新型城镇化背景下的城市规划.pdf

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1、新型城镇化背景下的城市规划新型城镇化背景下的城市规划 杨保军 中国城市规划设计研究院 2013.7.29 提 纲 一、不同视角下的城镇化 二、对新型城镇化的基本认识 三、新形势下的城市规划 四、案例解析 一、不同视角下的城镇化 管窥蠡测、众说纷纭 1、城镇化的概念、城镇化的概念 城镇化是以农村人口比重下降和城市人口比重上升为表征，以产业结构从农业经济向工业经济、社会结构从农村社会向城市社会、人类聚居场所从农村形态向城市形态转化为本质的演进过程。是产业结构、社会结构、空间结构动态演进的过程。在现代意义上，城镇化是人类进入工业社会后的一种社会发展现象，不是“打造”的结果。全球城镇化概况全球城镇化概

2、况 据联合国城市化报告（2010）：1800年全球城镇人口5000万，城镇化率约5.1%；1900年城镇人口达2.2亿，城镇化率约13.3%；2009年全球城镇化率首次超过50%，城镇人口达34.2亿亿。全球城镇化浪潮：城镇化是通往现代化的必由之路。全球城镇化浪潮：城镇化是通往现代化的必由之路。2、城镇化的重提、城镇化的重提 2008年金融危机后，全球经济下滑，欧美市场需求萎靡，对中国出口拉动战略影响很大。中国宏观经济学会秘书长王建 撰写论城镇化是走出低谷的 唯一通道一文，后来发表在 中国经贸导刊2009年8期 参与国际经济大循环战略参与国际经济大循环战略 城市群战略城市群战略 城镇化战略城镇

3、化战略 王建观点：应对金融危机，核心调整的战略应是启动城镇化。王建观点：应对金融危机，核心调整的战略应是启动城镇化。工业化创造供给，城镇化创造需求。工业化创造供给，城镇化创造需求。城镇化创造需求：城镇化创造需求：引发大规模生产性投资，引发城建基础设施投资，引发房地产投资。中国每增加一个城市人口大约会引出50万元的城镇固定资产投资。2013.4，国家开发银行规划局副局长胡东升介绍，未来3年我国城镇化建设资金缺口约为11.7万亿元。城镇化是纲，纲举目才能张，中国经济的所有问题都在这个扣里面。城镇化是纲，纲举目才能张，中国经济的所有问题都在这个扣里面。打破城乡二元结构的城镇化，将释放巨大的需求空间，

4、为中国创造出一个可以长期增长的内需。城乡消费差别调查及其对启动经济增长的意义。中国“不差钱”（中国“不差钱”（17万亿元银行存款和两万亿美元外汇储备）。万亿元银行存款和两万亿美元外汇储备）。大量剩余资本和大量剩余劳动力只要在城市经济中结合，就可以形成现实的生产力，所欠的只是政府是否有推动这种结合的意愿。中国银行行长：中国至少需要投入50万亿元支持城镇化建设。9 中欧城镇化伙伴关系高层论坛（2012.5）面向未来，中国致力于推动科学发展，加快转变经济发展方式，把城镇化作为现代化建设的重大战略。中国的城镇化是扩大内需、可持续发展的城镇化。我们推进城镇化，需要走节约集约利用资源、保护自然生态和文化特

5、征、大中小城市和小城镇并举的可持续发展之路。中国的城镇化是与工业化、农业现代化协同推进的城镇化。农业、农村、农民问题，始终是中国面临的重大挑战，需要我们在提高工业化水平、推动城镇化加快发展的同时，同步推进农业现代化，加大农业投入力度，促进城乡协调发展。中国的城镇化是以人为本、公平共享的城镇化。中国将不断创新发展理念，建设和谐宜居的现代城市，推进农村转移人口真正融入城市，促进就业、教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务均等化，加强保障性住房建设，使广大居民共享发展成果和城市文明。李克强在中欧城镇化伙伴关系高层会议上的讲话 2012/05/03 政府应对：中国城镇化战略 国务院发展研究中心、国务院

6、发展研究中心、清华大学的观点清华大学的观点 改革开放以来，城镇化每年为GDP增长贡献0.8-3个百分点个百分点。城镇化率每提高1个百分点个百分点，可带动最终消费新增925亿元亿元，拉动最终消费增长1.6个百个百分点分点。城乡二元分割破除后，城镇化对GDP增长贡献率可以达到4%以上以上，其中城镇规模扩大和优化为经济增长贡献2.4个百分点个百分点。我国城镇化率与工业化率（1978-2007）0102030405060197819801982198419861988199019921994199619982000200220042006城镇化率工业化率我国工业化率与城镇化率对比 3、城镇化的大讨论、

7、城镇化的大讨论 发改委：发改委：城市群是中国城市化的主体形态。到2030年，构建20个城镇群，解决中国城镇化的载体问题。杨伟民，原发改委规划司司长 发改委秘书长 中共中央财经领导小组办公室副主任 世界银行世界银行2009年度报告的观点年度报告的观点 （1）库兹涅兹倒）库兹涅兹倒U曲线的悖论曲线的悖论 库兹涅兹倒库兹涅兹倒U曲线：曲线：快速工业化和城镇化时期，区域、城乡和公共服务的差距将不断扩大，但随着经济进一步发展，将会自动出现趋同现象。新观点：新观点：不平衡的经济增长与和谐性的发展可以并行不悖，经济活动的集中和生活水平的趋同可以并行不悖，相辅相成。其途径是经济一体化。（2）世界发展并不平衡，

8、经济生产日趋集中，生活水平先分化）世界发展并不平衡，经济生产日趋集中，生活水平先分化再趋同再趋同 当一国的人均收入介乎10000美元和美元和11000美元之间美元之间，其地理变迁的重头戏也就结束了。这意味着发展中国家在其基础设施和制度尚未完备的情况下，理应直面国家内部收入和生产的不平等现象 农业繁荣有利无害农业繁荣有利无害，它促进了城镇的繁荣，推进了农业经济向工业经济的转变。在农业发展令人满意的情况下，移居行为不仅使移民更加富裕，而且他们离开的农村和定居的城市也会更加繁荣 历史上看，区际之间的大量移民区际之间的大量移民，是实现生活水平趋同的重要因素；中国、巴西、印度国内大规模迁移，是推动发展的

9、重要手段。中国的人口迁移 巴西的人口迁移（3）以制度、基础设施和干预措施克服密度、距离和分割等三重挑战，实现和谐的城镇化）以制度、基础设施和干预措施克服密度、距离和分割等三重挑战，实现和谐的城镇化 城镇化初期：以灵活的土地流转土地流转制度促进城乡自然转变，实行无差距的空间政策，不能轻视农业的发展。快速城镇化时期：强化基础设施基础设施建设（特别是公共交通网络），使城市的聚集效益能够惠及更广泛的范围；以无空间差别的公共社会服务推进城乡的一体化。城镇化高级阶段：以提高城市的宜居和舒适宜居和舒适为核心，集中解决贫民区、环境退化、犯罪等引起的城市内部分割问题。基本评价：基本评价：城镇化是一个复杂的经济发

10、展和社会转型过程，工业化和城镇化的辩证关系远非城镇化拉动经济发展这么简单。（移民、社会保障、文化差异等 发展主题）空间问题是城镇化过程中的重要问题，载体的内涵认识和培育过程比简单提几种布局方案更加重要。（集中、分散绝非可以简单化）打破体制障碍推动分配政策的合理化，提高低收入阶层收入才是治本之策。樊纲：武汉应按2000万人口“绘”蓝图 许小年：必先有市，后乃有城 城镇是经济发展的结果，而并非原因。如果把它当成经济政策来大加提倡，甚至当成救命稻草，是和历史进程相冲突的。周其仁：城镇化不能政府主导；要避免“大跃进”；没有法律保障的经济自由，城镇化很难发展；四大挑战：劳动力流动自由，相应的权利福利跟不

11、上；大量移民，城市基础设施建设、融资、投资挑战大；广域资源空间分布优化与行政分割体制矛盾大；资源在空间的集聚和集中，观念专业知识人才严重不足。华生：城镇化主体缺位。触动利益格局才有希望。三元结构：城市、农民工及其家属、农村 三大结构调整：城乡结构、收入分配结构、人口结构 新型城镇化三个关键问题：户籍制度是核心，土地制度是基础、财税制度是保障 几个深度思考的问题：城镇化红利如何分享？城镇化进程中如何解决资源错配？乡村建设的时空矛盾（人口流动与建设固化）？社会学家：城镇化的核心是农民工市民化。城镇化的政策设计不能立足于经济发展，而应立足于社会发展。社会问题已成突出矛盾：二代农民工调研；10万对临时

12、夫妻。竹立家：30年政治建设，30年经济建设，30年社会建设。让城自动建起来。孙立平：城镇化应当明确提出以实现公平正义为目标，而不能光从有利于扩大内需和提供经济增长动力来考虑。城镇化要解决三个问题：1、促进资源的扩散和整个社会均衡发展的问题，改变现在资源过于集中一些特大城市的格局。2、逐步弱化乃至最后取消户籍制度，消除城乡居民的身份壁垒。3、将基础设施建设的重点转向农村，当然这要以一定的乡村规划为前提。没有公平正义的目标，城镇化很容易演变为土地城镇化和对农民新一轮的掠夺。上海上海 浙江浙江 江苏江苏 第一集团第一集团 第二集团第二集团 第三集团第三集团 香港香港 澳门澳门 中国中国 新型城镇化

13、新型城镇化能否跨越中等收入陷阱？能否跨越中等收入陷阱？“中等收入陷阱”离中国多远？国际经验表明：当人均GDP达到4000美元后，会出现由于发展方式转变缓慢而 导致的增长动力不足问题，最终出现经济停滞、贫富两极分化、腐败多发等问 题，被称为“中等收入陷阱”。世界银行的经济体划分（2010年人均收入）：低收入经济体1005美元以下 中低收入经济体1006-3975美元 中高收入经济体3976-12275美元 高收入经济体12276以上 中国2012年为6101.9美元。一些国家步入高收入经济体所用时间：美国19621979，用了18年；阿根廷1964 日本19731985，用了13年；智利1971

14、 新加坡19781990，用了13年；墨西哥1983 韩国19871995，用了9年；泰国1996 “中等收入陷阱”离中国多远？拉美国家落入“陷阱”原因是发展模式选择和收入分配问题；快速城市化带来 的人口过度膨胀与城市基础设施建设不足的问题。泰国、菲律宾等国家利益集团和利益操作太强化，没解决好民生和分配差距 问题。此外，创新能力不强、产业升级滞后、过度依赖出口，落入“陷阱”。日韩跨过“陷阱”经验：1、适时进行产业结构转型；2、大规模投资研发、提高产业附加值；3、培育中产阶级、扩大个人消费；4、不中断农业社会向工业社会的转变，让农村人口自由流动，并在城市获得 同样的权利。正反两方面启示：以循序渐

15、进的城市化为依托，形成对经济增长的持续支持。城镇化发展规划纲要（2012-2020）未获通过，全国城镇化工作会议的召开时间延后。一系列新的制度变革正在酝酿，如户籍制度、土地管理制度、行政区划管理制度等。一些试点在启动：县改市、撤镇设市、土地流转、三集中、城镇化基金等。中财办在布置相关部委调研城镇化。提高城镇化质量、推进人的城镇化成为重点。稳步推进农民工市民化，是提高城镇化质量的中心任务。2012年城镇化率52.57%，户籍城镇化率35%，17个百分点差额是大量进城农民工未能享受到与城市居民同等待遇（过去户口本上有67种城乡居民不平等待遇），改革这些制度需要付出相应的社会成本。农民工市民化成本测

16、算：每人所需公共支出8万元。冯俏彬研究：将15863万已在城市居住的农民工市民化的总成本1.8万亿元。4、城镇化大讨论的影响、城镇化大讨论的影响 新型城镇化核心是人的城镇化，而非土地城镇化。一些城市暂住人口高于常住人口；部分城市大规模造城、扩区而出现“空城”、“鬼城”，应该纠正。李克强：城镇化的核心是人的城镇化，关键是提高人的生活质量。要走集约、节能、生态的新路子，防止违反规律人为造城，以免出现“有城无市”或唱“空城计”。过去，土地城镇化明显快于人口城镇化：1990-2000，城市建设用地面积扩大90.5%，城镇人口增长52.96%，弹性系数为1.34；2000-2010，城市建设用地面积扩大

17、83.41%，城镇人口增长45.12%，弹性系数为1.85；国际公认的合理阀值为1.12.4、城镇化大讨论的影响、城镇化大讨论的影响 二、对新型城镇化的基本认识 1、旧型城镇化面临的挑战、旧型城镇化面临的挑战 “两低”、“两高”的城镇化模式“两低”、“两高”的城镇化模式 城乡与地区差距加大 资源环境压力严峻 人口红利逐渐消失 制度瓶颈破除困难 1、“两低”、“两高”的城镇化模式、“两低”、“两高”的城镇化模式 低的初级成本：廉价的土地投入，甚至以零地价方式作为吸引投资的重要手段；廉价的劳动力投入，人口红利的社会抚养负担较轻。低的发展质量：城市常住人口中多达1/3的流动人口群体不能享受城市住房保

18、障、教育、医疗、社保等基本公共服务；城市综合承载能力低下；大量村庄凋敝。高的发展成效：为中国赢得了制造业发展的全球竞争优势，有力支撑了中国经济的持续高速发展，成为全球第二大经济体。高的长远代价：大规模的占用耕地，以牺牲农民土地权益和农业发展为代价；生态环境持续恶化，以城乡人居环境整体低下；社会不平等加剧，城镇化发展的经济收益越来越多地被巨大的社会成本所抵消。城镇化最突出的问题是社会问题 2、城乡与地区差距加大、城乡与地区差距加大 东、中、西部地区城市发展差距大东部与中西部人均国内生产总值之比达2.21。城乡二元结构突出：城乡收入比从1980年的2.5上升到2011年的3.1。河北赤城河北赤城

19、北京延庆北京延庆 经济指标经济指标 农民年人均收入农民年人均收入 3666元元 12761元元 城镇居民人均城镇居民人均 可支配收入可支配收入 14630元元 26080元元 生态补偿指标生态补偿指标 国家公益林国家公益林 每年每亩补助每年每亩补助 9.75元元 20元元 山区绿化山区绿化 每亩补偿每亩补偿 100-200 3000-5000 护林员人均工资护林员人均工资 600元元 1500-2000元元 水资源补偿指标水资源补偿指标 调往北京调往北京 每立方水补贴每立方水补贴 0.1元元 2元（调石家庄元（调石家庄岗南和黄壁庄岗南和黄壁庄水库用水）水库用水）紧邻的河北赤城县与北京延庆县对比

20、 05000100001500020000197819851991199319951997199920012003200520072009中国农村劳动力非农就业人员中国农村劳动力非农就业人员（万人）（万人）乡镇企业私营企业个体经济中国农村剩余劳动力变化中国农村剩余劳动力变化中国城乡居民收入变化中国城乡居民收入变化3、资源环境压力严峻、资源环境压力严峻 耕地、水、石油和天然气等资源人均拥有量分别只有世界人均水平的40%、25%、8.3%和4.1%，且时空分布极不均衡。石油、铁、铜、铝等矿产资源对外依存度超过50%。巨大的建设量使我国钢材、水泥及其它建材产量持续走高，导致高能耗和高碳排放。2010

21、年全国城市建筑竣工面积高达16亿。目前我国工业固废年产生量超20亿吨，并以年10%速度持续增加，200多座城市处于垃圾包围之中。北京市垃圾围城 环境污染不断加剧，呈现复合化、区域化特征并向农村地区蔓延。200个城市的地下水监测中水质较差、极差的比例分别为40.3%和14.7%。城市空气细颗粒物和有机污染等复合污染加重并呈现区域化特征。长三角、京津冀、珠三角等重点城镇群地区酸雨、灰霾和光化学烟雾等问题日益突出，严重威胁人民健康。产值（亿元）产值（亿元）24-10871088-27272728-49734974-96469647-16171粉尘、废气高排放行业地区分布粉尘、废气高排放行业地区分布

22、中国霾区分布中国霾区分布 4、人口红利逐渐消失 劳动年龄人口首次下降劳动年龄人口首次下降。2012年中国15-59岁或者15岁以上不满60周岁的劳动年龄人口比重首次下降,劳动年龄人口的绝对数减少了345万人。受结构性和制度性因素影响，农村剩余劳动力由“无限供给”转向“有限剩余”。中西部地区人口回流态势增强，全国性人口红利转向区域性人口红利。30 2005-2010年全国各县人口变化情况 5、制度瓶颈破除困难 户籍制度以及与其挂钩的大量公共服务制约健康城镇化。农民工“候鸟式”城镇化农民工“候鸟式”城镇化 农民工难以市民化，教育、医疗、社保问题日益突出。土地财政难以为继，土地制度争议不断。土地财政

23、支撑地方社会经济发展不可持续。“鬼城”频现。城乡社会矛盾激化。2、新型城镇化的空间应对、新型城镇化的空间应对 基本认识 趋势判断 布局优化 1、基本认识、基本认识 城镇化的主体：中国城镇化的主体是数量巨大的农村人口向城镇转移、流动、定居。条件：中国的城镇化是资源环境严严约束下的城镇化。动力：中国的城镇化是对外开放对外开放和内生增长内生增长双重动力推动下的城镇化。路径：中国的城镇化推进表现为梯度开发梯度开发和分层推进分层推进两种方式。对外提高国家竞争力：中国的城镇化需要一批具有国际竞争力和影响国际竞争力和影响力力的核心城市和城镇群，是国家参与全球竞争的战略性节点和重点地区。对内统筹城乡与区域：中

24、国的城镇化要建立在城乡差距不断缩小，城乡差距不断缩小，区域发展逐渐平衡区域发展逐渐平衡的基础之上。产业：中国的城镇化需要高质高效的现代化农业高质高效的现代化农业，创新驱动的工业体创新驱动的工业体系系和充满活力的服务业充满活力的服务业做支撑。公平：中国的城镇化道路必须以社会公平正义公平正义目标为前提。2、趋势判断、趋势判断（1 1）区域化发展）区域化发展：地域多元、文化多样、国土辽阔决定了中国城镇化发展的区域化特征。农耕文明形成的人地关系基本模式；地域文化的认同感：生活方式、语言习俗的差异性；区域收入差距的缩小，使社会与文化因素成为决定人口迁移和经济活动取向的重要因素。国家人口红利转向区域人口红

25、利；以区域来组织生产、流通、消费可能是降低中国物流成本的有效途径。区域差异决定了采用单一城镇化政策的低效率。因地制宜的制定各地区的城镇化政策可能更有成效。（2 2）消费驱动：内需释放）消费驱动：内需释放成为推动城镇化格局变化的新因素。中西部6省比较：重庆和湖南生产服务增长显著，云南和四川依靠生活服务和商务拉动，广西和贵州处于萌芽阶段、总体相对均衡。生活性服务业推动县级单元城镇化快速发展。保持城市的包容与多样性：非正规经济、非正规空间。35 19992009年服务业就业比重变化（3 3）城镇化空间布局）城镇化空间布局 国家干线廊道地区成为城镇化发展的重要空间。城镇群和中心城市仍是人口增长和经济集

26、聚的核心地区。中心城市与周边一体化发展态势显著，都市区成为各省区城镇化发展的核心地区。县域单元产业与人口集聚能力增强，成为带动乡村地区城镇化发展的重要节点。36 2010年全国各县市区级单元总人口 全国前经济前50位城市及周边县级单元发展水平（4 4）大、中、小城市体系格局）大、中、小城市体系格局 大城市、中小城镇“两端集聚”态势明显。百万人口以上城市是中国城镇人口聚集的核心。县城和中小城镇人口的集聚能力不断加强。20万以下的城镇集聚了51%的城镇人口；2006-2009年，20万以下的城镇人口增长了2200万人。37 2009年城镇人口规模分布 包括地级市、县级市的城区、县城的镇区、一般建制

27、镇。（5 5）治理模式转变：）治理模式转变：转变城镇发展模式与治理模式，是中国城镇化持续健康发展的重要保障。城乡之间的统筹和分享；城市之间的协调、谈判与妥协；降低城市发展的“标准”，从而降低城市运行的成本和进入的门槛；保持城市的包容与多样性：非正规经济、非正规空间。国家层面:竞争导向的国家战略空间 均衡导向的振兴扶贫空间 地方层面:中心城市与周边地区一体化导向的都市区发展空间 以县城为节点带动广大农村地区的城乡统筹空间 39 3、布局优化（1）空间格局优化思路 走积极稳妥、集约节约、特色多样、兼顾效率与公平的城走积极稳妥、集约节约、特色多样、兼顾效率与公平的城镇化道路。形成国际竞争力显著提升、

28、区域经济优势互补、镇化道路。形成国际竞争力显著提升、区域经济优势互补、城乡关系协调、人与自然和谐的城镇化空间格局城乡关系协调、人与自然和谐的城镇化空间格局 。40 美国制造业重振战略 2009年4月，奥巴马说制造业抗危机能力强，对经济 稳定和就业作用大，应重振，4年后复兴在即。奥巴马4个美国蓝图：美国制造、美国能源、美国 工人技能、美国价值观复兴。2009.12，公布重振美国制造业框架；2010.8，公布制造业促进法案；重振计划目标：调整结构、强化优势、促进就业、保持领先。重点领域：钢铁、汽车、生物工程、航 空工业、空间技术、纳米技术、智能电网、节能环 保等。战略重点：加速高端制造业和新兴产业

29、发展，依托科技进步和发挥既有优势，抢占全球制高点，主导全球经济，支撑未来经济发展。2012.2，发布“先进制造业国家战略计划”；明确 3大原则：一是完善先进制造业创新政策，二是加强 产业公地建设，三是优化政府投资。5大目标：一是加快中小企业投资，二是提高劳动力 技能，三是建立健全伙伴关系，四是调整优化政府 投资，五是加大研发投资力度。5 5个国家核心城镇群个国家核心城镇群 珠三角、长三角、京津冀、成渝、长江中游 6 6个战略支点城镇群个战略支点城镇群 海峡西岸、海南（南海）、天山北坡、哈长、滇中、藏中南 1111个区域支撑城镇群个区域支撑城镇群 山东半岛、辽中南、中原、关中天水、北部湾、黔中、

30、太原、呼包鄂榆、宁夏沿黄、兰州-西宁、淮海（徐淮）等 41 城镇（集）群格局（2）空间建议方案：以中心城市为重点，构筑都市区发展框架，引领省域城镇化发展。推动有发展潜力的地级市与近邻县市的组团式一体化发展。42 河北省壮大中心城市意见示意（3）强化中心城市与外围地区一体化发展，推进都市区建设 潘家湾乡 王家畈乡 松木坪镇 姚家店镇 枝城镇 红花套镇 高坝洲镇 陆城街道 五眼泉镇 聂家河镇（4 4）以县城为核心统筹县域城乡发展，分类实施扩权强县或撤县设区。）以县城为核心统筹县域城乡发展，分类实施扩权强县或撤县设区。43 城市群、都市区内的县城城市群、都市区内的县城 参与区域产业分工，分担区域职能

31、。适时推进撤县设区。城市群、都市区外的县城城市群、都市区外的县城 强化特色培育与公共服务均等化建设。稳步实施扩权强县。南桥村 窑坡垴村 白洪溪村 皓光村 袁家塝村 全心畈村 大堰村 44 44 推进集中连片特殊贫困区的可持推进集中连片特殊贫困区的可持续发展续发展 坚持集中发展的城镇化路径 提高区域服务供给能力 促进边疆地区发展促进边疆地区发展 适度集中的均衡发展的城镇化空间路径 提高边疆一线居民的公共服务均等化水平 重点建设内陆门户和口岸城镇 振兴老工业基地振兴老工业基地 坚持新型工业化和新型城镇化双轮驱动 加快产业集群发展和中心城市集聚 14个集中连片特殊贫困区分布 我国贫困县分布（5 5）

32、构建多类型的振兴扶贫空间，实现由非均衡向均衡发展战略的转变。）构建多类型的振兴扶贫空间，实现由非均衡向均衡发展战略的转变。（6 6）多级联动，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系）多级联动，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系 大城市与特大城市：以增强国际竞争力为目标，构建国家中心城市体系。中小城市：以县城为重点，构建新型城乡关系，强化内生发展和城乡统筹。将县级单位作为城镇化推进的着力点，分类实施扩权强县或撤县设市（区）。小城镇：重点扶持、分类指导，促进小城镇特色化发展。45 总体城镇化空间格局总体城镇化空间格局 46 总体城镇化空间格局总体城镇化空间格局 47 密度+可达性 重点城镇

33、化地区重点城镇化地区 五大城镇群地五大城镇群地区区 推进“巨型城市”职能提升和空间格局优化；强化国际竞推进“巨型城市”职能提升和空间格局优化；强化国际竞争能力提升，辐射带动区域经济和城镇化发展。争能力提升，辐射带动区域经济和城镇化发展。构筑一体化网络，完善区域协调机制，提升整体发展水平。构筑一体化网络，完善区域协调机制，提升整体发展水平。积极推进城市群地区进城务工人员的市民化。积极推进城市群地区进城务工人员的市民化。其他城镇群和其他城镇群和都市区都市区 提升中心城市功能，增强对周边地区的发展带动能力。提升中心城市功能，增强对周边地区的发展带动能力。创新一体化发展机制，适时推进县市改区等行政区划

34、调整。创新一体化发展机制，适时推进县市改区等行政区划调整。优化产业布局，完善基础设施等一体化支撑体系建设。优化产业布局，完善基础设施等一体化支撑体系建设。（7 7）分类、分区推进城镇化发展）分类、分区推进城镇化发展 48 特色城镇化地区特色城镇化地区 一般农业地区一般农业地区 完善县城、小城镇和农村居民点设施建设，推进基本公共服完善县城、小城镇和农村居民点设施建设，推进基本公共服务均等化，强化对农业现代化的服务支撑。务均等化，强化对农业现代化的服务支撑。根据农民意愿，稳步推进农村居民点调整。根据农民意愿，稳步推进农村居民点调整。保护基本农田，建设农产品流通网络、创新农业生产组织方保护基本农田，

35、建设农产品流通网络、创新农业生产组织方式，提升农业现代化发展水平。式，提升农业现代化发展水平。特色农、林、特色农、林、牧业地区牧业地区 培育与大中城市连通的生产与流通体系，提升特色农业地区培育与大中城市连通的生产与流通体系，提升特色农业地区的发展水平。的发展水平。加快森工地区接续产业发展，推进“局地共建”，加快城镇加快森工地区接续产业发展，推进“局地共建”，加快城镇发展。发展。尊重牧民意愿，避免大规模集中城镇化模式。加强对牧场、尊重牧民意愿，避免大规模集中城镇化模式。加强对牧场、定居点基础设施建设，提升小城镇服务水平。定居点基础设施建设，提升小城镇服务水平。对生态条件较为脆弱的牧区，稳妥推进人

36、口向县城和城镇集对生态条件较为脆弱的牧区，稳妥推进人口向县城和城镇集聚。聚。资源型地区资源型地区 协调城镇建设和资源开发关系，避免走粗放式的工业化和城协调城镇建设和资源开发关系，避免走粗放式的工业化和城镇化道路。镇化道路。积极发展新兴产业、现代服务业等接续产业。积极发展新兴产业、现代服务业等接续产业。加强对矿区、塌陷区进行生态治理和生态恢复。加强对矿区、塌陷区进行生态治理和生态恢复。旅游型地区旅游型地区 完善交通设施建设，构建专业型与综合型城镇相结合的城镇完善交通设施建设，构建专业型与综合型城镇相结合的城镇体系，走质重于量的精品城镇化道路。体系，走质重于量的精品城镇化道路。加快县城和重点城镇的

37、公共设施和旅游设施建设，逐步推进加快县城和重点城镇的公共设施和旅游设施建设，逐步推进核心区的农村居民点、工矿企业向区外县城和重点城镇搬迁核心区的农村居民点、工矿企业向区外县城和重点城镇搬迁转移。转移。49 特殊类型地区特殊类型地区 革命老区革命老区 完善县城和重点城镇的服务功能，吸引周边地区人口聚集。完善县城和重点城镇的服务功能，吸引周边地区人口聚集。加大对革命老区的发展扶持，完善交通、服务等配套设施建加大对革命老区的发展扶持，完善交通、服务等配套设施建设，增强发展机会。设，增强发展机会。少数民族地区少数民族地区 尊重少数民族的文化传统、民族风俗、宗教信仰，走因地制尊重少数民族的文化传统、民族

38、风俗、宗教信仰，走因地制宜、稳妥推进和多样化的城镇化道路。宜、稳妥推进和多样化的城镇化道路。支持少数民族地区的工业和服务业发展，推进农村人口就近支持少数民族地区的工业和服务业发展，推进农村人口就近实现城镇化。实现城镇化。边疆地区边疆地区 走适度集中、均衡发展的城镇化道路，以中心城市和口岸城走适度集中、均衡发展的城镇化道路，以中心城市和口岸城市为核心、以县城等中小城镇为重点推进城镇化。市为核心、以县城等中小城镇为重点推进城镇化。加强中心城市和口岸城市的交通设施建设，推进外向型经济加强中心城市和口岸城市的交通设施建设，推进外向型经济发展。发展。贫困地区贫困地区 加强扶持力度，提升县城和重点城镇的建

39、设水平，增强依托加强扶持力度，提升县城和重点城镇的建设水平，增强依托本地特色资源的产业发展能力。本地特色资源的产业发展能力。坚持自愿原则，稳妥推进易地扶贫搬迁，吸引农民向县城和坚持自愿原则，稳妥推进易地扶贫搬迁，吸引农民向县城和重点城镇集聚。重点城镇集聚。生态安全与敏生态安全与敏感地区感地区 以资源承载力为前提，推进城镇集中、紧凑布局，控制城镇、以资源承载力为前提，推进城镇集中、紧凑布局，控制城镇、产业建设规模。产业建设规模。保护生物迁徙通道，避免形成“生态孤岛”。保护生物迁徙通道，避免形成“生态孤岛”。矿产资源枯竭矿产资源枯竭城市城市 加强对接续产业培育的扶持力度，扭转其对单一资源的路径加强

40、对接续产业培育的扶持力度，扭转其对单一资源的路径依赖。依赖。推进工矿棚户区的改造，加强对废弃矿区、采煤塌陷区的安推进工矿棚户区的改造，加强对废弃矿区、采煤塌陷区的安全治理和生态恢复。全治理和生态恢复。50 三、新形势下的城市规划 重数量、轻质量重数量、轻质量 重规模、轻效益重规模、轻效益 重政绩、轻民生重政绩、轻民生 重硬件、轻软件重硬件、轻软件 旧型城镇化的特点旧型城镇化的特点“三高”，全面不可持续“三高”，全面不可持续 旧型城镇化的风险旧型城镇化的风险 经济代价高经济代价高以飙升的房价、地价和政府过快增长的城建投入为标志，最终必然产生资产泡沫膨胀破裂和政府负债扩张危机经济意义上的不可持续。

41、社会代价高社会代价高以牺牲城乡居民（征地）、新老居民（房价）、常住与暂住人口（户籍）之间的公平为标志，使得社会利益阶层愈加分化和固化，社会矛盾日趋激化社会意义上的不可持续。环境代价高环境代价高以高能耗、高拥堵、高污染为标志，使得大城市病日益严重却得不到根本上的解决环境意义上的不可持续。如果只用一个字来形容，那就是如果只用一个字来形容，那就是“大”！“大”！旧型城镇化下的城市规划旧型城镇化下的城市规划 旧型城镇化下的城市规划旧型城镇化下的城市规划 1990年到2010年间，我国城市的建成区面积从12856平方公里扩展到40058平方公里，增长了2.1倍。城市规模扩张与土地财政形成难以停止的“循环

42、游戏循环游戏”。规模与土规的“衔接”？伪衔接伪衔接技术处理 不衔接不衔接假装糊涂 倒衔接倒衔接都是权力说了算 旧型城镇化下的城市规划旧型城镇化下的城市规划 遍地“开发区开发区”还不解渴，如今又冒出单个面积动辄数百甚至上千平方公里的“新区新区”。中国的开发区分布 畸形发展的城市群！畸形发展的城市群！城市群已在国家战略和政策层面，成为推进中国城镇化的城市群已在国家战略和政策层面，成为推进中国城镇化的主体形态！主体形态！中国的城市化战略格局 畸形发展的城市群！畸形发展的城市群！我们只看到和发挥了城市群的我们只看到和发挥了城市群的集聚效应集聚效应，却忽视了城市群的，却忽视了城市群的协作效应协作效应！麦

43、肯锡将中国城市分为22个城市群，每个城市群围绕1到2个中心城市，所有的卫星城距离 1个中心城市不超过300公里，并且每个城市群的GDP都超过中国城市总GDP的1%。涵盖了中国815个城市中的606个，占中国城市人口的82%，预计到2015年将占据城市GDP的92%。麦肯锡的中国城市群划分 畸形发展的城市群！畸形发展的城市群！在大格局上和中国的地形、在大格局上和中国的地形、人口和经济分布相吻合，但单纯人口和经济分布相吻合，但单纯追求要素集聚，很可能形成若干追求要素集聚，很可能形成若干发展“黑洞”！发展“黑洞”！日益严重的大城市病！日益严重的大城市病！经济模式的错误经济模式的错误如果继续以既有模式

44、推动城镇化，就会出现严重的“城镇化产能过剩”；政治体制改革的滞后政治体制改革的滞后缺乏科学发展的制度保障，仅靠“科学发展观”是远远不够的；国情局限下的理念偏差国情局限下的理念偏差工业文明工业文明时代的赶超战略（压缩的城镇化、单一路径/动力的城镇化）。根源？根源？虽然不是严格意义上的定义，但明确将新型虽然不是严格意义上的定义，但明确将新型城镇化和生态文明建立了密切的关联！城镇化和生态文明建立了密切的关联！新型城镇化的内涵新型城镇化的内涵 要把生态文明生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化新型城镇化道路。20122012年中央经济工作会议

45、年中央经济工作会议 新型城镇化下的城市规划新型城镇化下的城市规划：理念：理念 农业文明农业文明 工业文明工业文明 生态文明生态文明 人地关系人地关系：顺应自然 征服自然 尊重自然 人际关系人际关系：依附强权 依赖技术 和谐共生 吸收农业文明和工业文明的长处，多元、综合、有活力。多元、综合、有活力。工业文明工业文明 生态文明生态文明 效率优先效率优先标准化、规模化标准化、规模化 自上而下、强调秩序自上而下、强调秩序 求大、求新、求经济求大、求新、求经济 路径、模式单一化路径、模式单一化 以人为本以人为本个性化、适度化个性化、适度化 自下而上、强调有机自下而上、强调有机 多元化、综合化、特色化多元

46、化、综合化、特色化 新型城镇化下的城市规划新型城镇化下的城市规划：理念：理念 新型城镇化下的城市规划新型城镇化下的城市规划：方法：方法 大中小协调、协作的体系化发展大中小协调、协作的体系化发展 城乡统筹、城乡一体化城乡统筹、城乡一体化 生态城市生态城市/城区城区 资源节约（节地、节水、节能）资源节约（节地、节水、节能）环境友好（源头和过程治污、空间优化治理城市病）环境友好（源头和过程治污、空间优化治理城市病）美丽城乡、特色小城镇美丽城乡、特色小城镇 多元化的城镇化路径多元化的城镇化路径/模式模式 新型城镇化下的城市规划新型城镇化下的城市规划：方法：方法“城镇化是工业化的产物”“城镇化是工业化的

47、产物”宏大叙事的表述方式宏大叙事的表述方式 “城镇化是非农化的产物”“城镇化是非农化的产物”相对严谨的表述方式相对严谨的表述方式 工业革命在人类历史中的意义确实非凡，但并非“唯一”重大事件！工业革命在人类历史中的意义确实非凡，但并非“唯一”重大事件！工业化的确是推进近现代发展的主要动力，但也并非“全部”动力！工业化的确是推进近现代发展的主要动力，但也并非“全部”动力！新型城镇化下的城市规划新型城镇化下的城市规划：方法：方法 中国的工业化功能区划分 中国还有大量不适宜工业化的地区，但这些地区同样面临现代化、非农化、城镇化的问题！大尺度如此，中、小尺度同样如此（比如很多城郊和特色乡村地区）。新型城

48、镇化下的城市规划新型城镇化下的城市规划：方法：方法 行政、商贸、文化、职教、物流、现代农业服务，都可以因地制宜加以选择。但最具全国意义的可能是 如何另辟蹊径？如何另辟蹊径？旅游城镇化旅游城镇化 新型城镇化下的城市规划新型城镇化下的城市规划：方法：方法 关键问题关键问题 主导特色主导特色 根本出路根本出路 城镇发展城镇发展动力不足动力不足 旅游资源旅游资源得天独厚得天独厚 旅游城镇化旅游城镇化 非工业化功能区，缺乏产业支撑 自然山水或宗教民族文化丰富交融，开发潜力巨大 新型城镇化下的城市规划新型城镇化下的城市规划：方法：方法 工业城镇化工业城镇化 旅游城镇化旅游城镇化 产业推动 工业 旅游业 销

49、售产品 工业产品 享乐服务 生产或服务基地 集中 分散 可能的城镇规模 较大 较小 旅游业的正外部性巨大，旅游业的正外部性巨大，能够促进经济、社会、环境的能够促进经济、社会、环境的和谐发展。和谐发展。新型城镇化下的城市规划新型城镇化下的城市规划：案例：案例 普罗旺斯地区普罗旺斯地区 中世纪的繁荣中世纪的繁荣 1919世纪村镇的衰败世纪村镇的衰败 重新到来的春天重新到来的春天 拥有要塞和城堡，城镇蓬勃发展 铁路出现，工业化，大城市人口集聚，村镇衰败 1940s法国政府农村发展整治基金，人们对旅游的需求 约3.2万平方公里，470万人 世界著名旅游胜地，大多旅游城镇未经历工业化 新型城镇化下的城市

50、规划新型城镇化下的城市规划：案例：案例 四川九寨沟四川九寨沟 促进地方经济全面发展 促进城镇产生、发展与功能完善 促进产业结构调整与优化 促进农村剩余劳动力转移 (旅游就业约占总就业人口一半旅游就业约占总就业人口一半）010203040506070801984198519911992199319971998199920012002200320042005一产二产三产新型城镇化下的城市规划新型城镇化下的城市规划：案例：案例 云南束河古镇云南束河古镇 核心保护区人口：3400多人 经济发展：近几年三产增长率20-30%农民增收：02-06年，人均800-4000元 基础设施明显改善 模式推广：云南