房地产开发中的规划管理现状.doc

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1、1 房地产开发中的规划管理现状 为了全面深入了解房地产开发中的规划管理现状，我们历时几个月，对广东省内各个城市的大小100多家房地产企业进行问卷和实地调研，对一些特别案例进行详细访谈，并走访了相关政府部门。通过全面调研，我们认为，广东省房地产开发中的规划管理主要存在以下几方面问题。 11 规划编制滞后于房地产开发 从调查看，各地政府对其管辖的城市的总体规划比较重视，基本都编制了城市总体规划，但由于受城市总体规划审批权限的影响，很多城市多年前所编制的总体规划至今未获批准，加之近年来一些地方行政区划的调整及社会经济的发展变化，己编制的总体规划已不适应城市建设的需要。而城市特别是一些经济高速发展城市

2、的新开发区域，其分区规划和控制性详细规划明显滞后。一方面是房地产业的快速发展，另一方面是城市规划的滞后，带来的结果是城市规划对房地产开发的指导作用有限，出现了“房地产开发引着规划走”，“房地产开发迫着规划变”的局面，这种由市场所推动的缺乏城市规划指导的开发，带来的后果是市政配套的先天不足，小区配套的重复建设，开发商与政府角色的错位。如广州市南部的华南板块，这里聚集了10多个占地上千亩的大型住宅小区，这些小区的开发基本上是缺乏城市规划指导的各自为政的开发，即开发先行，规划在后，其结果就是整个区域缺乏应有的医疗、教育、文体及交通等公共设施的配套，开发商被迫配套“公建”设施，造成开发商办“社会”的现

3、象。如每个小区为了解决业主的上下班问题都只好配备楼巴，但随着业主的不断增加，楼巴越来越无法满足业主的需要，造成业主与开发商矛盾加剧。此外，为了解决业主子女教育问题，很多小区都由开发商投资兴建学校，学校的管理一般采取“民办公助”的方式，学费高昂，平均中学生一学年每人在18-25万元之间，是普通公立学校(平均278元学期)的32-45倍，很多业主由于无法承担如此高昂的学费而转投市区的公立学校，从而造成小区资源的浪费。 12 规划变动问题较为突出 各地的房地产开发中，都不同程度地存在着规划变动情况，主要体现在两方面； 121 开发企业变动项目规划 开发企业受利益驱动，根据市场情况变动用地性质、规划指

4、标(如容积率)及规划设计方案。开发企业变动项目规划一般须向政府规划部门申请报批，获批准后方能变动规划。能否获得政府批准一方面取决于现有的城市控制性详细规划，另一方面受人为因素的影响较大，谁的能耐大、影响大，变更规划的可能性就大。在项目规划的变动中，一些开发企业不告知业主，使业主因规划调整而承受较大的经济损失。此外，也有一些开发企业有意向业主隐瞒规划，如故意将政府己规划的将经过小区的城市道路暂做成公园绿地。 122 政府变动规划 政府变动规划的原因各地有所不同，有的是因城市经济快速发展，已编制的规划已不适应城市发展的需要，规划面临重新调整；有的则仅凭领导的一句话就更改规划，给开发企业、业主造成较

5、大的经济损失，而这些损失往往都得不到相应的补偿。在我们所调查的企业中，有1857的开发企业所开发的项目因政府规划的变动而损失惨重。从各地规划变动情况分析，政府规划变动及其造成的影响主要体现在以下几方面： (1)因城市道路的修扩建而影响项目规划。一种情况是新规划道路穿越开发项目，造成开发项目用地减少，且由于噪声及空气污染导致开发项目价值下降；另一种情况是城市道路扩建使道路两旁的开发项目退缩用地红线造成项目用地减少。两种情况造成的损失政府一般不给予补偿。 (2)因城市市政及公共配套设施建设的需要，变更开发项目用地性质，由此造成的企业前期费用的损失，政府一般不考虑补偿。 13 政府内部以及与企业在规

6、划管理上缺乏信息沟通 总体而言，各地政府规划部门的规划管理水平在不断提高，但在协调管理及信息沟通方面，还存在不足，主要表现为政府内部管理的不协调、缺乏信息沟通和政府与开发企业的信息不对称。政府内部管理的不协调一方面是部门之间的利益关系所致，另一方面在于部门信息不沟通，而带来的结果就是管理上的混乱。如深圳某小区项目，政府规划管理部门已在该项目用地上规划修建城市快速干道，规划方案已充分酝酿，准备报给规划委员会审查之前几天，土地管理部门却将该地块出让给开发商。而政府与开发企业的信息不对称主要表现为开发企业较难从公开的渠道获取政府规划编制、决策及管理方面的信息，政府和开发企业在城市规划、建设和房地产项

7、目开发管理上缺乏信息沟通。 2 房地产开发中规划管理问题成因分析 21 现行的规划管理制度与市场经济机制不相适应 首先，从城市规划编制到城市规划管理再到城市建设开发，基本上是由城市政府独家运作，这一封闭运行的制度已不适应市场经济条件下的城市建设。必然导致规划的公平性、科学性、法律性难以体现，影响规划的实施和管理效果。 第二，城市规划行政体系不协调，同一地域空间同时存在多种规划，分设于不同的政府部门，彼此冲突，制约了规划指导实践的能力，影响规划的实施、管理。同时，高度集权的政府行为强烈影响着城市规划的编制与实施，干扰着城市规划的合理性与科学性。此外，旷日持久的编制批准程序，使城市规划等到批准时往

8、往早已丧失其时效性。 22 城市规划的调整变动不重视土地权属及开发现状，缺乏经济可行性的研究 社会经济的不断发展使城市规划变动调整不可避免，但如何调整变动既关系到城市的公共利益又关系到具体个体利益。在目前的规划调整中，政府更多地是以所谓的公众利益为规划调整的唯一依据，而对规划变动可能造成的个体、集团利益的损害及经济可行性缺乏考虑。在进行具体的规划调整编制时，往往只注重规划的技术性，而对土地利用现状、历史问题、产权现状缺乏详细的调查，对相关的利益问题缺乏考虑。殊不知，在市场经济体制下，土地使用制度较计划经济时期已发生了根本变化，城市土地实行所有权与使用权相分离，土地使用者有偿获取一定年限的土地使

9、用权后，便对开发的土地拥有了收益、占有和处分的权利。因此，城市规划的调整可能形成对私人产权的侵犯，影响投资者的投资信心。 23 开发企业对城市规划的看法和诉求不断改变，导致规划失去应有的稳定性和公正性 城市规划一直是政府调控空间资源分配的基本手段，在市场经济条件下，城市规划还要承担协调各种市场主体利益与公共利益的冲突，保障城市公共利益的责任，所以在理想状态下规划本来是一个公正的“法”。但是，改革开放以来，规划的法律地位一直没有得到很好确立，导致一些地方政府通过操纵规划来实现自己的目标，使规划沦落为“政绩”的工具，而多变的政府决策和多层次的政府利益促使规划的变动日益频繁，失去了应有的稳定性和公正

10、性。而规划的这种异化，重要的始作俑者之一正是房地产开发企业自身，正是其为了自身的利益对规划不断提出变更要求，造成“开发引着规划走”的现象，规划作为“法”的地位遭到破坏，变成谁的影响力大谁就能左右规划。规划作为“法”，既是对房地产开发商的限制，也是保护房地产开发商自身的工具。过去房地产开发商只看到了规划对自身的限制作用，于是攻而破之，不断要求政府变动规划，但破了之后，保护自身利益的工具也随之丧失。 3 房地产开发中的规划管理对策 31 改革封闭运行的城市规划体制，将规划管理决策权与执行权相分离 市场经济体制下，土地有偿使用，投资主体多元化，利益主体多元化，社会需求多元化，政府已不再是城市建设的行

11、为主体，城市规划的作用从政府直接进行资源配置走向协调各方利益，追求城市整体利益。因此应该打破从城市规划编制到实施管理完全由政府独家运作的封闭运行模式，将城市规划的决策权与实施权相分离。其次，为保证决策的科学性、可操作性，应设立各类咨询机构，借此向社会有关机构和人士征询意见，广泛开展调查研究，以此作为规划决策的基础。 此外，应借鉴国外成功经验，积极探索建立政府规划师制度。政府规划师受聘于城市规划主管部门或其它行政部门，作为政府的研究型规划人员，其职责包括参与制定城市发展战略，监督并调整城市规划实施，广泛深入地进行城市社会、经济及土地市场调查，跟踪并反馈城市发展动态，对城市公共空间和核心地段开发提

12、出明确、周密的开发控制条件。 32 规划调整变动应在关注公共利益的同时兼顾个体利益 在土地有偿出让的情况下，规划部门对于土地使用性质和强度的任何调整，都意味着社会利益的再分配，因此规划的调整变动，不仅要注重公共利益，还应兼顾个体利益，以使整体利益最大化。具体而言，在每项规划调整变动前，应对所涉及变动范围的土地开发状况、土地权属状况、建筑物的建设状况及历史问题进行深入调查分析，制定经济可行的规划方案，同时对因规划变动而给开发企业、业主造成的利益损失按市场价给予补偿，对因规划变动而获取土地增值利益的一方征收相应的增值税。 33 强化规划管理的公众参与，建立政府与开发企业的信息沟通平台 首先加快城市

13、建设和规划管理的公众参与进程，城市近期建设规划应通过规划专家、有关利益团体、个体成员等社会多层次参与，增加规划的科学合理性，并通过新闻媒体、公示展览等多种途径及时向社会公布，广泛征求意见，以实现公共利益和私人利益的最大化。其次，政府相关管理部门应加强与房地产开发企业的信息沟通，一方面政府应及时将规划管理的信息传达给开发企业，另一方面开通让开发企业发表意见的途径。可建立由房协为中介的信息平台，通过房协定期向开发企业了解开发中的规划管理问题，并定期向政府表达企业的意见，以使政府及时了解和跟踪房地产开发中的规划管理问题，从而及时做出科学的决策。 34 政府在控制性详细规划的基础上编制规划指引，以引导

14、开发企业的修建性详细规划和强化开发中的规划协调管理 首先，土地出让前，由政府的土地开发中心根据出让地块所在区域的控制性详细规划、周边的开发情况及房地产市场状况，委托相关的专业机构编制具有很强操作性的规划指引，规划指引中除进一步明确开发项目的规划要点外，明确各类配套设施的布局，开发的主体及完成时间，确定开发地段的城市空间形态，制订开发企业的行为规范，规定在房地产开发期间双方不得擅自改变规划。第二，政府先行进行土地开发，负责市政基础配套设施的建设，使待开发区有了便利的交通基础设施和公共生活设施后，再以熟地方式出让土地。第三，土地出让时，一方面开发企业必须接受待开发项目的规划指引，承诺按规划指引进行修建性详细规划和开发，同时政府也必须按规划指引进行开发的规划管理，承诺不擅自更改规划。双方以合同的形式确定各自应承担的法律责任，并以此强化开发的规划协调管理。 (作者：广东工业大学经济管理学院副教授 唐晓莲 中山大学地理科学与规划学 魏清泉)