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1、内蒙古财经大学本科毕业论文税务行政复议存在的问题及应对措施作者岳婷院系财政税务学院 专业税务（税收筹划方向）年级2011级学号134011301 指导教师白晓荣导师职称讲师指导教师评语：成绩：教师签字：年月日内容提要随着我国税收政策的不断完善、法制化建设的逐步深入，纳税人的法制意识正在不断加强。纳税人比以往更加重视用法律手段维护自己的合法权利，在法律法规允许的范围内谋求最大利益。正是在这种情况下，税务争议案件也比以往有了大幅度增加。税务行政复议是解决税务争议的重要途径。好的税务行政复议制度，不但便利方便快捷的申请复议，及时、公正地解决争议，维护社会秩序，稳定社会关系，还能在解决争议的过程中提高

2、税务机关的执法水平与行政能力。本文在分析我国税务行政复议制度存在问题的基础上，从维护相对人权利的角度出发，提出了完善税务行政复议制度的建议。关键词：税务行政复议 完善 维护AbstractWith the continuous improvement of our tax policy, legal system construction is gradually thorough, the legal consciousness of taxpayer isContinue to strengthen. Taxpayers to pay more attention to safeguard

3、 their legitimate rights by means of law than in the past, the best interests of the laws and regulations within the allowed range. It is in this case, the tax dispute cases than in the past have greatly increased. Taxation administrative reconsideration is an important way to solve the tax dispute.

4、 Taxation administrative reconsideration system well, apply for reconsideration not only convenience convenient, timely, impartial dispute settlement, the maintenance of social order, stability of social relations, but also to improve the level of law enforcement of tax authorities and administrativ

5、e ability in the process of solving disputes. Based on the analysis of our tax administrative reconsideration system problems, from the point of view of maintaining the rights of the relative persons point of view, put forward to perfect the system of tax administrative reconsideration suggestions.K

6、eywords:Taxation Administrative Reconsideration ；Perfect；Maintain目录一、我国现行税务行政复议规则及特点（一）我国现行税务行政复议规则1.进一步规范了复议条文和概念2.职能定位、基本制度的新变化3.税务行政复议工作进一步规范化、制度化4.行政复议的“和解与调解”5.证据制度更加完善6.审理方式多样化7.地方税务局复议管辖更加明确（二）税务行政复议特点1.以行政相对人不服做出的行政行为为前提2.因当事人的申请而产生3.由原税务机关的上一级税务机关处理4.税务行政复议与行政诉讼相衔接二、我国税务行政复议的主要程序税务行政复议流程图（一

7、）税务行政复议管辖制度（二）税务行政复议的方式（三）税务行政复议的主体三、税务行政复议实务中存在的问题（一）复议机构缺乏独立性（二）复议附加的条件不合理（三）税务行政诉讼和税务行政复议脱节四、由一起税务行政处罚听证所引发的几点思考（一）坚持依法治税，税务稽查执法程序一定要严格依法到位（二）在税务稽查过程中应高度重视有效证据的搜集（三）稽查人员的执法观念有待进一步转变，执法水平有待全面提高五、税务行政复议制度的完善（一）设立独立的税务行政复议机构（二）取消复议前置、确立司法最终裁决原则（三）构建与税务行政诉讼的衔接制度六、总结税务行政复议存在的问题及应对措施我国目前实行的税务行政复议制度在保护税

8、务管理相对人的合法权利、促使税务机关依法行政、减少税务行政诉讼、严肃税收法纪法规、增强公民纳税意识等方面发挥了积极作用，但仍有一些不足之处需要改进和完善。为了更好地保护行政相对人的合法权利, 我国的税务行政复议制度还需要在现行基础上做进一步改善。2009年12月15日国家税务总局第2次局务会议审议更正了税务行政复议规则，其中，吸收了我国的行复议法及其实施条例的精华，从而使我国的税务行政复议制度得到进一步升华。一、我国现行税务行政复议规则及特点2010年2月10日，国家税务总局颁布并实施了税务行政复议规则解读税务行政复议规则。当下的行政规则是基于税务体系落实2004年出台的行政复议规则的现实状况

9、为出发点，同时结合当下一段时间内国内外时局的变动的现象，对税务行政复议制度的不足进行更新和增补。（一）我国现行税务行政复议规则1.进一步规范了复议条文和概念我国现行税务行政复议规则更加规范了复议条文和概念。旧规则在第八条中首次出现“申请人”，并没有先对行政复议申请人概念作解释，根据其他规则，只能将其引申为税务人及其他关系人。但是规则自出台起就对“申请人”的概念和范围进行限定，使其在含以上主要涵盖公民、法人以及其他组织，避免了混淆，从而使其在范围上不超越国家法律对于申请人的认定。2.职能定位及基本制度的新变化最近一段时间行政复议的职能定位发生了很大的变动，其中对于解决争议职能上做出了指示，主要目

10、的在于使行政争议在其萌芽阶段就能被抑制，从而促进社会的的健康运转。其次对于原有的行政复议制度进行补充，使行政复议的申请制度更加周全，不断拓展行政复议途径；整改税务复议的审理程序，解决行政案件本着和睦、调解原则出发；强化行政复议工作的组织性、领导性，使行政复议争议解决职能的作用充分展现出来。3.税务行政复议工作进一步规范化、制度化税务体制在现实的工作中充分联系了行政复议程序，在行政复议的听证工作、取证程序、提审过程、调解阶段、备案环节、报告听取等各个阶段认真研究，效果良好。在税务行政复议规则中需要大力推广这些切实可行的做法。4.行政复议的“和解与调解”新增的税务行政复议规则中添加了“和解与调解”

11、章节，相关税务责任人认定，应该肯定税务行政复议在处理行政问题上坚持从和睦、调解角度出发。5.证据制度得到提升税收执法和税务行政复议工作中的薄弱环节主要集中在取证、用证、认定证据三个方面，这也是近年来税务机关在税务行政诉讼中屡屡败诉的主要原因。根据近几年各地处理行政复议案件的经验，修订过程中，在原有制度的基础上更加细化和充实，对于证据链的类型、审验、举证责任等方面做出了仔细研究，同时向各级税务机关下达指示，在具体案件处理程序中应该本着证据合理、合法真实充分的原则，对于税务机关出示的证据要仔细严谨，更加谨慎对待税务人出示的证据。6.审理方式更加多样化税务行政复议的审理方式多样化是新法则一个显著特点

12、。传统行政争议程序较为繁琐，而现行税务行政复议更加简洁，可以灵活运用书面审查、实地调查、公开听证等方式审理复议案件。7.各地税务机关复议管辖更加明晰受到不同的地方的税务体制的影响，新出台的税务行政复议规则指出，申请人对于地方税务机关的处理表示不认同时，应该就本税务部门的本级政府或者是向上级税务部门提请行政复议。对于地方税务行政复议案件的管辖更加明确，更加具体。（二）税务行政复议特点1.以行政相对人不服做出的行政行为为前提税务行政复议都是发生在执法过程中当事人认为税务机关的处理不得当，或税务机关对行政复议行为作出处理，但在一定程度上侵害了当事人的合法权益。税务行政复议是以行政相对人不服做出的行政

13、行为为前提。2.当事人的申请是行政复议的第一要素税务行政复议的第一要素就是当事人的申请。如果当事人认为税务机关处理得当，没有侵害自己的合法权益，就不需要申请，也就不需要通过行政复议这种形式来获得救济。3.由原税务机关的上一级税务机关处理如果发生行政复议，当事人应当对作出复议决定的税务机关上一级税务机关申请行政复议。4.税务行政复议与行政诉讼相衔接我国行政诉讼法指出，当事人可以选择行政复议或者行政诉讼这两种程序处理行政争议案件，当事人如果不认同行政复议处理结果，可以向法院发起诉讼。税务行政案件的适用特殊性体现在行政复议和行政诉讼衔接方面。二、我国税务行政复议的主要程序图1 税务行政复议流程图（一

14、）税务行政复议管辖制度“下管一级”是我国税收行政复议现行管辖的原则，具体指的是上级对下级的监督管理职能，例如国家税务总局受到国务院的管辖，国税局又要监督管理各省市自治区的税务部门，我国当前的税务管理体制的条条化管理实际上就是对这种管辖方式的印证，此外在领导班子安排上，上级税务部门的人员总是会成为夏季税务部门的决策者，并以此保证了上级机关意志的传递，更好的为人民大众服务。（二）税务行政复议的方式行政复议法明确要求，行政复议通常采取书面审查原则，但是对于行政复议请求的发起人是申请行为人的时候，或者是行政复议机关在执行公务的程序中认定需要发起复议的，此时需要向相关组织机构或者是知情者询问状况，同时认

15、真听取分析申请行为人、被申请行为人以及第三方的建议或意见。行政复议条例第37条对于审查方式做出了明确表明行政复议的发起主要采用书面方式，但是确实有必要的允许使用其他的方式发起。由此能够发现我国的税务行政复议审查方式以书面形式为主。（三）税务行政复议的主体税务复议委员会是税务机关主持行政复议的主要组织，由税务局的各位局长组成。税务部门的管理层在财政经济层面上卓有见地，但是法律层面涉猎甚少，所以涉及税务争议案件，总是将成为被告这一现像认定为大失颜面。所以税务争议的处理中无法避免存在利用多种途径，采取各种手段进行的。在现实执法中，也存在税务机关为了避免相对人申请复议，以少征少罚的名义与相对人搞协商办

16、税。此外相对人为了自身利益或商业利益等原因也存在着不敢告、不愿告，担心得罪了税务机关，日后出现报复的现象。三、税务行政复议实务中存在的问题（一）复议机构缺乏独立性税务行政复议管辖，最主要问题是要明确是不是归属税务机关、由哪个税务机关所管辖，只有明确了这些问题，才能更好地解决问题。目前我国税务部门开启行政复议频繁使用的“条条管辖”原则，通过这种策略的应用，才真正使地方保护色彩得到弱化，实现行政复议工作的技术要素以及专业透明，但是事物的组合总是有缺并存的，行政复议工作的公开性、公正性等方面没有做到公开透明化、群众不了解机关内部真实状况、调动申请人参与的积极性以及成本费用相对较高申请人负担较重等方面

17、均存有一些问题。还有，一些行政行为呈现出来的形式主义，根本没有切实应用到实际工作中，且下级部门极易受部门利益的影响。不管是税务行政复议部门掌管法务部门亦或是税务复议委员会中设立的专事咨询机构，在一定程度上都受制约于税务局，尤其是在人事、财务两个部门更没有体现独立性。正是在这种情况下，很难实现税务行政复议里的“层级监督”，其公平公正性难以体现。（二）复议附加的条件不合理现行税收征管法规定了复议前置，与此同时提供相应的担保，在其中对于当前的税务征纳的约束体制做出了详细规定，例如当前使用的税务行政复议规则的条例中明确规定中国税务报，新修订的税务行政复议规则新在哪里，2010年，如不赞同该规则中第14

18、条第1项中规定的申请行为人，第一应该对不满意的税务行政处理意见向行政复议机构发起诉讼；行政决议依然不符合申请行为人要求的，应该向当地法院发起诉讼。申请行为人应该按照税务部门的要求在符合时间、税额条件的同时，依据要求实施行政复议申请，对于事先提供担保、缴纳滞纳金以及税额的并得到认可的情况下，才能享有行政复议申请权限，上述权限经由行政税务部门行使。其中申请行为人的担保主要涉及质押、抵押实物和缴纳保证金的情形。税务部门的对担保主体的适格与否有权详细认定，并且对不适格的主体进行否定。行政审查税务部门应尽的义务，一旦发现申请行为人存在艰难状况或者是由于税务部门的征纳额度较大导致无法足额缴纳等情形，此外税

19、务部门的税收征纳行为查实不法，此时复议程序无法开启。（三）税务行政诉讼和行政复议之间存在脱节现象脱节现象主要存在于我国行政诉讼的受理和税务行政复议：一是将复议前置程序适用于纳税体制；二是偏离征税行为，将复议选择在税务行政中使用。实际上，税务部门如果发现税务人的行为存在偷、漏税现象，首先从事税款追缴或者进行行政处理，但是税务人对决定不认同的时候，允许向法院发起诉讼，无需复议环节。但是税务人同时开启上述两项程序，允许先进行复议接着对处罚发起诉讼；经由税务行政复议部门二次审核，判定撤销原税务部门作出的判决或其他处理，一旦撤消，法院对处罚的审判将无法实现；经由税务部门行政复议部门实施复议但是维持原判决

20、的，而人民法院却判决撤销原税务机关作出的有关罚款的内容，脱节现象就此产生。四、由一起税务行政处罚听证所引发的几点思考案例：接到大量群众举报，2014年4月，南昌市国税稽查局组成检查小组对某从事防盗门生产的个体业主进行了实地检查。在检查过程中，当事人极不配合，竟然拨打110报警，企图阻挠检查工作。检查小组通过对当事人经营期间纳税情况检查和询问，依据所取得了证据材料，并于4月14日送达税务行政处罚事项告知书，于4月17日送达税务处理决定书和税务行政处罚决定书。当事人接文书后于4月17日下午提出了听证申请，稽查局依法接受了其听证要求。听证会上，检查人员提出了当事人偷税的事实、证据和税务行政处罚决定，

21、当事人及其代理人则相应对行政处罚决定程序进行了申辩，并对稽查局提出的实际生产经营时间、税款核定、是否属于规定增值税纳税人、是否属于偷税等相关证据予以了质证。通过召开此次听证会，暴露出我们在当前稽查工作存在的一些薄弱环节，集中体现在执法程序欠规范、特别是一些重要程序未能到位和有效证据搜集不足等两方面，教训深刻，发人深省，亟待在今后的稽查工作中加以改进和完善。（一）坚持依法治税，税务稽查执法程序一定要严格依法到位坚持依法治税，严格依照法律所规定的各项法定程序办事是规范执法的重中之重。以本案为例，依照中华人民共和国行政处罚法第42条要求，行政机构在进行行政判决之前，应该告诉行为人其可以对处罚过程进行

22、听证。为此，稽查局稽查员4月14日向当事人送达税务行政处罚事项告知书，并履行了告知程序是合乎法律程序的。但当当事人提出听证申请后，稽查员在4月17日（未超过法定的当事人申请听证的权利期限内），却错误地下达处罚决定书，着实触犯了我国行政处罚法第四十三条关于行政处罚决定应在听证结束后依法做出的规定。为此，该案当事人代理人在听证申辩书中也指出了该行政处罚环节不符合要求，按照行政处罚法第55条要求；提出要求有关部门改正、并撤销这一不当的行政处罚及税务处理决定的建议。再如，我局稽查员核定其每月应纳税款600元管理局证明材料费用，在听证会上，管理局户管员出示的2002年6月17日的应纳税款核定书和核定（调

23、整）定额通知书等两份文书均无文号及送达回证，当事人拒不承认接受了该两份文书，按照规定法律文书不能生效，也就自然不能作为核定当事人每月应纳税款的证据使用。程序上的不到位不但给稽查工作带来了不利的影响，而且使工作处于被动的局面。最后我们只能在听证会上当场收回了无效的税务行政处罚决定书，并经重新审理后做出对当事人的税务行政处理、处罚决定。（二）在税务稽查过程中必须高度重视有效证据的搜集在法律规定的范围内，依法合理搜集有效证据，是依法治税的要求，也是执法水平高低的体现。以本案为例，稽查员将当事人提供的房屋租赁合同复印件、举报人材料、管理局的证明材料和核定税款证明作为有效证据进行搜集。但在法律效力上，房

24、屋租赁合同只能反映当事人租用店面的时间，而不能用以确定其从事生产经营的时间；举报人材料所述事实还有待核实，不能作为有效证据；而管理局出据的证明材料称当事人2001年11月至2002年6月开办期未办证、未纳税，也难以说明当事人就是从2001年11月开始经营的。为此，本案中证明纳税人生产经营时间的证据并不充分。又如，根据中华人民共和国税收征收管理法第六十三条规定，纳税人经税务部门下达要求进行申报但是不进行申报或者存在弄虚作假行为，不预缴纳或者是私自减少缴纳额度的，认定为偷税行为。本案中当事人确实发生了生产经营行为，属增值税纳税义务人是毫无疑问的，但确定其为偷税，就必须要有经税务机关通知申报而拒不申

25、报的证据材料，而稽查员出示的管理局证明材料上称“经我股户管员多次下发限期整改，无效”，但未见有管理局对周启胜下达的限期整改通知书，关键是没有有效证据证明当事人收到了相关的法律文书，故认定其偷税证据也不充分。特别需要指出的是：税务机关在运用各种检查手段进行检查时，目的是查清事实、取得有关的证据、为确定纳税人是否有税收违法行为、进行税务行政处理提供依据。因此，检查中取得的证据对税务检查、税务处理是至关重要的。从目前全国的情况看，在当前执法中最为薄弱的环节，就是税务案件对相关证据的真实、合法、有效收集不够充分，一旦发生税务行政诉讼，胜诉的概率并不是很高。为此，今后在搜集证据时，一定要本着合法性、真实

26、性和证据与案件的关联性原则取证，并且还要注意保存有关的证据。（三）进一步转变稽查人员的执法观念，全面提高执法水平长期以来，沿袭计划经济体制下的思维模式和传统观念，存在法制服务理念薄弱、执法没有约束、程序不符合要求、擅用职权、人高于法状况。执法的结果必然就欠公正和公平。但随着我国社会民主与法制观念的不断增强，社会文明程度的不断加大，对政府行政机关依法行政、公正执法的要求愈加严厉，这种旧观念显然是站不住脚的。而观念未得到及时更新转变又导致了执法水平的全面落后。体现在本案中，部分稽查人员对征管法及其实施细则不熟悉，对一些税收法律条文不能做到准确及时引用；对行政复议和听证程序感到陌生，对如何依法取得有

27、效证据缺乏基本意识和常识，使听证过程中税务机关处于被动的局面。为此，进一步提高稽查人员个人业务素质，及时转变不合时宜的观念，全面提高执法水平是坚持依法治税、文明服务的关键所在。在内部，稽查局可通过内部自我加压，完善制度，落实执法责任制等方面；开展教育培训；对外设立阳光通道，完善社会监督等一系列切实举措来树立正确的执法观念，提高人员综合素质，切实规范执法行为。五、税务行政复议制度的完善（一）设立独立的税务行政复议机构税务行政复议机构需要有一定的独立性，针对这一问题，日本实施的税务行政复议制度值得我们借鉴。在日本国税通则法中对其进行了规范阮友利，论我国税收行政复议的缺陷，2010年第5期，在一些审

28、查没有使双方均觉得公平的话，可以向上申诉，国税部门有专门人员对其负责，这被称为是“国税不服审判所”，这一机构从属于国税厅，国税厅在日本国税部门中是最高的机构。虽然它是最后机构，权力很大，但是部门工作人员和税务署等机构是相互独立的，并没有权力舞弊的可能，日本财政大臣可以对审判局长官进行人名，审判所工作人员的决议也都是独立的，国税厅并没有权力干预审判所的决议。可以看到，税务行政复议机关独立于税务机关是日本在税务行政复议上特点之一；为此，我们应当借鉴日本实施税务行政复议制度成功经验，是税务机构相对独立，通过这样的机构是审判更加公正有效率。例如应当让税务局与税务行政复议委员会的人、财、物相脱离，避免既

29、是参与者又是评判者的情况，使各方面可以独立行事。通过公平独立能够是税务行政复议更加合理，更符合各方面的利益。（二）确立司法最终裁决原则为基本原则司法最终裁决原则刘东生，行政复议制度重构，2006年，它规定了最终裁决不是由行政复议来制定，在有些审判中，参与者可能有不服的情况，此时不服者可以进行行政诉讼，此时当由司法机关做出最终的裁决。这一规定的意义重大，它确保了司法的至高威严，使司法的判决可以使人信服。司法机关在人们眼中是公正的，可以对社会的不公事件进行判决，是社会正义的最后一道防线。涉税争议中难免会有司法机关的介入，归根到底是因为主体的特殊性，相对于是弱势群体的纳税人和拥有强大权力税务机关之间

30、的对抗。如若当事人有一方是税务机关，难免会有“偏袒”之嫌，所以在这种情况下税务行政复议并不能够确保公平。这就要求在制度制定时，要一定程度上从当事人角度考虑事情，把诉诸法院当做最后选择。在最近这些年中，我国的法律制度逐步走向完善，在这个过程中确保司法裁决最终原则，并且需要把这一原则作为税务行政复议的根本，一直使用下去。在过去，我国对纳税人的重视不够，纳税人处于弱势地位，税法也没有对纳税人进行较好的保护。在社会中，纳税人一般比较被动，常常作为服从者尽义务，但是纳税人的权利却没有被保障，我国法律也没有对其进行明确的规定，是的纳税人在权利和义务方面完全不对等。在2010年，我国对税法进行了修改，新的税

31、法中对纳税人的权利进行了明确的规定，确保了纳税人应有的权利，使得纳税人的权利和义务得到了适当的平衡。但是从整体上来，我国保护纳税人的力度还不够，很多方面还不够完善，还需要进一步进行改善。所以对纳税人权利规范化的程序显得尤为重要。每个人都是独立的个体，利益的最佳判断者，怎样去行使、如何更好更有效地行使自己的救济权利，都应该由我们自由选择。我国应当重视复议选择，并对其进行适当的运用，进而确保整个社会的公正和效率。（三）构建与税务行政诉讼的衔接制度在当今社会，将必经复议改为选择复议模式，可以切实保障税务行政复议相对人的权利，这样一来不仅可以更好的衔接诉讼和复议模式，而且可以做到在公平的前提下兼顾效率

32、。1.重新构建衔接模式衔接模式的构建非常重要，此时需要对复议模式进行选取，这决定了整个过程是否公平和有效，怎样做到既不损害公正又可兼顾效率，这是一个值得思考的问题。但是，我们也应该看到，不管是行政诉讼还是行政复议，公正性才是永恒的生命基础。因此都必须在符合最低限度的公正标准的基础上，再考虑工作效率。现在去除了选择复议模式，这确保了多方面利益，使得各方面可以公平被对待，并且在一定程度上提高了工作效率，是如意和诉讼两种模式很好的结合到了一起。2.复议与诉讼的法律依据相统一从复议和诉讼两方面同时切入，可以更好的解决人民法院与复议机关审理行政复议案件在法律适用上存在不一致的问题。首先在复议阶段，规章和

33、其他规范性文件作为复议机关审理复议案件的依据，但这些规范性文件较为混乱和复杂，这些问题普遍存在，想要对其解决就要在工作中完全按照制定的规范规则来行事，并对审查做好监督工作，规范审批流程，依照合法规范进行审批。除了复议阶段，诉讼阶段也非常重要，在进行诉讼时应当根据制定好的制度进行工作，并且需要明确复议决定的有效性，对于违法的制度的复议决定应当否认其效力，并撤销复议机关所做的决定，一方面对规章及其他规范性文件效力与作用作出肯定，另一方面又可以确保规章的合理性，摒弃不合理的规章的使用，使服役和诉讼能够完好的结合到一起。六、总结税务行政复议在税务工作中的作用非凡，它可以在法制上对其进行约束。税务行政复

34、议在很大程度上减少了诉讼纠纷的案件，并且可以对行政形成监督，使相关人员的权利得到了保障，并且提高了机关单位的工作效率，总的来说，税务行政复议工作的进步有利于税务工作的全面发展。从现在来讲，税务行政复议还存在很多的问题，这是亟待解决的问题。只有从根本源头解决问题，才能充分调动税务行政复议维护税收公平、树立税务机关形象、解决税务机关和纳税人矛盾的积极性。参考文献：1.张永刚,现行税务行政复议制度存在的问题及建议，中国外资，2012年 2.胡传权,税务行政复议规则的要点,税收征纳，北京，中国政法大学,2010年 3王钰,浅析我国税务行政复议制度的残缺及改进建议,经济与法治（下旬刊），2009年10月 4.郑宁伟,论我国税务行政复议的完善,吉林大学硕士论文，2009年10月5.李长江、刘红霞，对税务行政复议的比较、判断和思考，扬州大学税务学院学报，2007年6.解读税务行政复议规则，中国税务，2010年1