531.38 亿

19、元，501.39 亿元，449.90 亿元，510,78 亿元，7 年增长 86.57%.“十五”期间，上海固定资产投资在 10000 亿左右，重大项目投资占三分之一，即 3000 亿以上。对于大规模的基础设施建设，需要新的投融资体制和相应的机制做保证。而 PFI 项目融资模式为基础设施建设的投融资方式提供了新的思路，并为社会提高资金的使用效率，扩大投资主体，解决基础设施建设中的融资难题提供了途径和可能。一、PFI 与传统融资模式的区别 在 PFI 的模式下，由项目公司统模式下，政府负责整个项目的负责整个项目全过程的开发，政府不直接对 PFI 项目负责。因此，PFI 模式是以实现基础设施项目全

20、寿命周期目标为核心。而在传全过程开发。这一变化主要体现在项目公司对项目全寿命成本进行集成化的考虑，从而使政府在整个项目的全寿命周期中的成本低于传统模式下的总成本。PFI 的运用形式主要新的基础设施投资建设和运营管理模式是对项目融资的优化指政府部门根据社会对基础设施的需求提出需要建设的项目通过招投标由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营并在特许期通常为年左右结束时将所经辑本段特虽然来源于也涉及项目的建设经营转让问题但作为一种独立的融资方式与相比具有以下几个特项目主体单一的项目主体通常为本国民营企业的组合体现出民营资金的力量而模式的项目主体则为非政府机构既可以是本国私营目建设方案政

21、府部门仅根据社会需求提出若干备选方案最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定模式则事先由政府确定方案再进行招标谈判其次对于项目所在地的土地提供方式及以后的运营收益分配或政府补贴额度等都要 欢迎下载 6 有:BOT(Build-Operate-Transfer)，BTO(Build-Transfer-Operate)，TOT(Transfer-Operate-Transfer)，BROT(BUld-Rent-Operate-Transfer)，BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)，B00(Build-Own-Operate)，DBFO(Design-Build-F

22、inance-Operate)等等，其中 DBFO模式，项目公司要承担额外的责任，如设施设计及其建设的融资。二、PFI 项目融资方式在城市基础设施中的应用与创新 我国自20世纪80年代起就开始引入BOT 模式进行基础设施建 设。从 1995 年起我国就加快了 BOT 模式的推广，标准 BOT 模式的基本运作模式是项目发起人出资本金，安排项目融资，承担相应的风险，开发建设项目，然后在特许经营期内经营项目，以收回投资偿还贷款和获得合理的利润，而政府主管部门则作为项目的最终所有者与相关领域中的权威人士，作前期的可行性研究，并规划授权文件，将项目在一定期限内的特许经营权授予项目公司，项目公司在特许经营

23、权末将项目转让给政府。水、电、收费公路等具有经营性的大型基础建设项目，一般都采用标准 BOT 模式。目前，国内规模最大的上海竹园第一污水处理厂项目，就是由以民间资本为主的投资联合体，以 BOT 形式投资建设并由该厂专营 20 年。项目公司的主要投资风险除建设风险外，就是经营风险。在上海“153060”高速公路网络建设中，采用 BOT 模式已经协议引进社会投资约 200 多亿元，其中 11 个项目已经找到社会投资人。收费高速公路、越江隧道由于其具有一定的垄断性，且给投资人带来了比较稳定的收益，而获得许多民间投资人的欢迎。此外，政府也可以按照银行长期贷款利率加百分点的方式，给予项目公司固定的现金补

24、贴，投资者可以以政府固定回报协议质压融资。上海的杨浦大桥建设就是固定回报 BOT 模式，项目公司的主要投资风险在好于建设风险和利率风险(即项目的投资回报率与投资其它项目的回报率相比较是否有损失)，但对于政府而言，由于经营的风险并没有得到有效的规避，过高的回报利率仍然会成为财政的主要负担。因此，固定回报的 BOT 项目较难达成协议。对于已经建成的项目，由于项目本身的经营特点(如经营收入稳定、项目具有一定的垄断性等)，可以通过 TOT 模新的基础设施投资建设和运营管理模式是对项目融资的优化指政府部门根据社会对基础设施的需求提出需要建设的项目通过招投标由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设

25、与运营并在特许期通常为年左右结束时将所经辑本段特虽然来源于也涉及项目的建设经营转让问题但作为一种独立的融资方式与相比具有以下几个特项目主体单一的项目主体通常为本国民营企业的组合体现出民营资金的力量而模式的项目主体则为非政府机构既可以是本国私营目建设方案政府部门仅根据社会需求提出若干备选方案最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定模式则事先由政府确定方案再进行招标谈判其次对于项目所在地的土地提供方式及以后的运营收益分配或政府补贴额度等都要 欢迎下载 7 式进行项目融资。沪杭高速公路上海段采用 TOT 模式，以 32 亿元出让 30 年的经营权，就是典型的例子。TOT 模式，项目公司不再承担建

26、设风险，主要风险就是经营期的风险，并承担维护运营的责任。对于政府而言，TOT 模式可以盘活存量资产，筹集政府建设所需的资金，如果授权条件合理还能够实现存量资产的增值效应，实现项目公司与政府的双赢局面。因此，这一模式比较受欢迎。2002 年 5 月，上海浦东自来水厂运用 TOT 模式以 20 亿现金转让 50%的股权与法国威望迪公司合作，不仅使原有固定资产获得 3 倍的溢价，而且威望迪公司还承诺在提供优于现有水质的基础上，保持与政府统一的定价条件，并保证没有人员下岗，威望迪公司除了获得水厂建设维修和经营的权利，同时，还获得了上海浦东部分地区的水网的经营权，这是以往 BOT 项目所没有的，也是 B

27、OT 模式的一次新的尝试。而上海对一些收费公厕私营化白案例则标志着 TOT 模式应用空作的扩大。对于能够产生现金流的基础设施项目(如收费公路、水、电厂等)，由于经营比较稳定，因此，受到社会投资者的欢迎。但是，对于没有现金流或现金流不足的基础设施项目，如轨道交通、城市绿化等也可以采用政府给予一定补贴的方式，进行 BOT 或 BT 模式的融资，来鼓励社会资本的参与，以减轻政府现时的财政压力。上海轨道交通领域就是采用这种模式进行的，由申通集团负责项目规划投资、管理沿线各区出资 35%局立项目公司，按项目法人制运作项目公司向商业银行寻求长期项目融资(占 65%)，期限为 10-21年。建成后交由地铁建

28、设有限公司、地铁运营公司、现代轨道交通公司承担运营。BOT 作为 PFI 项目融资模式的主要方式，在实际应用中的形式是多样的，而且通过 PFI 的融资形式拓展了融资的渠道，大大促进了城市的基础设施建设，同时，也建立了新的建设、运营方式，调整了社会参与基础建设的积极性。采用PFI 项目融资模式主要作用有:一是政府部门由传统的设施采购向服务采购转变，政府对项目的要求通过对服务要求的定义来实现，对私营机构如何融资、设计、建设、运营不会做太多的干涉，支付的费用也由建造的实际费用变为根据服务情况而定;二是将私营企业的创新机新的基础设施投资建设和运营管理模式是对项目融资的优化指政府部门根据社会对基础设施的

29、需求提出需要建设的项目通过招投标由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营并在特许期通常为年左右结束时将所经辑本段特虽然来源于也涉及项目的建设经营转让问题但作为一种独立的融资方式与相比具有以下几个特项目主体单一的项目主体通常为本国民营企业的组合体现出民营资金的力量而模式的项目主体则为非政府机构既可以是本国私营目建设方案政府部门仅根据社会需求提出若干备选方案最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定模式则事先由政府确定方案再进行招标谈判其次对于项目所在地的土地提供方式及以后的运营收益分配或政府补贴额度等都要 欢迎下载 8 制引入政府采购，即通过私营机构的参与，提高政府的投资效率，提

30、高管理、创新的能力，为政府提供巨大的潜在收益;三是将基础设施的全寿命风险适当地转移到更二适宜的管理机构。PFI 项目融资体制的主要风险在于其参与方较多，一般有政府、项目发起人、项目公司、投资银行、贷款银行、建设单位、设计单位、运营单位甚至用户等，合同关系复杂，往往涉及到几十个合同或协议，法律关系非常复杂。由于政府所给予的特许经营权的条件是项目合作和实施的重要基础，因此，PFI 项目的成功与否在很大程度上依赖于政府信用以及政府与项目公司的关系。PFI 项目将建设、经营的风险转移至经营机构，对经营机构的要求比较高，需要专业化程度和对市场的分析、把握能力比较强的公司，才能真正做好项目。在政府给予一定

31、的政策优惠和倾斜的同时，也需要对项目公司的运作进行有效的监督，使项目的运作在法制的基础上进行，切实保护项目参与者的利益，但现在对 BOT 项目的法律法规建设还相当滞后，需要逐步地完善。此外，项目经营权的具体条件关系到项目各方的切身利益与风险，是 PFI 项目谈判成功与否的重要条件。因此，政府需要对 PFI 的招商条件进行有效的评估和策划。PFI 项目融资方式在中国基础建设领域的应用已经有了良好的开端，如何完善 PFI 项目的应用条件和政策法规，促进 PFI 项目融资模式的创新，使其更加规范化、标准化，这是对 PFI 项目融资方式提出的更高要求。新的基础设施投资建设和运营管理模式是对项目融资的优化指政府部门根据社会对基础设施的需求提出需要建设的项目通过招投标由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营并在特许期通常为年左右结束时将所经辑本段特虽然来源于也涉及项目的建设经营转让问题但作为一种独立的融资方式与相比具有以下几个特项目主体单一的项目主体通常为本国民营企业的组合体现出民营资金的力量而模式的项目主体则为非政府机构既可以是本国私营目建设方案政府部门仅根据社会需求提出若干备选方案最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定模式则事先由政府确定方案再进行招标谈判其次对于项目所在地的土地提供方式及以后的运营收益分配或政府补贴额度等都要