外国人管理研究.doc

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1、加强外国人聚居管理工作的思考与对策随着中国国际化程度的不断提高，来中国的外国人迅速增加，所来自的国家日趋多元化，大批外国人进入国内，带来了诸多商机，但也必须清醒地看到，在穗外国人身份背景、职业构成等均比较复杂，良莠不齐。当前国际反恐斗争形势严峻，2010年又将举办亚运会，从保障国家安全与社会稳定角度考虑，改进加强对在穗居留外国人管理迫在眉睫。近年来，公安出入境管理部门在外管工作上虽做出了努力，但是对于外国人尤其是“三非”（非法入境、非法居住、非法经商）境外人士的管理，仍是一个比较棘手的问题。涉及到的公安、工商、城管、街道等多个政府职能部门之间还没有真正形成工作合力，管理难以到位。其中较突出的问

2、题，是一些市相当部分留宿外国人的居民都未按照相关规定，到当地公安机关申报登记；更有不少民房长期出租给外国人后，亦未依法办理申报登记手续，租赁合同也未至辖区房管所以及出租屋管理中心登记备案，存在着不少治安隐患。笔者充分借鉴各地在外国人居留管理问题方面的好的经验和做法。在较全面了解掌握情况的基础上，分析问题原因和影响，现将调研成果综合报告如下，供参考。一、外国人管理现有情况和突出问题：（一）绝大部分留宿外国人的居民都未到当地公安机关申报登记。更有大量的民房在被长期出租给了外国人之后亦未按照上述程序办理申报登记手续，租赁合同也未至辖区房管所以及出租屋管理中心登记备案，造成了大量的治安隐患。 （二）对

3、私人业主出租屋涉外登记管理滞后。出租屋管理机构在日常运作中，过多注重对出租屋主的管理和收税，忽视对出租屋主的服务，使得出租屋主常常与出租屋管理服务中心处于对立的立场，逃避办理房屋租赁登记备案手续，甚至帮助承租人逃避检查。特别是“城中村”的私人业主出租屋，数量庞大、比较分散、依赖出租屋为生的人比较多管理难度大，管理成本相对较高。具有关部门不完全统计，以广州为例，共有数十万间出租屋，如果单从出租屋居住人口来考量，已超过一个百万人口城市的发展规模，这在国内大城市中是少见的。近几年来许多来自非洲、印巴、中东、南美等地区的外籍人士，其中许多属“三非人员”以此类城乡结合部出租屋为居留点，外国人作为犯罪主体

4、的刑事案件时有发生，并呈上升趋势，如果管理不善，出租屋就可能沦为犯罪分子的“避风港”。2006年，查处的恶意非法拘留人员200多人，主要来自中东、非洲、西南亚地区，其中半数以上以私人业主出租屋为非法居留点。（三）外国人以出租屋为落脚点从事“无证照经营”的现象比较严重。以广州市洪桥街的统计数字为例，辖区内的涉外公司共322间，其中仅天秀大厦就有200多间，而这322间涉外公司当中却仅有126间办理了经营许可证，其余的则都处于无证非法经营的状况，偷税漏税更在所难免。 （四）违法违规居住的行为时有发生。因现有法律、法规对房屋出租业主、租赁中介公司缺乏明确的责权明晰和处罚机制，加上对部分涉外管理部门执

5、法的畏难情绪，一些房屋出租业主、租赁中介公司甚至有的派出所即使发现签证过期的外国人只要有房屋租赁合同，依旧为其办理延长居留，对超期者也只是罚款了事，租赁中介公司只对经济效益感性趣，忽略了对于外国人的管理责任，有些私人业主、租赁中介和酒店违法为超期者提供“暂避”服务。造成对房屋出租业主、中介机构的监管力度不够，无法从房源管理方面入手，强化外国人的住宿登记管理。（五）出租屋管理服务模式陈旧，缺乏激励机制。各相关职能部门的联动机制虽然建立，但未形成有效的管理合力，信息无法共享，还没有建立社会化 “外管”网络。街道、社区、派出所虽然明确了对于外国人的管理责任，把辖区内外国人管理列入日常人口管理中，但是

6、大部分街道、社区、派出所社区日常管理工作网络还没有覆盖外国人信息管理。（六）“外管”专职人员相对缺乏。对各相关职能部门涉外管理人员的“外管”技能培训相对不足。对现有涉外法律法规理解不足，执法中存在畏难情绪。目前主要“外管”部门主要是市公安局出入境管理处和市外事主管部门，这两个部门不仅承担着外管重任，而且还承担着居民、政府部门出入境管理的任务。随着国际化程度的不断提高，以现有编制将难以承担。目前，上述种种问题的存在虽未对经济社会发展构成严重的危害，但其潜在的冲击却不容低估。特别是从保障国家安全与社会稳定的角度考虑，大量非法入境、非法居留而且没有按照我国法律规定履行登记手续的外国人势必给的社区管理

7、和社会治安工作带来沉重的压力。当前国际反恐斗争形势日趋严峻，加强对外国人的管理，切实提高管控能力，有效防范国际恐怖分子的破坏活动应当是安全保障工作的一项重要任务。二、调研分析综合（一）综合上述情况，调研组认为外国人事务管理面临的三大新形势：一是进一步开放造成了外国人在国内大进大出；二是新的城市定位；三是政府职能转换强调依法行政和公共服务。在新的形势下外国人事务管理的不足更加凸现，存在对外国人管理观念不到位、管理体制不健全、法律不完善、基层力量比较薄弱等四个方面的问题。而其中最核心的问题就是如何实现外国人事务管理和服务工作从过去依靠少数政府职能部门的政策管理向社会化依法管理的转变。（二）针对上述

8、问题，调研组认为应在加强调研的基础上形成新的管理思路和办法；提出在管理中应坚持趋同化原则、依法管理原则以及管理与服务并重的原则；把外国人当成城市的实有人口、根据其自然人和社会人身份而不是工作身份进行管理；强调解决当前境外人员管理的突出问题和建立相关工作的长效机制相结合。（三）对于外国人事务管理的工作重点，调研组认为应着重于：一是调整境外人员管理体制，二是要把境外人员管理纳入到全市流动人口的工作体系中，三就是要尽快完善相关的法律法规，四是建立整个城市境外人员管理的综合信息平台，提高境外人员管理的信息化和网络化水平，五是整合各类资源，开展与外界的沟通交流和合作。三、具体意见和建议（一）建立统一效能

9、的涉外管理工作机构 。建议在现有的外籍人员管理工作联席会议制度基础上，建立由相关职能部门领导组成的涉外管理工作领导小组，下设办公室作为常设机构，负责统筹、协调涉外管理工作，解决外事管理资源的信息共享,以及与政府其它部门配合的问题,提高涉外工作效率和反应速度。公安机关拟成立相对独立的支队，专门负责外国人，侦办案件。建立外国人犯罪信息档案管理，规范和完善情报信息的功能作用。（二）市公安出入境、市外经、工商、市流动人口、市出租屋等管理部门要在建立外国人综合管理服务体系上下功夫。研究建议改进外国人签证、居留、经商、务工等许可政策，大力推进将外国人纳入实有人口管理工作，让所有进入城市的流动人员包括就业者

10、、投亲靠友者都进入管理数据库，纳入管理服务范畴；要依法加强对外国人的管理，不仅不能因为他们是洋人，就给予超国民待遇，而应按照外管法规范居留许可签发管理工作，严格落实各个环节的制度规定和工作标准，加强层级监督管理，积极做好涉外出租屋登记管理工作。建议对党政机关宿舍出租给外国人居住的，更应规定相对严格的准租条件。（三）公安出入境管理部门要正视并处理好执法者管理心态问题。在新法规未出台之前,对现有法律吃深、吃透,坚决杜绝等法、靠法的畏难心态。在执法的过程中摒弃过于迁就、排外仇外两种极端心理。（四）加强对基层执法人员、社区管理人员的业务培训 。由于对外国人的管理涉及方方面面，对外语的要求高，涉外执法法

11、律、政策性强，所循程序也较一般国内的案件复杂。基层的执法人员、社区管理人员由于缺少相关的培训，常常在实际工作当中陷入力不从心的尴尬。因此，建议由市政府法制部门牵头组织相关职能部门将国家现行涉外法律法规中与基层执法有关的规定整理分类汇编成涉外工作手册。并结合手册相关内容对基层执法人员、社区管理人员进行培训，使涉外管理的基层执法工作既有章可循又操作明了。同时有针对性地对有关人员进行外语培训，或引进外语特别是小语种专业人才。（五）充实基层派出所的力量，把对外国人的管理意识、体制责任、管理权限以及管理网络落实到基层派出所。把管理体制意识落实到派出所，即是要改变以往“外国人只由出入境管理部门”管理的传统

12、观念，不断增强基层民警对外国人管理工作的主动性和积极性。把管理权限落实到派出所，就是把辖区内外国人管理列为派出所日常人口管理中，规范常住外国人的动态化管理。把管理体制责任落实到派出所，即是要把外国人的日常管理工作、安全防范职责和动态信息控制职责列入派出所日常考核内容，与其他工作同部署、同检查、同考评。（六）加强各部门的统筹协调，形成一整套的工作流程。通过推广分类、分区登记管理，包括改革暂住证制度，使用AB册以实现管理信息、定点监控、网络共享等现代化的信息采集、处理手段强化境外人员临时住宿的登记工作，加强信息交流。对外国人住宿的登记工作，是开展其他管理工作的基础与前提。这一管理登记工作除了依靠基

13、层的街道人员之外，还需要得到基层派出所的协助，以提高外国人临时住宿登记的申报率、及时率以及准确率。借鉴去年被公安局评为“境外人员临时住宿管理工作先进单位”的洪桥街派出所的经验。可以通过采取分类管理的方式强化外国人的住宿登记：即将辖区内外国人居住的地区分为宾馆、酒店；物业小区以及散居居民区三大类。然后对每一类型采取不同的管理登记模式。对前两类的登记工作主要采取经常深入检查督促的形式，而对第三类则通过加大宣传力度、发挥居委会治保、基干等群众资源，利用他们贴近社区的优势，及时掌握信息。最后，将登记资料及时通过网络传送市局备案。在这种方式下，该街外国人临时住宿登记率达到95%以上，成效显著。（七）针对

14、私人业主出租屋涉外登记管理，特别是“城中村”的私人业主出租屋，数量庞大、比较分散、依赖出租屋为生的人比较多管理难度大，管理成本相对较高的基本情况。通过地方性立法与行业管理相结合,加强建立对私人业主、中介直接受益人的监管,通过私人业主、中介之间自我管理和相互监督，促使他们遵纪守法。既然私人业主、中介生计很大程度上要靠租金，那么在加强法律监管的同时，还可适当使用经济杠杆管理出租屋。毕竟，相对于行政处罚，被罚款并责令停租、停业可能对看钱不看人的私人业主、中介的制裁更有力。而在“城中村”，如果对违规的私人业主再辅以减少集体“分红”等处罚手段形成相互制约，效果可能会更好。同时加强宣传使私人业主、中介认识

15、到治好出租屋，他们将是最直接的受益者。而享受租金、佣金收益的同时，他们也有义务承担相应的社会责任。对违规出租屋屋主、中介实施严惩，违规者或被行政拘留，或被罚款并责令停租。2006年海珠区就采取了上述做法，到今年上半年止，海珠区出租屋涉外登记率上升了58.2%,出租屋内发生刑事案件已较去年同期下降了17.5,出租屋管理上一个新台阶。（八）针对目前出租屋管理机构在日常运作中，过多注重对出租屋业主的管理和收税，忽视对出租屋业主的服务，使得出租屋业主常常与出租屋管理服务中心处于对立的立场，逃避办理房屋租赁登记备案手续的情况。建议进一步明确出租屋业主需要恪守的义务和承担的责任的同时，要加强出租屋管理人员

16、的服务意识。以提供服务来吸引出租屋业主主动办理房屋租赁登记备案手续，并提供和督促涉外承租人依法办理相关外管手续。明确方式和方法，加大奖惩力度，建立相关的规定奖惩制度，对守法尽责的出租屋主实行奖励制度，建议参照上海、宁波等市做法，通过为全市的涉外出租屋评定星级；在收取的出租屋综合税中拿出一定比例，为完成登记手续纳税的出租屋主购买财产保险，如防盗险、火灾险等，提高业主参与协助管理的积极性。（九）进一步提高外宣的针对性。通过各种途径加大向外国人宣传我国相关法律法规的力度，引导外国人自觉遵守我国的法律法规。实践中不少外国人违反我国法律法规的原因在于其不了解中国相关的法律规定。例如许多首次来华的外国人并

17、不知道我国的外国人入境临时居住的登记申报制度。因此，通过主动向来的外国人宣传相关的法律法规是完善外国人管理工作的首要途径。可以考虑参照义乌等地做法，通过向入境的外国人主动派发宣传手册的形式，向其简介我国对于外国人管理的相关规定，介绍当地市的风土人情。宣传手册应当有多种外文版本，其内容应该涵盖包括外国人在穗工作、生活、经商所需遵守的法律法规，所关心的各类指引、信息。建议由市外宣办、市外办牵头会同市交委、经贸委、旅游局、文化局、公安局、工商局、外经贸局、人事局、教育局、财政局、国税局、地税局等部门及中央驻穗口岸检查、检验单位，负责该宣传手册的编写工作。并把宣传手册在机场、车站、涉外宾馆、外国人聚居的小区等场所放置，使之成为外国人在穗投资、工作、旅游、居住的指引，并通过宣传手册敦促外国人自觉遵守我国的法律法规。（十）建议召开国际、国内研讨会，系统吸收和研究一下国外发达国家以及国内其它城市的相关情况。或者派团考察，学习国内外大城市的管理经验。总之，调研组认为加强对涉外出租屋管理要统一思想、更新观念、改变政策、端正态度，发动群众、加大宣传，管抚结合。在对现有法律吃深、吃透，灵活有效运用的前提下,适时推动立法，完善现有的法律、法规。11