关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见.docx

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1、关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见 财金201910 号各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设 兵团财政局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监 察专员办事处：在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式， 引入社会力量参与公共服务供给，提升供给质量和效率，是党中央、 国务院作出的一项重大决策部署。为贯彻落实中央经济工作会议和 全国财政工作会议精神，有效防控地方政府隐性债务风险，充分发 挥 PPP 模式积极作用，落实好“六稳”工作要求，补齐基础设施短板， 推动经济高质量发展，现提出如下意见：一、牢牢把握推动一、牢牢把握推动 PPP 规范发展的总

2、体要求规范发展的总体要求近年来，各级财政部门会同有关方面大力推进 PPP 工作，在稳 增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，但也存在超出自身财 力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。各级财政部门要进 一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约” 的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大 风险攻坚战，扎实推进 PPP 规范发展。（一）规范运行。健全制度体系，明确“正负面”清单，明确全 生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制， 落实项目绩效激励考核。（二）严格监管。坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科 学决策，健全财政支出责任监测和风

3、险预警机制，防止政府支出责 任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借 PPP 名义增加地方 政府隐性债务。（三）公开透明。公平、公正、公开择优采购社会资本方。用 好全国 PPP 综合信息平台，充分披露 PPP 项目全生命周期信息，保 障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。（四）诚信履约。加强地方政府诚信建设，增强契约理念，充 分体现平等合作原则，保障社会资本合法权益。依法依规将符合条 件的 PPP 项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约， 增强社会资本长期投资信心。二、规范推进二、规范推进 PPP 项目实施项目实施（一）规范的 PPP 项目应当符合以下条件：1. 属于公共服

4、务领域的公益性项目，合作期限原则上在 10 年 以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；2. 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府 承担政策、法律等风险；3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低 考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；4. 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按 时足额缴纳资本金；5. 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机 关或事业单位；6. 按规定纳入全国 PPP 综合信息平台项目库，及时充分披露项 目信息，主动接受社会监督。（二）在符合上述条件的同时，新上政府付费项目原则上还应 符合以下审慎要

5、求：1.财政支出责任占比超过 5%的地区，不得新上政府付费项目。 按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、 表现为政府付费形式的 PPP 项目除外；2.采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争 性方式选择社会资本方；3.严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少 量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。（三）强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部 PPP 项 目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共 预算支出的 10%。新签约项目不得从政府性基

6、金预算、国有资本经 营预算安排 PPP 项目运营补贴支出。建立 PPP 项目支出责任预警机 制，对财政支出责任占比超过 7%的地区进行风险提示，对超过 10%的地区严禁新项目入库。三、加强项目规范管理三、加强项目规范管理各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范 的 PPP 项目，不得出现以下行为：（一）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、 承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方 或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方 式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。（二）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股 并能对其经营

7、活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本 级 PPP 项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营 责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。（三）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所 值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力 10%红线，自行以 PPP 名义实施的。（四）以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。（五）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息， 严重影响行使公众知情权和社会监督权的。对于存在本条（一）项情形，已入库项目应当予以清退，项目 形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提 请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责

8、。对于存在本条（二）至（五）项情形的，应在限期内进行整改。 无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增 加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。四、营造规范发展的良好环境四、营造规范发展的良好环境各级财政部门要会同有关部门，多措并举，加强规范管理和分 类指导，对重点领域、重点项目加大政策支持力度。（一）鼓励民资和外资参与。加大对民营企业、外资企业参与 PPP 项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳 定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。 中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的 民营企业参与的 PPP

9、 项目。研究完善中国 PPP 基金绩效考核办法， 将投资民营企业参与项目作为重要考核指标，引导中国 PPP 基金加 大支持力度。各地在开展 PPP 项目时，不得对外资企业、中资境外 分支机构参与设置歧视性条款或附加条件。提倡优质优价采购，应 当根据采购项目需求特点，合理选择采购方式，进一步加强采购需 求和履约验收管理，提高采购质量。（二）加大融资支持。结合自身财力状况，因地制宜采取注入 资本金、运营补贴等方式支持规范的 PPP 项目。引导保险资金、中 国 PPP 基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源。鼓励通 过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产， 丰富社会资本进入和

10、退出渠道。（三）聚焦重点领域。优先支持基础设施补短板以及健康、养 老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公 益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报 机制清晰、融资结构合理的项目。（四）保障合理支出。符合条件的 PPP 项目形成的政府支出事 项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公 众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。各地要依法依规 将规范的 PPP 项目财政支出纳入预算管理，重诺守约，稳定市场预 期。（五）加强信息披露。依托全国 PPP 综合信息平台，对 PPP 项 目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测，完善项目库 “能进

11、能出”的动态调整机制，不以入库为项目合规“背书”，不以入 库作为商业银行贷款条件。（六）加强分类指导。对于在建项目，督促各方严格履约，保 障出资到位，推动项目按期完工，避免出现“半拉子”项目。对于尚 未开工的项目，督促各方严格按照要求加强合同条款审核，规范融 资安排。对于进入采购阶段的项目，加强宣传推介和信息披露，吸 引各类市场主体特别是民营企业和外资企业平等参与。同时，加强 重大项目储备，扎实做好项目前期论证，推动形成远近结合、梯次 接续的项目开发格局。（七）强化 PPP 咨询机构库和专家库管理。咨询机构和专家要 发挥专业作用，遵守职业操守，依法合规提供 PPP 项目咨询服务。 对于包装不规

12、范 PPP 项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相 关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、对 PPP 项目实施造成消 极影响和严重后果的咨询机构和专家，要按照规定严肃追究责任。五、协同配合抓好落实五、协同配合抓好落实各级财政部门要提高站位，主动作为，加快推动建立协同配合、 保障有力、措施到位的工作机制。（一）加强部门协作，强化项目前期识别、论证和入库等环节 的沟通协调与信息共享，扎实做好项目前期准备工作，夯实项目实 施基础，推进科学决策。（二）强化跟踪监测。加强对项目全生命周期的跟踪指导和监 督检查，建立健全政策落实和项目实施督查机制。加大信息公开力 度，主动接受审计监督和社会监督，推动项目规范有序实施。（三）鼓励地方和部门因地制宜创新工作机制、加大政策扶持 力度，加强经验总结和案例推广，工作推进中形成的经验做法和发 现的重大问题，及时向财政部报告。财 政 部2019 年 3 月 7 日