国家市场处罚程序规定《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》和《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》解读.doc

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1、统一规范行政处罚程序统一规范行政处罚程序 推进行政执法体制改革推进行政执法体制改革市场监管总局法规司有关负责人就市场监管总局法规司有关负责人就两项规定两项规定答记者问答记者问为适应市场监管体制改革和行政执法体制改革的需要，为适应市场监管体制改革和行政执法体制改革的需要，加快推进市场监管部门行政处罚程序的统一规范，市场监加快推进市场监管部门行政处罚程序的统一规范，市场监管总局管总局 1212 月月 2626 日公布日公布市场监督管理行政处罚程序暂行市场监督管理行政处罚程序暂行规定规定和和市场监督管理行政处罚听证暂行办法市场监督管理行政处罚听证暂行办法 （以下统（以下统称称两项规定两项规定 ） ，

2、自，自 20192019 年年 4 4 月月 1 1 日起施行。日前本报记日起施行。日前本报记者就者就两项规定两项规定的情况采访了市场监管总局法规司有关的情况采访了市场监管总局法规司有关负责人。负责人。问问: :制定制定两项规定两项规定的背景和意义？的背景和意义？答：党的十九届三中全会审议通过了答：党的十九届三中全会审议通过了中共中央关于深化中共中央关于深化党和国家机构改革的决定党和国家机构改革的决定 ，决定改革市场监管体制，整合，决定改革市场监管体制，整合监管职能，深化行政执法体制改革，相对集中行政处罚权，监管职能，深化行政执法体制改革，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复

3、执法问题。新组建整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。新组建的市场监管总局整合了原工商总局、质检总局和食药监总的市场监管总局整合了原工商总局、质检总局和食药监总局的职责，以及发改委的价格监督检查与反垄断执法职责，局的职责，以及发改委的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责。统一和规范市场监管部门行政处罚程序，办公室等职责。统一和规范市场监管部门行政处罚程序，对于落实党中央国务院决策部署，确保改革在法治的轨道对于落实党中央国务院决策部署，确保改革在法治的轨道上运行具有重要意义。上运行具有

4、重要意义。是适应市场监管体制改革，改变条线区隔、程序分立是适应市场监管体制改革，改变条线区隔、程序分立局面的需要。局面的需要。 行政处罚法行政处罚法出台后，原工商、质监、食药出台后，原工商、质监、食药监、价监等部门都制定了相应的行政处罚程序规定，对于监、价监等部门都制定了相应的行政处罚程序规定，对于规范行政处罚行为，提高行政处罚案件办理质量，促进依规范行政处罚行为，提高行政处罚案件办理质量，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织合法权益起到了重要法行政，保护公民、法人和其他组织合法权益起到了重要作用。但是，随着市场监管体制改革和行政执法体制改革作用。但是，随着市场监管体制改革和行政执法体制改革

5、的深入，特别是今年以来市场监管机构改革力度的加大，的深入，特别是今年以来市场监管机构改革力度的加大，执法队伍的整合与各领域执法程序、执法规则、执法文书执法队伍的整合与各领域执法程序、执法规则、执法文书等不统一的矛盾日益突出，监管人员往往要成为等不统一的矛盾日益突出，监管人员往往要成为“全能战全能战士士” ，需要熟悉各条线不同执法要求，在一定程度上制约了，需要熟悉各条线不同执法要求，在一定程度上制约了行政执法行为的规范化。各级市场监管部门组建完成后，行政执法行为的规范化。各级市场监管部门组建完成后，统一和规范市场监督管理行政处罚程序成为亟待解决的首统一和规范市场监督管理行政处罚程序成为亟待解决的

6、首要问题。要问题。是适应执法环境转变、法律法规调整的需要是适应执法环境转变、法律法规调整的需要。随着全。随着全面依法治国的深入推进和公民维权意识的不断增强，市场面依法治国的深入推进和公民维权意识的不断增强，市场监管环境发生了重大变化，原有行政处罚程序规定中的一监管环境发生了重大变化，原有行政处罚程序规定中的一些内容已经不能与之相适应。些内容已经不能与之相适应。 行政强制法行政强制法 政府信息公政府信息公开条例开条例等法律法规，在规范行政执法行为、行政执法信等法律法规，在规范行政执法行为、行政执法信息公示等方面提出了许多新的要求。为适应新形势新要求，息公示等方面提出了许多新的要求。为适应新形势新

7、要求，推进严格规范公正文明执法，切实维护行政相对人合法权推进严格规范公正文明执法，切实维护行政相对人合法权益，需要对行政处罚程序中的重点制度和关键环节作出进益，需要对行政处罚程序中的重点制度和关键环节作出进一步细化和完善。一步细化和完善。是总结执法经验，固化已有成果的需要。是总结执法经验，固化已有成果的需要。经过多年的经过多年的执法实践，市场监管各领域行政执法人员积累了丰富的执执法实践，市场监管各领域行政执法人员积累了丰富的执法经验，各地都形成了一些行之有效的制度和办法，其中法经验，各地都形成了一些行之有效的制度和办法，其中很多好的做法需要通过立法加以固化，上升为全系统共同很多好的做法需要通过

8、立法加以固化，上升为全系统共同遵循的执法办案规则，以进一步规范行政执法行为，提高遵循的执法办案规则，以进一步规范行政执法行为，提高行政执法效能。行政执法效能。问：请介绍一下问：请介绍一下两项规定两项规定的起草过程。的起草过程。答：市场监管总局法规司高度重视答：市场监管总局法规司高度重视两项规定两项规定制定工作，制定工作，将其作为改革急需推进的立法项目率先启动。在将其作为改革急需推进的立法项目率先启动。在两项规两项规定定的起草过程中，法规司对原工商、质监、食药监、价的起草过程中，法规司对原工商、质监、食药监、价监等部门行政处罚程序规定进行了认真研究吸收，并分别监等部门行政处罚程序规定进行了认真研

9、究吸收，并分别征求了国家药品监督管理局、国家知识产权局、总局相关征求了国家药品监督管理局、国家知识产权局、总局相关司局和地方工商、质监、食药监等市场监管部门意见，在司局和地方工商、质监、食药监等市场监管部门意见，在对收集到的意见逐条研究论证，充分采纳合理意见的基础对收集到的意见逐条研究论证，充分采纳合理意见的基础上，对上，对两项规定两项规定进行了修改完善。进行了修改完善。为充分了解基层执法实践，确保科学立法、民主立法、为充分了解基层执法实践，确保科学立法、民主立法、依法立法，法规司先后召开两次立法座谈会，分别听取省依法立法，法规司先后召开两次立法座谈会，分别听取省级、副省级和市、县两级市场监管

10、部门的意见建议；组织级、副省级和市、县两级市场监管部门的意见建议；组织召开专题论证会，邀请总局相关司局和省级市场监管部门召开专题论证会，邀请总局相关司局和省级市场监管部门网监机构负责人对网监机构负责人对两项规定两项规定中有关电子商务、互联网中有关电子商务、互联网广告等违法行为行政处罚程序相关规定进行论证。今年广告等违法行为行政处罚程序相关规定进行论证。今年 1111月月 5 5 日至日至 1212 月月 5 5 日，将日，将两项规定两项规定向社会公众公布，征向社会公众公布，征求意见。在对各方面意见进行认真研究吸收的基础上，进求意见。在对各方面意见进行认真研究吸收的基础上，进一步修改完善，形成了

11、一步修改完善，形成了两项规定两项规定草案，经市场监管总草案，经市场监管总局局务会审议通过，并于局局务会审议通过，并于 1212 月月 2121 日公布，日公布，自自 20192019 年年 4 4 月月1 1 日起施行。日起施行。问：制定问：制定两项规定两项规定的指导思想是什么？的指导思想是什么？答：答：一是处理好原则性与可操作性的关系一是处理好原则性与可操作性的关系。在机构改革亟。在机构改革亟须出台统一的行政处罚程序规范的背景下，法规司起草须出台统一的行政处罚程序规范的背景下，法规司起草两项规定两项规定时一方面着眼于解决基层执法遇到的实际困时一方面着眼于解决基层执法遇到的实际困难，增强可操作

12、性；另一方面，对于目前争议较大，经过难，增强可操作性；另一方面，对于目前争议较大，经过多次讨论尚未达成一致意见的问题，在制度设计上保持了多次讨论尚未达成一致意见的问题，在制度设计上保持了适度弹性，为基层探索和实践留出一定的空间。适度弹性，为基层探索和实践留出一定的空间。二是处理好传承、融合与发展的关系二是处理好传承、融合与发展的关系。 两项规定两项规定涉涉及原工商、质监、食药监、价监等多个执法条线，在制度及原工商、质监、食药监、价监等多个执法条线，在制度设计时对各部门存在分歧的内容进行了重点研究，既充分设计时对各部门存在分歧的内容进行了重点研究，既充分考虑机构整合前各领域执法工作的特点，注重制

13、度的延续考虑机构整合前各领域执法工作的特点，注重制度的延续性；又考虑到机构整合后市场监管部门职能融合的需要，性；又考虑到机构整合后市场监管部门职能融合的需要，注重制度的统一性。在此基础上，对相关制度进行补充和注重制度的统一性。在此基础上，对相关制度进行补充和完善，以适应当前执法形势和统一规范执法行为的要求。完善，以适应当前执法形势和统一规范执法行为的要求。三是处理好规范与保护的关系三是处理好规范与保护的关系。当前的执法环境，与。当前的执法环境，与几部门当年制定程序规定时大不相同。几部门当年制定程序规定时大不相同。 两项规定两项规定既着眼既着眼于规范执法行为，维护相对人合法权益，又充分考虑了目于

14、规范执法行为，维护相对人合法权益，又充分考虑了目前执法人员面临的追责压力，避免不当增加执法人员义务，前执法人员面临的追责压力，避免不当增加执法人员义务，减少履职风险。减少履职风险。四是适应互联网四是适应互联网+ +的需要的需要。在互联网、云计算、大数据。在互联网、云计算、大数据等快速发展的时代背景下，法规司起草等快速发展的时代背景下，法规司起草两项规定两项规定时充时充分考虑了互联网分考虑了互联网+ +、执法信息化等需求，增加了电子数据的、执法信息化等需求，增加了电子数据的收集与提取、电子送达等内容，进一步提高立法的前瞻性，收集与提取、电子送达等内容，进一步提高立法的前瞻性，为各项改革预留空间。

15、为各项改革预留空间。问：作为市场监管执法的统一程序性规定，问：作为市场监管执法的统一程序性规定， 两项规定两项规定包包括哪些重要内容？括哪些重要内容？答：答：市场监督管理行政处罚程序暂行规定市场监督管理行政处罚程序暂行规定共七章共七章 7979 条，条，着眼于规范行政处罚程序，提升行政执法效能，保护相对着眼于规范行政处罚程序，提升行政执法效能，保护相对人合法权益，对立法目的、适用范围、基本原则、管辖权人合法权益，对立法目的、适用范围、基本原则、管辖权确定、一般程序、简易程序、执行与结案、期间和送达等确定、一般程序、简易程序、执行与结案、期间和送达等内容作出全面规范。内容作出全面规范。 程序规定

16、程序规定是各级市场监管部门办理是各级市场监管部门办理行政处罚案件的重要指引，确立了市场监督管理行政处罚行政处罚案件的重要指引，确立了市场监督管理行政处罚案件的管辖原则，细化了调查取证及各类型证据收集、调案件的管辖原则，细化了调查取证及各类型证据收集、调取、制作和保存的具体规则，规定了案件审核的内容和意取、制作和保存的具体规则，规定了案件审核的内容和意见类型，增加了案件办理相关环节的时限要求，提出了行见类型，增加了案件办理相关环节的时限要求，提出了行政处罚决定相关信息公示的强制性要求，明确了各类执法政处罚决定相关信息公示的强制性要求，明确了各类执法文书的送达方式。文书的送达方式。听证程序虽属行政

17、处罚程序的特殊环节，听证程序虽属行政处罚程序的特殊环节，但是考虑到但是考虑到其作为保障当事人陈述权和申辩权的一种重要形式，需要其作为保障当事人陈述权和申辩权的一种重要形式，需要就其参加人、申请、准备、举行、记录、报告等内容作出就其参加人、申请、准备、举行、记录、报告等内容作出一系列制度安排，难以在一系列制度安排，难以在程序规定程序规定中详尽规定，故在中详尽规定，故在立法体例上采取与立法体例上采取与程序规定程序规定分立的模式。分立的模式。 市场监督管市场监督管理行政处罚听证暂行办法理行政处罚听证暂行办法 （以下简称（以下简称听证办法听证办法 ）共六共六章章 3535 条，条，对立法目的、基本原则

18、、听证范围、听证的申请对立法目的、基本原则、听证范围、听证的申请和受理、听证参加人及其权利义务、听证准备及听证举行和受理、听证参加人及其权利义务、听证准备及听证举行各环节的程序和要求、中止听证和终止听证的情形、听证各环节的程序和要求、中止听证和终止听证的情形、听证笔录和听证报告的制作等作出了具体规定。笔录和听证报告的制作等作出了具体规定。问：制定问：制定两项规定两项规定过程中考量了哪些因素？过程中考量了哪些因素？答：答：关于两部规章的名称。关于两部规章的名称。考虑到机构整合前，原工商、考虑到机构整合前，原工商、质监、食药监和价监等部门的执法模式自成体系，且运行质监、食药监和价监等部门的执法模式

19、自成体系，且运行多年，各方需要较长时间的磨合才能达成共识，目前多年，各方需要较长时间的磨合才能达成共识，目前两两项规定项规定确立的主要制度和措施还需在机构整合后的执法确立的主要制度和措施还需在机构整合后的执法实践中进行检验。此外，实践中进行检验。此外， 行政处罚法行政处罚法的修订已列入十三的修订已列入十三届全国人大立法规划，故届全国人大立法规划，故两项规定两项规定命名为暂行规定、命名为暂行规定、暂行办法，待条件成熟后再行修改完善，取消暂行办法，待条件成熟后再行修改完善，取消“暂行暂行”二二字。字。关于关于两项规定两项规定的适用范围。的适用范围。 两项规定两项规定适用于各适用于各级市场监管部门、

20、国务院药品监督管理部门和省级药品监级市场监管部门、国务院药品监督管理部门和省级药品监督管理部门以及法律、法规、章授权的履行市场监督管理督管理部门以及法律、法规、章授权的履行市场监督管理职能的组织。考虑到反垄断执法行为的特殊性，相关领域职能的组织。考虑到反垄断执法行为的特殊性，相关领域的行政处罚程序规定另行制定，不适用的行政处罚程序规定另行制定，不适用两项规定两项规定 。关于总局管理的两个国家局关于总局管理的两个国家局。知识产权部门的执法职。知识产权部门的执法职能已全部划转至市场监管部门，涉及知识产权领域的行政能已全部划转至市场监管部门，涉及知识产权领域的行政处罚事项无须特别说明，当然适用处罚事

21、项无须特别说明，当然适用两项规定两项规定 。国家药品。国家药品监督管理局和省级药品监督管理部门承担了一部分行政处监督管理局和省级药品监督管理部门承担了一部分行政处罚职能，但上述领域行政处罚程序除级别管辖外，与市场罚职能，但上述领域行政处罚程序除级别管辖外，与市场监管领域一般处罚事项相比不具有明显特殊性，单独制定监管领域一般处罚事项相比不具有明显特殊性，单独制定程序规定必要性不大且在立法体例上难以协调。为保障市程序规定必要性不大且在立法体例上难以协调。为保障市场监管领域行政处罚程序的统一权威，场监管领域行政处罚程序的统一权威， 两项规定两项规定明确适明确适用于国家药品监督管理部门和省级药品监督管

22、理部门。用于国家药品监督管理部门和省级药品监督管理部门。关于管辖。关于管辖。 程序规定程序规定确立了地域管辖和级别管辖的确立了地域管辖和级别管辖的原则，地域管辖以违法行为发生地管辖为原则。级别管辖原则，地域管辖以违法行为发生地管辖为原则。级别管辖根据中共中央办公厅、国务院办公厅于近日印发的根据中共中央办公厅、国务院办公厅于近日印发的关于关于深化市场监管综合执法改革的指导意见深化市场监管综合执法改革的指导意见 ，确立了以县级、，确立了以县级、设区的市级市场监督管理部门管辖为主的原则，以进一步设区的市级市场监督管理部门管辖为主的原则，以进一步减少执法层级，推进执法力量下沉，同时规定法律、法规、减少

23、执法层级，推进执法力量下沉，同时规定法律、法规、规章规定由省级以上市场监管部门管辖的案件应当由省级规章规定由省级以上市场监管部门管辖的案件应当由省级以上市场监管部门管辖。此外，上级市场监管部门认为必以上市场监管部门管辖。此外，上级市场监管部门认为必要时可以直接查处下级市场监管部门管辖的案件。要时可以直接查处下级市场监管部门管辖的案件。在地域管辖和级别管辖一般原则的基础上，在地域管辖和级别管辖一般原则的基础上， 两项规定两项规定对对电子商务违法行为的管辖、大众传播媒介广告的管辖作电子商务违法行为的管辖、大众传播媒介广告的管辖作出了特别规定出了特别规定。其中，对于电子商务违法行为的管辖，。其中，对

24、于电子商务违法行为的管辖， 程程序规定序规定在原工商、食药监相关规定的基础上，依据新颁在原工商、食药监相关规定的基础上，依据新颁布的布的电子商务法电子商务法 ，结合网络案件执法办案实际，确立了，结合网络案件执法办案实际，确立了新的管辖原则。考虑到此项规定影响较大，法规司在起草新的管辖原则。考虑到此项规定影响较大，法规司在起草过程中注重听取各方面的意见，并专门召开立法论证会，过程中注重听取各方面的意见，并专门召开立法论证会，组织地方网监业务专家进行了集中研讨。新的管辖原则在组织地方网监业务专家进行了集中研讨。新的管辖原则在不违反不违反行政处罚法行政处罚法管辖原则的前提下，考虑了便利市管辖原则的前

25、提下，考虑了便利市场监管部门查处违法行为和便利相对人救济等因素，兼顾场监管部门查处违法行为和便利相对人救济等因素，兼顾原则性和灵活性。原则性和灵活性。关于案件审核。关于案件审核。 行政处罚法行政处罚法对行政处罚案件的审核对行政处罚案件的审核机构未提出明确要求，机构整合前，几部门关于案件审核机构未提出明确要求，机构整合前，几部门关于案件审核的规定存在较大差异。原工商部门主要由法制机构负责审的规定存在较大差异。原工商部门主要由法制机构负责审核；原质监部门要求设立案件审理委员会，实行案件集体核；原质监部门要求设立案件审理委员会，实行案件集体审理制度；原食药监部门规定由审理制度；原食药监部门规定由 3

26、 3 名以上有关人员对案件名以上有关人员对案件进行合议。法规司在起草进行合议。法规司在起草程序规定程序规定的过程中，对上述的过程中，对上述几种案件审核模式进行了比较分析，考虑到机构整合后基几种案件审核模式进行了比较分析，考虑到机构整合后基层面临较大的办案压力，如全部案件均由案件审理委员会层面临较大的办案压力，如全部案件均由案件审理委员会集体审议，可能严重影响执法效率，因此未采用案件审理集体审议，可能严重影响执法效率，因此未采用案件审理委员会模式。但地方市场监管部门根据实际，如认为需要委员会模式。但地方市场监管部门根据实际，如认为需要设置案件审理委员会对案件进行从严把关，仍然可以在现设置案件审理

27、委员会对案件进行从严把关，仍然可以在现有规定的基础上自行设置。目前有规定的基础上自行设置。目前程序规定程序规定中确立的案中确立的案件审核模式，主要借鉴了原工商部门的规定，同时考虑到件审核模式，主要借鉴了原工商部门的规定，同时考虑到原质监、食药监及价监部门均未规定案件由法制机构负责原质监、食药监及价监部门均未规定案件由法制机构负责审核；实践中，一些地方工商部门也将部分案件交由办案审核；实践中，一些地方工商部门也将部分案件交由办案机构审核。因此，机构审核。因此， 程序规定程序规定规定案件审核由市场监督管规定案件审核由市场监督管理部门法制机构或者其他机构负责实施，为各地市场监管理部门法制机构或者其他

28、机构负责实施，为各地市场监管部门区分不同案件、不同情况确立案件审核机构留出一定部门区分不同案件、不同情况确立案件审核机构留出一定空间。实践中，除法制机构外，执法办案机构或者相应的空间。实践中，除法制机构外，执法办案机构或者相应的业务处（科）室等均可以作为案件审核机构。业务处（科）室等均可以作为案件审核机构。执法办案机执法办案机构作为案件审核机构的，应当遵守办案人员不得作为审核构作为案件审核机构的，应当遵守办案人员不得作为审核人员的规定。人员的规定。关于集体讨论。关于集体讨论。 程序规定程序规定规定对情节复杂或者重大规定对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，应当由市场监督管理违法行为

29、给予较重行政处罚的案件，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定，并明确了上述案件的具体类型。部门负责人集体讨论决定，并明确了上述案件的具体类型。起草过程中，关于集体讨论有两个争议焦点。一是在集体起草过程中，关于集体讨论有两个争议焦点。一是在集体讨论的人员组成上，有意见主张以案件审理委员会代替负讨论的人员组成上，有意见主张以案件审理委员会代替负责人集体讨论。鉴于责人集体讨论。鉴于行政处罚法行政处罚法明确规定对情节复杂明确规定对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，行政机关负或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，行政机关负责人应当集体讨论决定，我们认为，案件审理委员会不能责人应当集体

30、讨论决定，我们认为，案件审理委员会不能代替行政机关负责人集体讨论。二是在集体讨论程序的设代替行政机关负责人集体讨论。二是在集体讨论程序的设置上，各方对于集体讨论程序应当设置在处罚决定告知前置上，各方对于集体讨论程序应当设置在处罚决定告知前还是告知后存在较大争议。法规司经认真研究讨论后采纳还是告知后存在较大争议。法规司经认真研究讨论后采纳了告知后进行集体讨论的观点，一方面避免因告知后改变了告知后进行集体讨论的观点，一方面避免因告知后改变行政处罚的事实、理由和依据而二次进行集体讨论，简化行政处罚的事实、理由和依据而二次进行集体讨论，简化处罚程序，提高办案效率；另一方面更加符合处罚程序，提高办案效率

31、；另一方面更加符合行政处罚行政处罚法法负责人集体讨论作出最终决定的原意。负责人集体讨论作出最终决定的原意。关于送达。关于送达。 “送达难送达难”是近年来困扰执法办案的重要难是近年来困扰执法办案的重要难题之一，特别是在当事人下落不明、拒不配合等情况下，题之一，特别是在当事人下落不明、拒不配合等情况下，“送达难送达难”极大增加了执法成本，导致案件久拖不决，严极大增加了执法成本，导致案件久拖不决，严重影响执法效率。重影响执法效率。 两项规定两项规定在保留原有直接送达、留置在保留原有直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达等传统送达方式的基础上，充送达、邮寄送达、委托送达等传统送达方式的基础上，充分借鉴

32、分借鉴最高人民法院关于适用最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉中华人民共和国行政诉讼法讼法的解释的解释 （法释（法释2018120181 号）号） 、 最高人民法院关于最高人民法院关于互联网法院审理案件若干问题的规定互联网法院审理案件若干问题的规定 （法释（法释201816201816 号）号）以及以及最高人民法院印发最高人民法院印发关于进一步加强民事送达工作关于进一步加强民事送达工作的若干意见的若干意见的通知的通知 （法发（法发201719201719 号）等最新规定，号）等最新规定，明确了电子送达的范围、方式和程序要求，设置了明确了电子送达的范围、方式和程序要求，设置了“送达送达确认书

33、确认书”制度，在不违反法律法规规定的前提下最大限度制度，在不违反法律法规规定的前提下最大限度推进送达便利化。推进送达便利化。关于施行时间。关于施行时间。按照按照规章制定程序条例规章制定程序条例的规定，的规定，规章一般应当自公布之日起规章一般应当自公布之日起 3030 日后施行。考虑到目前地方日后施行。考虑到目前地方机构改革工作尚在进行中，且新的规定出台后需要给地方机构改革工作尚在进行中，且新的规定出台后需要给地方留出一定的宣传贯彻时间，因此，留出一定的宣传贯彻时间，因此， 两项规定两项规定定于定于 20192019年年 4 4 月月 1 1 日起正式施行。日起正式施行。来源：中国市场监管报来源

34、：中国市场监管报市场监管行政处罚程序暂行规定市场监管行政处罚程序暂行规定 解解 读读原创：原创： 杨占新杨占新 河北省食药监局法规处长河北省食药监局法规处长2018 年 12 月 21 日，国家市场监督管理总局（以下简称“总局” ）令第 2 号公布了市场监督管理行政处罚程序暂行规定 （以下简称“2 号令” ） ，自 2019 年 4 月 1 日起施行。2 号令的发布，统一了原工商、质监、食药、知识产权等领域处罚程序，解决了多个处罚程序分立给执法人员带来的困扰。根据个人理解，对此进行解读， （作者特意提醒看官：解读不是释义，仅供参考）供执法人员在行政处罚实践中参考。 一、制定背景一、制定背景党的

35、十九届三中全会审议通过了中共中央关于深化党和国家机构改革的决定 ，决定改革市场监管体制，整合监管职能，深化行政执法体制改革，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。新组建的市场监管总局整合了原工商总局、质检总局和食药监总局的职责，以及发改委的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责。统一和规范市场监管部门行政处罚程序，对于落实党中央国务院决策部署，确保改革在法治的轨道上运行具有重要意义。行政处罚法出台后，原工商、质监、食药监、价监等部门都制定了相应的行政处罚程序规定，对于规范行政处罚行为，提高行政处罚案件办理质量，促进

36、依法行政，保护公民、法人和其他组织合法权益起到了重要作用。但是，随着市场监管体制改革和行政执法体制改革的深入，特别是今年以来市场监管机构改革力度的加大，执法队伍的整合与各领域执法程序、执法规则、执法文书等不统一的矛盾日益突出，监管人员往往要成为“全能战士” ，需要熟悉各条线不同执法要求，在一定程度上制约了行政执法行为的规范化。各级市场监管部门组建完成后，统一和规范市场监督管理行政处罚程序成为亟待解决的首要问题。2号令的出台适应了市场监管体制改革，改变了条线区隔、程序分立局面。二、制定过程二、制定过程市场监管总局将 2 号令作为改革急需推进的立法项目率先启动。在起草过程中，法规司对原工商、质监、

37、食药监、价监等部门行政处罚程序规定进行了认真研究吸收，并分别征求了国家药品监督管理局、国家知识产权局、总局相关司局和地方工商、质监、食药监等市场监管部门意见，在对收集到的意见逐条研究论证，充分采纳合理意见的基础上，进行了修改完善。为充分了解基层执法实践，确保科学立法、民主立法、依法立法，法规司先后召开两次立法座谈会，分别听取省级、副省级和市、县两级市场监管部门的意见建议；组织召开专题论证会，邀请总局相关司局和省级市场监管部门网监机构负责人对有关电子商务、互联网广告等违法行为行政处罚程序相关规定进行论证。2018 年 11 月 5 日至 12月 5 日，将征求意见稿向社会公众公布。在对各方面意见

38、进行认真研究吸收的基础上，进一步修改完善，形成了草案，经市场监管总局局务会审议通过，并于 12 月 21 日公布，自 2019 年 4 月 1 日起施行。三、总体结构说明三、总体结构说明2 号令正文部分共 11280 字，共 79 条，分为七章，分别是：第一章 总则；第二章 管 辖；第三章 行政处罚的一般程序；第四章 行政处罚的简易程序；第五章 执行与结案；第六章期间、送达；第七章 附则。从总体上吸纳了原相关部门处罚程序的优点，更加注重可操作性，特别是在管辖、办案时限、送达等方面做了一定突破。但总体上看对于一些目前争议较大的问题，还有待未来进一步完善。有关内容及笔者观点在后文逐条解读中进行了阐

39、述。需要说明的问题：一是该部门规章命名为“市场监督管理行政处罚程序暂行规定” ，是考虑到机构整合前，原工商、质监、食药监和价监等部门的执法模式自成体系，且运行多年，各方需要较长时间的磨合才能达成共识，目前两项规定确立的主要制度和措施还需在机构整合后的执法实践中进行检验。此外， 行政处罚法的修订已列入十三届全国人大立法规划，故两项规定命名为暂行规定、暂行办法，待条件成熟后再行修改完善，取消“暂行”二字。二是 2 号令的适用范围。适用于各级市场监管部门、国务院药品监督管理部门和省级药品监督管理部门以及法律、法规授权的履行市场监督管理职能的组织。考虑到反垄断执法行为的特殊性，相关领域的行政处罚程序规

40、定另行制定，不适用两项规定 。三是关于总局管理的两个国家局是否适用问题。知识产权部门的执法职能已全部划转至市场监管部门，涉及知识产权领域的行政处罚事项无须特别说明，当然适用 2 号令。国家药品监督管理局和省级药品监督管理部门承担了一部分行政处罚职能，但上述领域行政处罚程序除级别管辖外，与市场监管领域一般处罚事项相比不具有明显特殊性，单独制定程序规定必要性不大且在立法体例上难以协调。为保障市场监管领域行政处罚程序的统一权威，2 号令明确适用于国家药品监督管理部门和省级药品监督管理部门。但这并不意味着这两个部门今后要以市场监管局名义委托执法，因为这两个部门属于相对独立的部门，立法体系上也都直接对其

41、作为执法主体进行了规定，不涉及委托执法或法律法规授权执法问题。所以尽管适用统一处罚程序，但文书应加盖本机关印章。四是从总体结构上没有按照行政处罚法的体例把听证程序作为单独章节表述。主要考虑听证程序实际是一般程序中对当事人处罚较重（责令停产停业、吊销许可证照、撤销批准证明文件、较大数额罚款、没收较大数额非法财物）情形下的听取当事人意见的特殊方式，从本质上仍然属于一般程序范畴。四、处罚流程图四、处罚流程图截至目前，不论是原工商、质监、食药监，还是市场监管总局，均尚未发布过官方版行政处罚程序流程图。下图为笔者结合对 2 号令的理解，为方便执法人员学习而绘制的参考图，时间关系还未及完善，赞供参考。第一

42、章第一章 总总 则则第一条第一条 为了规范市场监督管理行政处罚程序，保障市为了规范市场监督管理行政处罚程序，保障市场监督管理部门场监督管理部门依法实施行政处罚，保护自然人、法人和依法实施行政处罚，保护自然人、法人和其他组织的合法权益，其他组织的合法权益，根据根据中华人民共和国行政处罚法中华人民共和国行政处罚法中华人民共和国行政强制法中华人民共和国行政强制法等法律、行政法规，制定等法律、行政法规，制定本规定。本规定。一、解读一、解读该条是对市场监督管理行政处罚程序暂行规定 （以下简称程序规定 ）制定目的和依据的规定。根据本条规定，其目的包括两方面：一是为保证市场监督管理部门依法行使行政处罚职权。

43、一是为保证市场监督管理部门依法行使行政处罚职权。这里面的“依法行使” ，一方面是要保证市场监督管理部门依法行使处罚权，不受任何组织和个人非法干预；另一方面是市场监督管理部门的行政处罚权必须在法律规定范围内按照法定程序规范行使。国务院全面推进依法行政实施纲要明确提出“加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制” 。市场监督管理部门是履行市场监督管理职责的机构，履行法定职责，既是行使国家权力，也是承担相应的责任，必须按照依法行政的要求，将权力与责任有机地结合起来，不缺位、不越位、不错位，正确行使行政处罚权。二是保护自然人、法人和其他组织的合法权益。二是保护自然人、法人和其他组织的

44、合法权益。行政处罚的实施直接影响当事人的权益，如果行政处罚权的行使没有程序制约，可以任意处罚，将对当事人的权益造成重大威胁。因此，市场监督行政处罚程序的制定，其目的之一就是要通过建立一整套公开、公正的程序规则，保证行政处罚正确、有效的实施，从而最大程度地尊重和保障自然人、法人和其他组织的合法权益。程序规定制定依据仅列举了中华人民共和国行政处罚法 （以下简称处罚法 ） 、 中华人民共和国行政强制法 （以下简称强制法 ） ，在此不可能也没必要一一列举，所以用了“等法律、行政法规”的表述方式。比如在送达部分大量引用了中华人民共和国民事诉讼法 （以下简称民诉法 ） ，在管辖部分引用了中华人民共和国电子

45、商务法 （以下简称电子商务法 ）有关规定，在行政执法与刑事司法衔接方面还涉及国务院关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定 （以下简称移送规定 ）等等。二、实务问题二、实务问题为什么将为什么将中华人民共和国行政处罚法中华人民共和国行政处罚法中的中的“公民公民”变化为变化为“自然人自然人”？处罚法和中华人民共和国行政诉讼法 （以下简称行诉法 ）均在立法目的中表述为“保护公民、法人和其他组织”的合法权益。 民法总则对相关概念表述为“自然人、法人和非法人组织” 。自然人,指基于出生而取得民事主体资格的人,也就是生存着的每一个人,包括本国公民、外国公民和无国籍人。公民是指具有一国国籍的自然人。考虑到外国

46、公民和无国籍人也涉及到合法权益保护问题，故此处用“自然人”替代了“公民” 。第二条第二条 市场监督管理部门实施行政处罚，适用本规定。市场监督管理部门实施行政处罚，适用本规定。一、解读一、解读该条一是规定了程序规定的适用主体为“市场监督管理部门” ，其他部门不能也没必要适用该程序。此处的“市场监督管理部门”包括但不限于“市场监督管理局” ，也包括“市场监督管理厅” 、 “食品和市场监督管理局”等称谓，但承担市场监督管理职责的机构。二是附则明确本次机构改革在国家和省两级设立的药品监督管理部门也应执行本规定。但中华人民共和国反垄断法处罚有一定特殊性，如有专门规定的内容不适用本规定。三是适用范围为“实

47、施行政处罚” ，所以市场监督管理部门行政许可、行政复议等事项从程序上不适用本规定。需要注意的是，知识产权部门的执法职能已全部划转至市场监管部门，涉及知识产权领域的行政处罚事项无须特别说明。当然应当适用本规定。二、实务问题二、实务问题办案人员采取扣押措施时，能否要求当事人填写办案人员采取扣押措施时，能否要求当事人填写扣扣押物品清单押物品清单？本条并未规定除市场监督管理部门外的其他组织或个人遵守本规定，因为程序规定主要体现的是对执法部门内部的要求。填写扣押物品清单是采取扣押行政强制措施的必须步骤之一，根据程序规定规定进行的扣押当然应该根据本条规定，由市场监督管理部门相关执法人员来执行，而不能要求当

48、事人按照本程序规定开列清单。即使当事人在现场协助清点并有相应清单，执法人员原则上也要誊清并经双方签名确认。第三条第三条 市场监督管理部门实施行政处罚，应当市场监督管理部门实施行政处罚，应当遵循公遵循公正、公开的原则，坚持处罚与教育相结合，做到事实清楚、正、公开的原则，坚持处罚与教育相结合，做到事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、处罚适当。证据确凿、适用依据正确、程序合法、处罚适当。一、解读一、解读本条是对市场监督管理部门实施行政处罚原则和基本要求的规定。原食品药品行政处罚程序规定 （以下简称食药程序 ）曾经列举了五项原则、 工商行政管理机关行政处罚程序规定 （以下简称工商程序 ）列举了六项原则、 质量技术监督行政处罚程序规定 （以下简称质监程序 ）采用了“处罚合理、公正”的表述。起草稿曾拟将“公平”作为一项原则表述， 食药程序曾经表述为“公开、公平、公正” 。为保持文字表述的严谨性，最后保留了处罚法第四条和第五条的表述，保留了“公正、公开”和“处罚与教育相结合” 。关于“事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、处罚适当”的处罚要求，主要是参照工商程序第五十条第一项，并引用了中华人民共和国行政复议法