从禽流感事件看公共卫生风险的法律应对 附高致病性禽流感疫情动态及公共卫生风险分析.docx

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1、2003年的非典型肺炎(SARS)事件，可能至今还让国人记忆犹新。SARS及 后续的若干公共卫生事件，促成了 2004年传染病防治法的修订。公共卫生监测、 预警能力的强化，使得政府、传媒和公众能更为理性地认知传染病风险。但十年之后，我国出现了全球首次发现的H7N9型禽流感病毒，该如何应对?笔者认为，不应“八公山上，草木皆兵”，对禽流感病毒风险应有理性的认 知。另外，应加强对H7N9型禽流感病毒的风险监测、风险评估、风险沟通。在 应对H7N9型禽流感病毒时，也应注重所采取措施与所实现目标的匹配，关注所 采取措施的合法性，关注行政相对人的权利保障。强化对H7N9型禽流感的风险监管正如曾任美国联邦卫

2、生部长的Lcroyy Burney在1957年指出的，“如果流行 病没有发生，我们都很高兴。如果发生了，我希望我们能说我们已经在现有 科学知识与行政程序的极限下，做了所有的事情并做了所有的准备，来达成最好 的结果二今天，当中国遭遇全球首次发现的H7N9型禽流感病毒时，也应在传 染病防治法等法律法规的框架下，通过动员国家、社会与个人的力量，来尽量削 减禽流感病毒风险，使所带来的损失趋于最小化。H7N9型禽流感之所以受到高度重视，不仅在于它是一种新兴病毒造成的传 染病，还在于它已造成一定人员死亡，病例已不限于上海等长江中下游地区，在 北京、河南也有病例报道。在未来，此类传染病的传播途径、传播范围及

3、危害性 如何，都需要进一步判断，因此首先要加强对H7N9型禽流感的风险监测。根据 传染病防治法第33条规定，各级疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、 核实H7N9型禽流感疫情信息，所搜集到的这些信息，构成了进行后续风险评估、 风险管理、风险沟通的基础。各级疾病预防控制机构应当设立或者指定专门的部 门、人员负责H7N9型传染病疫情信息管理工作，及时对疫情报告进行核实、分 析。此外，卫生行政部门应当根据人感染H7N9禽流感的疫情形势、病原学研究 进展，及时组织专家，开展对H7N9型禽流感的风险评估。如果达到突发公共 卫生事件应急条例中界定的“突发公共卫生事件”标准时，应当按照相关预案 及时启

4、动相应应急响应机制，并按照相关规定及时终止响应。根据政府信息公开条例第9条的规定，对于“涉及公民、法人或者其他 组织切身利益的”及“需要社会公众广泛知晓或者参与的”政府信息，行政机关 应主动公开。国家建立传染病疫情信息公布制度。传染病防治法第38条要求， 国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市政府卫 生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及 时、准确。今天，随着新媒体的发达，随着公众对健康、安全等因素更加关切，公众对 被媒体广泛报道、有可能发生在自己身上的风险，会有更强的认知，因此或许会 高估禽流感的风险，滋生不必要的恐慌情绪。对此，各级

5、卫生行政部门及疾病预 防控制机构应做好疫情防控知识宣传和风险沟通，恰如其分地将专业化的科学术 语，转化成能为公众和媒体理解的方式，让公众理性认知禽流感风险，以正确的 方式预防禽流感。H7N9型禽流感防控措施的合法性分析自内地出现H7N9型禽流感之后，各地都采取了诸多相应防控禽流感措施。 但这些措施是否具有合法性?根据宪法第37条第1款和立法法第8条的规定，对 人身自由的限制，应具有法律上的依据。目前，各地所采取的防控禽流感措施涉及到对H7N9型禽流感感染者、疑似 病人及相关密切接触者的隔离治疗。传染病防治法第39条第1款规定：“医疗机 构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施对病人、病原携带者

6、，予以隔 离治疗；对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗;对医疗机构内的病人、 病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要 的预防措施J另外，根据传染病防治法第39条第3款的规定，医疗机构发现乙 类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。现在，人感染高致病性禽流感已被纳入乙类传染病范围，但目前尚无证据表 明H7N9型禽流感为人感染高致病性禽流感，H7N9型禽流感尚未被列入法定传 染病的范围，因此对相关人群予以隔离治疗的依据，可能欠缺合法性。但正如西 方法谚所说，“没有比必要更为正当的了”，“本不合法者，于必要时即为合法”， 面对H7N9禽流感

7、的袭来，公众可能更为期待的是化解公共卫生和安全的危机， 而自愿同意和接受政府采取的诸种措施。因此，H7N9型禽流感防控措施的合法 性或有欠缺，但确有正当性根据。H7N9型禽流感防控措施的展开，应以必要性为限。一般而言，所维护的公 共安全价值应高于被限制的人身自由。应将防控措施的范围限于最小限度，尽可 能少地限制公众基本权利。此外，目前我国已初步形成传染病防治的法律框架， H7N9型禽流感防控措施的设定与实施，不宜以“逸脱”于法律规范之外的形式 展开。下一步，应尽量恪守传染病防治法、突发事件应对法、突发公共卫生事 件应急条例、重大动物疫情应急条例等的规定，视疫情进展，及时将H7N9 型禽流感界定

8、为“突发公共卫生事件”或传染病防治法中规定的法定类别传染病， 并依法设定和实施相应的防控措施，从而确保依法防控公共卫生风险。重大动物疫情应急管理与行政补偿目前的研究表明，H7N9禽流感病毒基因来自于东亚地区野鸟和中国上海、 浙江、江苏鸡群的基因重配。基于此，上海市政府、南京市政府等都先后颁布了 关于暂时停止活禽交易、暂时关闭所有活禽交易市场的通告。其法律依据在于， 根据重大动物疫情应急条例第2条和第30条第4款的规定，当高致病性禽 流感等发病率或者死亡率高的动物疫病突然发生，迅速传播，可能对公众身体健 康与生命安全造成危害时，构成“重大动物疫情”，可以在确定的疫区内，“关闭 动物及动物产品交易

9、市场，禁止动物进出疫区和动物产品运出疫区根据重大动物疫情应急条例第29条的规定，对于疫点而言，可扑杀并 销毁染疫动物和易感染的动物及其产品。根据重大动物疫情应急条例第30 条的规定，在必要时，可对疫区内易感染的动物进行扑杀。目前上海暂停了三大 活禽批发市场和461家活禽零售点的交易，已扑杀各类活禽约11万羽;南京暂停 了三大家禽批发市场交易，扑杀各类活禽超过8000羽。从重大动物疫情应急条例的规定出发，从防控禽流感的现实需要出发， 暂时停止活禽交易，扑杀染疫和易感染动物具有一定的合法性。但也应看到，目 前采取的诸种举措，有“城门失火，殃及池鱼”之嫌。这使得所有活禽养殖户都面 临销售难，有投入、

10、无产出的难题。根据中国畜牧业协会初步测算，截至2013 年4月15 H,活鸡及鸡肉产品销售损失已超过130亿元。需要警醒的是，应严 格限定疫点、疫区的范围，只能关闭疫点、疫区内的动物和动物产品交易市场， 只能扑杀疫点、疫区的染疫和易感染动物，决不能随意扩大其范围。这有助于让 风险监管聚焦于最有可能发生问题的区域和对象，有助于遏制公众不必要的恐慌 情绪，也有助于将对禽业的不利影响削减至最小。重大动物疫情应急条例第33条规定，国家”对因采取扑杀、销毁等措施 给当事人造成的已经证实的损失，给予合理补偿”补偿所需费用，由中央财政 和地方财政分担因此应对活禽被扑杀的养殖户予以合理补偿，补偿金额应至 少是

11、此前市场上的活禽价格乘以该养殖户被扑杀活禽羽数。对疫点、疫区内动物和动物产品交易市场的关闭，虽是为公共安全需要而展 开，但限制了经营者的经营自由，而这是经营者具有财产价值的“公法上的权利”。 尽管法律无明文规定，但交易者为了公共福祉而暂停交易，相关政府部门应对其 因暂停活禽交易造成的损失，予以适当的行政补偿，补偿金额应以至少涵盖经营 者每天维护其经营活动的必要开支为限。高致病性禽流感疫情动态及公共卫生风险分析2019年底以来暴发的新冠肺炎已给人类造成巨大灾难，对新冠病毒的溯源 工作也引起了病毒学家和社会各界的高度关注，同时也引发了人类对人兽共患流 行病的高度警觉。高致病性禽流感威胁人类生命健康

12、的阴影已经笼罩人类数十 年，而且警报一直没有解除。近期，国内外关于人感染不同株系禽流感病毒的报 道时有发生。在人们尚未摆脱新冠病毒时，如何应对可能出现的禽流感公共卫生 安全事件已警钟长鸣。1 H5N8亚型禽流感据农业农村部通报，2021年6月20日，宁夏回族自治区灵武市和盐池县交 界处的南湖地区发生野禽H5N8亚型禽流感疫情。2021年以来，全国共报告发 生7起H5N8亚型禽流感疫情（均为野禽），疫情发生主要呈现点状态势，尚未 引起人们的足够重视。2014年，有报道在日本和韩国的家禽和野生鸟类中都发 现了疫情。2016年以来，这种病毒引起的禽类疫情在印度、俄罗斯、美国和欧 洲部分地区被广泛报道

13、。据世界动物卫生组织（OIE）通报，到2020年，全球 已有46个国家出现H5N8禽流感疫情而且疫情逐年严峻，其中2020年全球共有 27个国家报告发生1 074起疫情。2021年1月，香港相继发生2起野禽H5N8 亚型禽流感疫情，这是香港首次发生H5N8亚型禽流感疫情报告。2021年5月， 山东第一医科大学史卫峰教授和疾控中心高福院士在美国科学周刊上就H5N8 亚型禽流感病毒潜在的大流行风险提出了警告，指出候鸟在长途迁徙过程中对 H5N8亚型禽流感大流行的促进作用，呼吁全球重视H5N8亚型禽流感的流行潜 力。更令人担忧的是，2020年12月俄罗斯一农场发生多名工人感染H5N8亚型 禽流感疫情

14、。专家警告称，由于候鸟的影响，H5N8亚型禽流感已经成为一种“不 容忽视的风险2H1N1亚型禽流感H1N1亚型流感感染人类的历史已久。1918年始发于美国的西班牙流感，造 成至少5 000万人口死亡。后来，美国国立卫生研究院（NIH）的专家Taubcnberger 提取了 1918年流感病毒的若干样本，其中包括一些来自埋藏在北极永冻层下的 尸体，他对病毒基因组进行了测序和基因组的遗传分析，发现流行病毒具有禽源 性。2009年，那场始于北美的“猪流感”（H1N1）,该病毒是由人流感病毒、猪流 感病毒和禽流感病毒经过基因重组形成的变异病毒，全世界有几千万人被传染， 持续时间长达一年，全球造成超过1

15、.8万人死亡。今年5月份，复旦大学附属华 山医院感染科的张文宏主任指出，当前除了新冠肺炎外，另一个严重威胁人类生 命健康的就是流感，特别是禽流感病毒。流感病毒在人类的社会当中不断地接触 生活，其中有一部分病毒获得了变异，可以长时间在人类当中生活成为季节性流 感。3 H7N9亚型禽流感。另一个令人担忧的是H7N9亚型禽流感。国家卫生计生委公布H7N9禽流感 于2013年3月份在我阈华东地区出现了全球首次感染人，并随后在全国10个省 市、39个地市相继报告出现疫情，速度之快令人有些措手不及。20132017年 期间,H7N9亚型禽流感病毒跨越种属屏障在人群中已引起了至少5波流行高峰, 病毒分离株季

16、节分布明显，分离地广泛并且分离率逐年提升，截至2017年累计 导致600多人死亡。虽然大多数病例与活禽市场有关，但是该病毒很少导致禽类 发病死亡，在禽类养殖环节往往被忽视，很难对其进行监控。动物感染传播实验 提示我们，H7N9亚型禽流感病毒的传播方式虽局限于接触传播，但传播感染后 致死率非常高。世界卫生组织警告说，H7N9亚型禽流感是一种“对人类异常危 险”的病毒，因为其死亡率达到39%。因此，为了有效控制H7N9禽流感对我国 养禽业和公共卫生安全的持续威胁，加强国内H7N9亚型禽流感病毒的流行病学 监测工作显得尤为重要。4H5N1亚型禽流感。迄今为止最可怕的禽流感亚型还是H5N1,它不但对感

17、染禽类具有高度致死 性，而且是一种对人类高致病性毒株。自1997年香港首次发现H5N1亚型禽流 感感染人类以来，截至2014年全球共通报感染者超过600人，其中378人死亡, 死亡率为59%,这令专家非常担忧。2020年，亚洲的3个国家和欧洲的4个国 家共报告36起H5N1禽流感疫情（野禽15起、家禽21起），其中越南报告家禽 11起，印度野禽9起、家禽6起，荷兰野禽5起、家禽1起，丹麦和英国各1 起家禽疫情，意大利1起野禽疫情，我国报告家禽1起。对H5N1亚型禽流感的 防控对保障畜牧业的健康发展和保护人类健康具有重要的意义。5 H5N6亚型禽流感。禽流感H5N6亚型毒株是近年来亚洲地区禽类流

18、行的优势毒株，对我国及周 边国家的家禽养殖业构成严重威胁。2020年，亚洲的越南、菲律宾和中国共报 告64起H5N6疫情（野禽5起、家禽59起），其中疫情主要发生地为越南，该 国报告55起疫情，全部为家禽;菲律宾报告3起疫情，全部为家禽;我国报告6 起疫情，包括5起野禽疫情和1起家禽疫情。H5N6亚型禽流感感染人的报道也 时有发生。广东省卫生计生委2014年12月23日通报，广东省从1例重症肺炎 病例中检测出H5N6禽流感病毒核酸阳性。2015年7月11日，云南省卫生计生 委通报，云南省从1例重症肺炎病例中检测出H5N6禽流感病毒核酸阳性，患者 经积极抢救无效死亡。深圳市疾病预防控制中心201

19、5年12月29号通报的一例 H5N6流感病例患者，也因抢救无效死亡，患者是因接触活禽或市场外环境感染。 2021年以来，四川省的成都市和巴中市疾病防控部门分别于5月份和7月份通 报了一例人感染H5N6病毒病例。自2014年至今，我国通报共31宗人类感染甲 型禽流感（H5N6）个案。可见，当前在全力防控禽间高致病性禽流感的同时， 加强人员个人防护工作至关重要。6其它亚型禽流感。除了上述禽流感类型以外，近年来报道发生了多起其它亚型禽流感疫情。 202（）年，世界上有7个国家共报告61起耒进一步分型的H5亚型禽流感疫情， 有2个国家共报告8起H5N5亚型高致病性禽流感疫情，有2个国家共报告3起 H5

20、N2亚型疫情，有2个国家共报告2起H5N3亚型疫情。澳大利亚报告家禽高 致病性H7N7疫情3起，美国报告家禽低致病性H7N3疫情12起和家禽高致病 性H7N3疫情1起，意大利报告家禽低致病H7N1疫情1起，澳大利亚报告野禽 低致病性H7N6疫情1起,南非报告养殖鸵鸟低致病性H7疫情14起。2021年 以来，我国台湾连续报告发生14起H5N5亚型和4起H5N2亚型禽流感疫情。 值得注意的是，2021年6月1日，国家卫生健康委通报我国江苏出现全球首例 人感染H10N3禽流感病例，专家在对病毒进行基因分析之后指出，H10N3病毒 属于禽源性，此次疫情是一次偶发的从禽到人的跨种属传播，尚不具备有效的传

21、 染人的能力。但是，鉴于流感病毒具有持久善变的遗传特性，这种跨种传播的感 染风险应值得高度关注。综上所述，近年来高致病性禽流感不同毒株的不断突现和变异，给家禽生产 和人类健康带来严重威胁，业内人士以及社会各界应对此高度重视，积极关注其 流行动态，针对其可能造成的养禽业生产危害性和公共卫生安全要进行深入调查 研究，适时提出风险预警。专家建议公众在日常生活中应避免接触病死禽，尽量 避免直接接触活禽;注意饮食卫生，提高自我防护意识，出现发热及呼吸道症状, 应戴上口罩，尽快就医。有关禽类生产经营的从业者要认真做好个人防护，杜绝 提供给病毒可乘之机，消除疫病潜在威胁。所有鸡群都要注意防寒保暖，85 口龄

22、以下为重点防控对象，具体措施如下: 小鸡建屋中屋，内层毛毯，外层薄膜，四角要留通风口;门口要用挡风 膜，以防冷风直吹鸡群;保证有足够的热源，第一周垫料温度要33 以上。中大鸡（重点）寒流来临，不能脱温，对已经脱温的鸡群要加碳桶或其他 加热设备，至少一个碳桶/10001500羽，以现场鸡群不打堆为准;有条件的要 用薄膜或是毛毯进行吊顶。所有鸡群垫料厚度至少3-5 cm,及时清理潮湿垫料，特别是球虫期或 肠道有问题的鸡群，及时更换，确保垫料干爽;注意固定和修补好边膜，减少 惊吓打堆死亡可能;检查所有供水系统，特别查看软管是否有老化，如果有老 化要及时更换，否则一旦发生漏水，容易造成打堆死亡;可以添加葡萄糖或维 生素C预防应激。生产安全预防一氧化碳中毒和检测电路和供热设备是否安全，预防火灾的 发生。鸡病预防鸡群免疫力降低，呼吸道疾病高发。需加强环境、饲料营养等饲 养管理，加强疫情监测和制定合理的免疫程序。根撼日龄做好鸡舍的保温和通风，应侧重于保温，在温度许可的条件下加 强通风；加强科学饲养，适当降低饲料营养浓度，防止鸡在冬季摄入过多能量导致 肥胖，注意调控钙磷平衡，适量补充矿物质和维生素；加强生物安全体系建设和消毒制度，根据流行病学加强禽流感等重大动物 疫病疫情监测，制定合理免疫程序。