广州近期建设规划工作思考.pdf

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1、2 0 0 4 年第1 期第2 0 卷7 3广州近期建设规划工作思考广州市近期建设规划编制方法与主要内容广州市本轮近期建设规划的编制分为“两个规划层次，两个核心内容”。“两个规划层次”是指五年建设规划和年度城市规划实施计划这两个层次。“两个核心内容”是指建设用地供应计划和重大市政基础设施与公益性公共设施的安排。近期建设规划核心内容着力突出政府控制经营的建设用地供应与重要城市基础设施的安排，体现基础设施引导开发，开发以公共开发为主导的思想。近期建设规划的编制主要包含以下一些内容：(1)近期建设规划实施回顾与评价。(2)明确城市建设指导思想与原则，制定城市近期建设目标。(3)确定近期建设重点及建设

2、时序。(4)制定城市建设用地供应计划。(5)确定市政基础设施与公益性公共设施建设计划。(6)对政府应该重点关注的住宅建设与人居环境改善，自然生态与历史遗产保护，区域协调与城市化等方面提出具体的意见和措施。(7)制定近期建设规划实施策略与政策。广州近期建设规划的实践问题及启示2.1 建设用地规划许可预申请存在较为严重的“虚报”现象2 0 0 2 年8 月，国务院发出通知要求加强城乡规划监督管理是为了“坚持走内涵与外延相结合、以内涵为主的发展道路，严格控制土地供应总量，优化用地结构和城市布局”，“坚决纠正贪大浮夸、盲目扩大城市占地规模和建设规模，特别是占用基本农田的不良倾向”。近期建设规划作为九部

3、委贯彻落实该通知精神的一项重要工作，对建设用地供应提出了更为刚性的规定，“自2 0 0 3 年7 月1日起，凡未按要求编制和调整近期建设规划的，停止新申请建设项目的选址，项目不符合近期建设规划要求的，城乡规划部门不得核发选址意见书，计划部门不得批准建设项目建议书，国土资源行政主管部门不得受理建设用地申请。”言下之意，未纳入近期建设规划的建设项目和用地申请将不予考虑。为保证广州市的土地供应纳入有计划供给的渠道，2 0 0 2 年1 0月，广州市开始试行建设用地规划许可预申请制度。通过互联网、新闻媒体、公告(函)等形式，要求各级政府及其职能部门、社会团体、企事业单位等向城市规划行政主管部门预申报下

4、一年度以及至 2 0 0 5年的建设用地(项目)计划。凡未经预申请或纳入到近期建设规划的用地申请，下一年度内一般不予考虑。本次建设用地规划许可预申请要求申报的信息包括单位基本情况、建设项目名 孙翔(广州市规划局 城市规划编制研究中心，广东 广州5 1 0 0 3 0)摘要 从广州市本轮近期建设规划编制工作中，可以得到以下认识：政府各职能部门间的横向联系机制有待进一步建立；近期建设规划有待与日常的规划管理工作更紧密地结合；近期建设规划要以解决近期面临的问题为突破口；用地供应的科学性始终是近期建设规划工作的一个难点和重点。关键词 交通换乘体系；城市设计；交通方式 文章编号 1 0 0 6-0 0

5、2 2(2 0 0 4)0 1-0 0 7 3-0 4 中图分类号 T U 9 8 4.1 1+1 文献标识码 BOn the Construction Planning inGuangzhou in the Near Future/SunXiangAbstract From the workout of the recent constructionplanning of Gungzhu,it can be seen that the system ofhorizontal ties between governmental functional depart-ments need to b

6、e established,construction planning forthe near future awaits closer combination with the dailyplanning management work,the construction planningfor the near future should aim at the settlement of prob-lems recently faced with,and the science of supply ofland used has always been the difficulty and

7、emphasisin construction planning in the near future.Key words Construction planning in the near future,Planning workout,Guangzhou图 1 天河鸟瞰12R广 角规 划规划 师PLANNERS称、建设内容、用地位置、用地面积、建设规模、投资估算、用地来源(新征或改建)、立项依据等。申报期限从2 0 0 2 年1 0 月1 日至2 0 0 2年1 0 月3 1 日。通过建设用地规划许可预申请，广州市规划部门较全面地了解和掌握了下一年度政府和社会的项目安排、投资计划以及对于城

8、市用地和设施方面的需求。申报工作反响强烈，据汇总统计，申报期内，共有1 5 0 个单位报送了预申请资料，申报建设项目20 0 6 个，其中，市属各区政府申报的项目12 6 7 个，占 6 3.2；省、市直属单位申报项目 5 2 9 个，占2 6.3；社会建设单位申报项目 2 1 0 个，占1 0.5。可见，从项目所属部门来看，申报建设项目以政府部门申报项目为主，已接近9 0；从预申请项目土地供应方式来看，属于政府投资主导的用地需求达1 5 5.3 6 k m2，约占4 0，以市场投资为主导的用地需求达9 3.7 5 k m2，占2 4，村镇建设用地需求比例较大，达3 6。以上两组数据都充分体现

9、了“近期建设规划项目(用地)安排以政府主导项目(用地)为主”的指导思想和预期目标。本次预申请所有建设项目总共申报用地为3 8 9.4 8 k m2，拟在2 0 0 3 年开工的项目12 6 5项，用地需求已达到2 9 0.4 4 k m2。这无疑是一个相当巨大的数目，虚报现象十分明显。分析其原因无疑是多方面的，首先，根据九部委的文件(建规2 0 3 号文)要求，凡未纳入城市近期建设规划的建设项目均不予考虑，建设单位对此文件精神未完全领会，抱着“先报再说”、“报大不报小”的态度；其次，相当部分的项目仍只是初步意向，还未正式落实；最后，建设用地预申请项目几乎全是总建设用地需求量，而多数项目的建设周

10、期都大于一年，所以本次预申请统计的2 0 0 3 年2 0 0 5 年开工项目实际反映了广州市未来几年(包括2 0 0 5 年以后)的用地需求情况。但是可以确信，该制度对于规划管理部门广泛了解全市建设项目用地需求情况以及建设项目计划安排仍具有十分重要的意义，首先，它为社会各界广泛参与近期建设规划的科学编制提供了一个窗口和途径；其次，它为政府部门制定既符合城市发展方向又与发展商建设意图相吻合的近期建设规划提供了支持与平台；最后，预申请在量上具有一定的参考意义。例如，产业用地需求量旺盛，提醒我们在产业用地供应予以适当偏重的同时，更应该加强严格控制和合理引导，防止土地的大量闲置；村镇建设项目对工业、

11、物流和服务业用地需求活跃，这些项目的建设和发展，也将直接关系到城市的空间布局和建设发展质量，随着番禺、花都的撤市改区和白云区的发展，不少村镇地区都将转变为城市化地区，因此对村镇建设项目的合理安排应给予相当的重视。应该看到，这项制度在运行之初不可避免地会存在许多不完善的地方，但随着全社会对该制度的深入理解，并积极在申报程序等方面采取一些措施，必将有利于确保该制度的规范化。例如，在预申请工作开展之前，就首先通过各种方式让各相关部门充分了解政府年度与近期的发展设想，让发展商对照自身意图后再提交预申请；建设单位只有在得到上级部门的初步认可后，才可以提交预申请；在今后的预申请工作中，可以要求建设单位报送

12、分解到各年度的用地情况，以便统计每一年度的用地需求。我们只有在申报程序与制度细节上更加规范化，才能有助于该制度的科学实施。2.2 政府各职能部门间的横向联系机制有待进一步建立城市规划从来就是一个开放的系统，从编制到实施始终有赖于社会各个部门的协同运作。近期建设规划作为政府部门一份纲领性文件，这一特点尤为明显。当前各政府职能部门就本行业的发展有越来越明晰的规划构想，这些计划或是规划站在本行业发展的角度来看更具科学性和可实施性，因为他们既是本行业规划的制定者，也是规划实施最主要的参与者，例如，电力部门的电力专项规划，市政园林部门的绿地系统规划等等。可以认为，城市规划早已不再是城市规划行政主管部门一

13、家的事情，它应该是政府各职能部门规划或计划的集中与整合，而城市规划行政主管部门应该站在统筹这些规划的角度，扮演“统领全局”的重要角色。只有在与城市大的发展方向相一致的前提下将各部门的规划协调、融合，并合理安排建设时序，才能使规划具有广泛的包容性，才能得到各部门的鼎立支持。由此可见，加强政府各职能部门间的横向联系对于科学编制近期建设规划无疑非常重图 2 广州新体育馆2 0 0 4 年第1 期第2 0 卷7 5要。在广州市本次近期建设规划编制过程中就明显感觉到各部门信息来源的相对滞后，各部门规划设想的调整未能及时反映到近期建设规划中，再加上近期建设规划牵涉部门众多，低效率无疑使规划编制周期较长。进

14、一步制度化与规范化是编制近期建设规划的一项基本要求，这就需要建立近期建设规划稳定的编制时间表，每年通过类似于政府职能部门联席会议制度等方式，在固定时间内向近期建设规划编制部门提交规划设想；可考虑采取政府统一发文的形式，明确建设项目督办牵头部门与督办协作部门，以确保政府各职能部门步调一致、规划项目逐一落实；尝试建立并共享近期建设规划实施管理信息系统，各职能部门相互之间以此为依据，合理制定本部门的规划与计划，同时定期将各自负责、跟踪的建设项目实施情况及时输入到数据库中，通过网络互相反馈信息，以利于近期建设规划回顾与检讨工作的开展等等，这些方法都将有助于为城市规划行政主管部门科学高效地编制近期建设规

15、划、动态及时地掌握建设项目实施情况提供准确依据。2.3 近期建设规划有待与日常的规划管理工作紧密结合起来以往依附于总体规划的近期建设规划与日常的规划管理工作基本上是脱节的，近期建设规划作为一个缩小了的总体规划在计划多变和市场多变的背景下，并没有多少法律约束力，日常的规划管理工作也基本上不会以近期建设规划为依据。九部委的联合发文中强调，项目不符合近期建设规划要求的，不予办理各项手续。由此可见，只有将近期建设规划与其它规划一样建库上网，集成到日常管理的信息数据平台中，才能更有效地指导日常的规划管理工作，区别哪些是符合近期建设规划的，哪些是不符合的，从而决定是否可以办理有关建设手续。但问题在于，近期

16、建设规划主要以文字表述为主，图形表述为辅，图形信息大多是示意性的，一定程度上影响了入库信息的准确性。如何将近期建设规划的有关信息高效集成到日常管理数据平台中还有待思考。广州市目前已经开始了这方面的尝试，将预申请的项目和用地范围逐一入库，集成到地理信息系统数据平台中，日常管理工作就可以方便地查询该用地是否已经预申请，是否符合近期建设规划所确定的近期用地范围，从而作为是否办理各项手续的依据之一。近期建设规划不应该是一个完全独立的规划层次，它只有和其它规划一样与日常管理工作紧密结合起来，才能充分发挥其约束力。2.4 近期建设规划要以解决近期面临的问题为突破口近期建设规划已不再采用总体规划这一“理想蓝

17、图”来规定当前的行动步骤，其目标的制定并不是对总体规划目标的简单分解，而是侧重于从当前实际出发，着重以解决近期城市建设中迫切需要解决的主要问题为突破口。既然是着眼近期，对近期存在问题的分析与寻找就显得十分重要，它决定了目标的科学制定，用地的有序供应和建设项目的合理安排将无不围绕这一目标来展开。以广州市为例，广州市上一轮五年近期建设规划在目标的制定上突出对道路交通设施和市政基础设施的完善，以及城市环境的整体改善，集中解决当时城市交通堵塞、城市环境脏乱差等迫切需要解决的问题。而本轮近期建设规划目标侧重于实施南拓发展战略，推动东部产业带发展，并相应加强城市基础设施的配套，为城市空间结构的拓展创造条件

18、。因此，相应的城建投资计划在“量入为出，确保重点”这一原则的指导下，重点放在完善城市交通主骨架网络、污水处理工程和南沙开发区的市政基础设施建设上，由此安排的广州市2 0 0 3年度城建固定资产投资3 6 项重点工程项目中，道路交通工程占2 1 项，环境基础工程有6 项，绿化与景观工程有7 项。可以认为，城市建设面临的紧迫问题决定了近图 5 广东奥林匹克体育中心图 4 白云大道图 3 白鹅潭孙翔：广州近期建设规划工作思考规划 师PLANNERS期建设规划目标的制定，目标的明确又决定了项目的安排与用地的供应，从而最终决定了城市大的发展方向。2.5 用地供应的科学性始终是近期建设规划工作的一个难点和

19、重点用地的有序供应是近期建设规划的两个核心内容之一，也是国务院加强城乡规划监督管理的具体要求。当前，大多数城市普遍面临城市建设用地规模达到或是已经超过总体规划所确定的城市发展规模的问题，但与此同时闲置土地现象却大量存在。以广州市为例，2 0 0 0 年广州市办理建设用地规划许可证的总用地面积为4 4.7 5 k m2，而实际取得建设用地批准书的用地面积为 1 0.9 0 k m2，仅占2 4，这无疑为闲置土地的产生埋下了隐患。如何科学确定年度土地供应量，以实现政府土地供应量与市场土地消化量基本持平是广州市城市规划管理部门一直以来致力解决的问题。广州市的做法是首先“摸清家底”，2 0 0 0 年

20、广州市开展的广州市城市土地供应与管理策略研究工作，对1 9 9 2 年2 0 0 1 年间广州市老八区每年土地供应总量、空间分布、用地性质分布情况进行了详细统计，并与市国土局办理的建设用地批准书的统计数据进行比较，分析各区土地供应量和供应比例、闲置用地类型和数量，从而得出结论，1 9 9 2 年2 0 0 1 年1 0年间，广州市老八区每年土地供应量平均在2 8 k m2左右，而实际用地批准量在1 0 k m2左右，很显然，当土地供应量接近土地实际批准量时土地的供应才是基本平衡的。因此，考虑一定的弹性，确定广州市每年土地供应量在1 2 k m2左右将较为合适。除此之外，还需要将用地供应量与每年

21、大型建设项目用地需求量做进一步的校核，以有效避免超常规发展条件下的不确定因素对土地供应的影响。从这一过程来看，规划部门与国土部门之间的密切配合对于科学分析土地供应量至关重要。这项开始于2 0 0 0年的用地供应专项研究工作，已经成为广州市本轮近期建设规划用地供应的主要依据，在该项研究完成的当年(2 0 0 1年)，就对城市建设用地科学供应予以了积极的引导，2 0 0 1 年办理建设用地规划许可证的总用地面积为1 3.3 0 k m2，实际取得建设用地批准书的用地面积就已达到1 1.9 1 k m2，占到近9 0。从目前的情况来看，大多数城市土地供应量都是远远超过实际土地批准量的，因此，只有“摸

22、清家底”才能说清楚到底供应多少用地才是科学的，才能使土地供应量尽可能接近真正的需求量。当然，这项工作的开展也并非一朝一夕就可以完成的，它需要相当的数据积累和长期工作的开展，对于缺乏这些前期工作的城市而言，必然存在着相当的困难，尽管如此，开展这项工作的重要性和必要性是不容置疑的。2.6 近期建设规划有可能会触动城市规划新体系的建立从中国城市规划设计研究院2 0 0 3 年2 月提交的城市规划编制办法(征求意见稿)中，我们可以看到，近期建设规划已经不再附属于城市总体规划层面，而是纳入到城市建设规划层面。从这个意义上来讲，近期建设规划已不仅仅是规划编制方法的改革，更重要的意义在于开始触动城市规划新体

23、系的建立。从编制体系来看，它已经从构建“理想蓝图”的总体规划中独立出来，转变为重在解决当前急需解决的问题的阶段性近期规划；从法规体系来看，它已经从传统的纯技术成果的编制转变为统筹各政府职能部门的共同的行动纲领，成为一份政策性文件，这已经向具有法律效力的文件形式迈出了一大步，与此同时，按照法律要求建立的科学、公正、透明的工作机制也正在形成；从运作体系来看，规划工作的影响力已经从过去的“建设行业”转变为政府职能转变后的重要的综合宏观调控职能，规划部门通过对土地的供应和重要基础设施的配置来调控城市大的发展方向，从而做好政府部门应该做好的事情，统领全局，确立规划是“龙头”的地位。参考文献 1 王蒙徽，胡显文，孙翔.对近期建设规划编制内容与方法 的探讨 J .城市规划，2 0 0 2，(1 2).2 广州市城市规划编制研究中心.广州市近期建设规划工作的 实践与创新 Z .3 戴逢，段险峰 城市规划在城市发展中的地位与作用 广州城市规划事业发展回顾 A .戴逢 迈向新世纪 广州市城市规划信息系统的理论与实践 C .广州：华南理 工大学出版社，1 9 9 9 4 广州市城市规划局.广州市近期建设规划(2 0 0 2-2 0 0 5)Z 2 0 0 3 作者简介孙翔(1 9 7 6-)，男，注册城市规划师，广州市规划局城市规划编制研究中心工程师。收稿日期 2 0 0 3-0 9-1 9